福建省龙岩市的一些教育局在与当地中考毕业生签订的师范学校委培合同中约定，学生出资读书，学成后由教育局负责安排教师工作岗位。为此，每个家庭都给孩子花费了几万元钱。可当孩子们学成到教育部门报到求职时，却被告知必须参加“择优录用”考试，不保证教师工作岗位，且并非有编制和工资保障。孩子们无奈将教育局告上了法庭。

　　委培生难倒教育局

　　委培生无缘三尺讲台

　　1996年10月7日，不满16岁的张瑜作为甲方与乙方-现在的福建省龙岩市新罗区教育局签下了福建省师范高校委培生合同。合同规定：由教育局委托河南信阳师范学校代培普师专业教师；甲方毕业须回本市无条件服从乙方的安排；委培生在校所需经费自理。作为甲方学生家长-张瑜的父亲张德明在合同上签了字，教育局盖了公章和法人代表的名章。合同签下来，全家都感觉吃了定心丸，认为这下张瑜不仅有学上，而且将来的工作也有了保证。几天后，一家人高高兴兴把张瑜送上了开往河南信阳的列车。

　　一转眼就是三年。1999年8月，张瑜顺利地在河南信阳师范学校毕业，并拿到了校方开出的毕业生就业派遣证。回到原籍，开始倒还一切顺利，龙岩市教委在张瑜的派遣证上签署了“请新罗区教育局给予安排”。到了区里，事情开始变得复杂起来。教育局的办事人员明确告诉张瑜，要她按照区教育、卫生类毕业生就业改革领导小组办公室（以下简称“就业改革领导小组”）《关于1999年新罗区师范类中专毕业生择优录用考试的通知》（以下简称“考试通知”）要求，报名参加区里统一组织的择优录用考试。无奈之下，张瑜填写了报名表并参加了录用考试。不幸的是，张瑜的成绩未达到录用分数线，结果没有被录用为正式编制的小学教师。与张瑜类似的情况不在少数，1999年新罗区有80名师范类毕业生参加了考试，但均未被录用。

　　出现了这样的情况，学生及其家长们大惑不解，觉得非常冤。读了3年师范，家庭为学生支付了数万元费用，而师范毕业生的就业渠道比学其它专业的学生要窄得多，早知今日何必当初。于是，他们通过各种途径向省、市有关部门反映，要求教育局履行合同，安排委培毕业生参加工作，但问题始终得不到解决。

　　1999年11月3日，新罗区领导班子召开师范类大中专毕业生就业改革专题会议，听取区教育局的汇报，并形成了《关于师范类大中专毕业生就业工作专题会议纪要》。会议纪要的主要内容包括：对未被择优录用的80名师范类毕业生要积极创造条件，广开就业门路，提供就业机会；同意这部分毕业生参加2000年的择优录用考试；区教育局积极与外地区联系，努力推荐本区未安排的师范类毕业生到缺编制的地区任教；区人事局积极疏通就业渠道，帮助这批毕业生寻找就业岗位。会后，新罗区政府还就此向龙岩市政府报告，请求在全市范围内教师缺编的县（市）给予统筹安排。

　　2000年8月11日，新罗区教育局受“就业领导小组”的委托在当地报刊上登公告，要求2000年和1999年未被录用的师范类毕业生于8月17日前到该局报到，准备参加当年的择优录用考试。8月17日上午，张瑜和父亲张德明早早就来到教育局报到，该局人事股工作人员拿出一份介绍信要她签收。这封介绍信是介绍张瑜到龙岩实验小学报到，由该校给张瑜安排工作。张瑜对此举很不满意，她以编制、工作性质不明确为由拒绝签收。与张瑜同在河南信阳师范学校毕业的其他7名委培生也以相同理由拒绝接受教育局安排。

