【实务】关于民事执行检察监督程序的权威解读
2016年11月2日，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）会签了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称《执行监督规定》），于2017年1月1日起施行。
《执行监督规定》是2012年修改后的民事诉讼法实施以来两高关于民事检察监督活动会签的第一个司法文件，也是自2011年两高决定在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作之后，就全面开展民事执行活动法律监督工作达成的新共识。《执行监督规定》弥补了现有法律规定的不足，对于加强和规范民事执行检察工作、促进法院依法执行具有十分重要的意义。
《执行监督规定》第四条至第七条、第十一条、第十四条规定了民事执行检察监督的程序问题。
关于执行检察监督程序的规定，是《执行监督规定》中比重较高、分量较重的内容，共有六个条文，分别规定了案件的管辖、程序启动的两种途径、检察建议的制作及审批、对当事人申请监督的指引以及跟进监督等，通过完善关于检察监督程序的规定，进一步加强和规范这项工作。
第四条首先明确了同级管辖原则，即“由执行法院所在地同级人民检察院管辖”。同时继续沿用最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民诉监督规则》）第十六条的规定，在坚持同级管辖为主的前提下，以上级管辖作为必要补充，即“上级人民检察院认为确有必要的”，或者“下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的”，可以由上级检察院办理下级检察院管辖的民事执行监督案件。
实践中，异地执行以及执行复议案件的管辖问题比较突出。在起草过程中曾设计有相关条文对上述两种情况进行规定，如“人民法院异地执行的，执行行为所在地人民检察院可以对该执行行为进行监督”“当事人、利害关系人对复议程序不服的，由复议法院的同级人民检察院管辖”，经研究，这两类案件根据管辖的一般原则可以确定，最终未作特别规定。但对执行复议案件的管辖，如并非针对复议程序，而是针对复议指向的原执行行为，到底应由复议法院的同级检察院管辖还是由作出原执行行为和作出异议裁定的法院的同级检察院管辖，仍存在一定争议。有的意见认为只要经过复议程序就应由复议法院的同级检察院管辖，有的意见认为应区分不同情况，如果复议裁定维持了异议裁定，应由下级检察院管辖；如果复议裁定撤销了异议裁定，则应由上级检察院管辖。这一问题比较复杂，有待司法实践进一步总结研究。
关于执行监督程序的启动，《执行监督规定》第六条和第七条规定了两种途径，分别是依申请启动和依职权启动。第六条规定了依申请启动程序。根据该条规定，当事人、利害关系人和案外人认为民事执行活动存在违法情形，均可向检察机关申请监督。但检察机关应引导当事人依法寻求救济和发挥法院内部纠错功能，要求当事人首先选择向法院提出异议、复议等法律明确规定的救济途径，通过法院内部纠错机制解决问题，在法律规定的救济途径和内部纠错机制不能发挥有效作用时，检察监督会及时介入。另外，对于法院正在审查异议和复议的案件，检察机关原则上也不予受理，即避免出现检法两院同时审查处理同一个案件，浪费有限的司法资源。
理解本条时，还应把握好两个“例外”，一是当事人应当向法院提出异议、复议等相关权利主张但有正当理由未向法院提出而直接申请检察监督的，检察机关仍应受理；二是虽然法院正在审查处理异议或复议，但当事人认为异议或复议程序本身出现了违法情形并申请检察监督，检察机关应当受理。关于检察机关受理监督申请和当事人提出异议、复议的关系问题，是研究制定本规定时争议较大的问题之一。
我们认为，提出异议、申请复议与申请检察监督都是当事人的权利，当事人向法院寻求救济和申请检察监督不存在顺位关系，当事人可以选择行使，法律并未作出限制，我们也无权剥夺或限制当事人的权利。但也有意见认为，《民诉监督规则》第三十三条及两高此前在试点工作中均对民事执行监督案件设置了应当先向法院寻求救济的程序，本规定应与《民诉监督规则》的规定保持一致。经研究认为，从引导当事人积极向法院寻求救济，由法院自行发现和纠正其执行活动中存在的问题，避免司法资源浪费的角度看，设置这样的程序有一定积极意义，因此本规定沿用了此前的做法和规定。但特别强调，对于有正当理由的，不应以此规定限制当事人申请监督的权利。
第七条规定了依职权启动监督程序。即“具有下列情形之一的民事执行案件，人民检察院应当依职权进行监督：(一)损害国家利益或者社会公共利益的；(二)执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的；(三)造成重大社会影响的；(四)需要跟进监督的。”与《民诉监督规则》和最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》相比，本条规定有一定变化，一是将“执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为”限定为“司法机关已经立案的”；二是将《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》中对于依职权监督的兜底条款调整为本规定中的“造成重大社会影响的”。关于执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为的，虽然法律对此有明确规定，但检察机关以此为由依职权启动对民事执行案件的监督程序，确实需要把握一定的标准。
我们认为，首先应将范围界定为“执行该案时”，如执行人员在执行案件中出现了贪贿等行为，检察机关有权依职权启动对该执行案件的审查，但不宜将该人员所办理的所有执行案件一并审查。其次，对于执行人员的贪贿等违法行为，应该有一定的掌握标准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中曾对民诉法第二百条第十三项规定的“审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为”解释为“是指已经由生效刑事法律文书或者纪律处分决定所确认的行为”。通过研究认为，该解释不适用于执行人员的违法行为，因执行人员的违法行为对于执行案件的影响一旦形成，会对当事人的利益造成现实的影响，如果需要等到违法行为最终确认后再启动对民事执行案件的监督程序，往往时过境迁，难以及时有效纠正违法情形。因此，本规定最终将执行人员的违法行为界定为司法机关已经立案。
关于检察建议的制作及审批，第十一条作了明确规定。《执行监督规定》规定检察建议的提出应当经检察长批准或者检察委员会决定，这一规定与《民诉监督规则》中的规定有所不同。这一修改回应了司法实践的需要，有利于提高执行监督案件的办案效率，也符合当前正在进行的司法责任制改革精神。但是，无论是检察长批准还是检察委员会决定，都要求检察机关严格把握监督标准，提高监督质量，绝不应将审批权限的调整理解为标准的放宽或放松。对于疑难复杂案件或社会影响大、争议大的案件，仍应提交检察委员会研究决定。
第十四条规定了跟进监督。《民诉监督规则》及两高在2011年会签的试点通知均明确了跟进监督问题。法院未采纳检察建议时，提出检察建议的检察院可以依职权向上一级检察院提请监督，上一级检察院认为应当跟进监督的，应当向其同级法院提出检察建议。《执行监督规定》沿用了这一规定。但是在期限上，与本规定第十三条保持一致，明确法院审查处理期限为三个月。
作者为最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭。本文有大量删节，原文中关于解释制定的背景、框架、指导思想，监督原则、监督范围、监督手段、法院接受监督等主要内容的解读，请见《人民检察》2017年第2期。