　　委培生无奈走上法庭

　　据有关资料显示，福建省有29个县（市、区）存在委培生、统招生不分配的问题。龙岩市委培毕业生就业分配大致有三种模式：依政策全部分配；毕业生一律分配到教学第一线，使其先拥有干部身份，然后考试合格上岗，不合格下岗，发生活费；规定录取比例，考试择优，按分数从高到低录取，第二年不再参加考试。

　　在龙岩市武平县，熊晓岗等16名委培生因要求教育部门给予分配工作未果发生纠纷。1999年12月24日，他们向武平县法院起诉，请求法院判令该县教育局履行委托代培合约，确认原告等人依合同享有就业分配的权利。该县法院以熊晓岗与教育局签订的《关于委托代培生的合约书》属行政合同，根据行政法律、法规规定，其诉请不属人民法院受案范围为由，一审裁定不受理委培生起诉。

　　对一审裁定，熊晓岗等人不服，随即向龙岩市中级法院提起上诉。龙岩市中级法院审理后认为，武平县教育局与熊晓岗等人签订的合约书符合行政合同的特征，属行政合同。教育局作为一方当事人与熊晓岗等人签订行政合同是为了履行其行政职能，属于具体行政行为，依据行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据本法向人民法院提起诉讼“的规定，熊晓岗等人有权向人民法院提起行政诉讼。据此，该院作出裁定，撤销武平县法院作出的一审裁定，要求该院立案受理熊晓岗等人的起诉。后经双方积极协商，案件以被告方教育局同意为委培生分配工作，原告熊晓岗等16名委培生撤诉而告终。

　　几乎与上述案件同时，龙岩市永定县阙满娣等12人也以相同理由向县法院提起诉讼并最终胜诉。

　　受到上述胜诉案例的鼓舞，张瑜等8名委培生向新罗区法院提起诉讼，但该院因种种原因未予立案。后经过龙岩市中级法院的督促，该院于2000年11月初决定立案审理。张瑜等8名原告为此特地请来了全国著名的维权勇士丘建东作为诉讼代理人。

　　11月30日，新罗区法院公开开庭审理此案，庭上诉讼双方展开了激烈的交锋。原告方要求法院判令被告履行合同，安排其在教师岗位上就业。被告方的诉讼代理人声称，教育局同意委托河南信阳师范学校按普师专业要求代培原告，原告持委培合同到学校报到，学成毕业后持毕业证回教育局报到，因此教育局已全面履行合同，原告诉被告行政不作为的理由不能成立。原告诉讼代理人针对被告的说法指出，被告只是部分履行了合同。因为，委培合同明确载明“为适应我市基础教育对师资的要求，市教育局决定委托河南信阳师范代培普师专业教师”，这说明合同的目的是培养教学岗位上的教师，而被告并未安排原告从事教师工作，且无编制、工资保障，因此被告并未全面履行合同。被告方认为，教育局是在法律赋予的权限范围内履行职责，程序合法，行为合理。他们向法庭提供了“就业改革领导小组”发出的“考试通知”及《考试录用成绩表》，试图以此说明择优录用是被告在法定权限内进行的。原告是自愿报名并参加考试的。原告代理人丘建东认为择优录用是被告单方作出的行政行为，原告有权提出异议，他认为，区政府的“考试通知”是被告的内部文件，不具有法律上的证据力，请求法院确认“考试通知”违法并予以撤销。

　　行政合同须依法履行

　　经开庭审理后，法庭认为：被告是新罗区教育行政主管部门，具有法定的行政管理职责。被告与原告签订的委培合同，目标明确，内容合法。原告已按合同约定履行义务，交纳了全部费用并按期毕业返回向被告报到。因此，被告应按合同的承诺条款履行职责。新罗区法院于2000年12月22日作出一审判决：原告与被告签订的委培合同有效，被告应按合同履行。

　　教育局对一审判决不服，上诉至龙岩市中级人民法院。他们的上诉理由是：他们已安排了被上诉人的工作，是被上诉讼人违约不服从分配；被上诉人参加录用考试，应视为其同意变更合同的表示；依据教育法的规定教育局只负责教育工作，并无人事安排的法定职责；一审判决把委培合同约定中上诉人安排毕业生的权利，认定为上诉人的义务并判令上诉人履行义务是错误的，在本案中教育局只有安排的权利，没有安排的义务。上诉代理人在代理词中指出，委培合同没有规定教育局要安排毕业在编上岗的义务，相反，合同中为被上诉人设定的权利义务是明确的：有要求代培普师专业教师的权利；有毕业后回新罗区无条件服从教育局安排和交纳了代培费用的义务。教育局认为，安排一词在合同中不但是教育局的权利，而且是广义的概念，择优录用是安排，安排编内教师是安排，编外安排也是安排，广开就业门路，改行做其它工作也是安排。

　　在肯定一审判决的同时，被上诉方的代理人坚持合同是教育局代表政府签的，签约时就应该对工资、人事编制等方面有所估计，合同责任必须承担。同时，被上诉方代理人还认为，二审判决应当明确教育局履行“安排”责任的具体期限。

　　二审法院经审理认为，上诉人依据1996年省、市下达给新罗区委培生的指标，具备和被上诉人签订委培合同的主体资格。按照当时的实际情况，委培合同条款符合规定，并未超越职权。双方当事人意思表示一致，应视为合法有效的行政合同。被上诉人按委培合同的规定履行义务后，请求上诉人履行委培合同中规定的义务，即分配被上诉人任教是正当、合法的，本院予以支持。上诉人在无明确政策、法律规定的情况下，仅凭不具有约束力的新罗区委会议纪要、新罗区就业领导小组的通知，单方变更合同约定的分配方式，显然违反法律规定，其单方变更合同约定的行为无效。二审法院还认为，被上诉人参加考试并不意味着接受要约同意上诉人变更合同，因为行政合同有别于经济合同，行政管理相对人与行政机关的权利并不平等。而且上诉人制定的择优录用的考试通知中并没有明确参加择优录用考试，即为放弃原委培合同分配形式的意思表示。因此，原审认定事实是清楚的。但原审判决，超出了被上诉人的诉讼请求，判决合同有效不妥。判决中未规定合同履行期限，不利于及时保护行政管理相对人的合法权益，本院依法予以纠正。据此，二审法院判决限上诉人在2001年7月31日前履行和被上诉人签订委培合同。

　　行政过失应合理赔偿

　　行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人或其他组织经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。这种通过契约的方式将国家所要达到的行政管理目标固定化、法律化，并在合同中规范双方当事人的权利和义务的行政管理模式，在现代行政管理中被国家行政机关广泛地运用。

　　根据行政法原理，行政合同纠纷通常通过行政法的救济途径、适用行政诉讼程序来解决，这一点在理论界向来没有争议。但在行政合同方面由于我国尚未建立完善的法律制度，其纠纷自理途径尚不明确，因此司法实务界曾一度认为此类案件不具有可诉性，不属法院受案范围。这一局面直到2000年最高法院出台《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后才得以改观。

　　该解释第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，将行政合同这种双向行政行为纳入了司法救济的范围。

　　法律专家指出，由于行政合同的最终目的是为了国家的公共的利益，国家为了保障行政机关有效地行使职权、履行职责，往往通过法律赋予行政机关种种职务上的优益条件，以保证行政合同的正确执行。因此，在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关享有行政优益权，可以根据国家行政管理的需要，单方依法变更或解除合同。但行政主休单方面解除合同的权力的行使是有条件的，必须符合公平、合理、合法的原则，并要有职权和法律上的根据。所谓“有条件”，是指合同缔结后出现了妨碍合同目的实现的客观情况。行政机关非因相对方的过错而解除合同，导致相对方财产上受到损失的，应予以合理的补偿。