当前，我国改革与发展正处在关键时期，各种新旧体制正处在转换时期，特别是具有中国特色的社会主义市场经济的发展，导致利益主体多元化，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，公民之间的利益矛盾呈现多样性、复杂性。公民、法人和其它组织在市场经济体制下都有自己的利益追求，各种矛盾更为突出，个人及集团的利益趋向明显增强，有利益追求，必然有利益矛盾，公民之间的利益矛盾成为新时期社会矛盾的主要表现形式之一。公民权利是实施某种行为或接受某种对待的主体资格或国家承诺，是法上利益。然而在私法里的人，被设计为有足够理性并自律地开拓自已命运的法律人，但法力量所面对的，终究是伦理的、生活的、差别的人，对法律的信仰差异的人，相同的价值和利益却透射出不同的生存意味。从而，不同群体之间的不同生存意味着需要一种和谐与调节。

　　人民法院的信访工作是法院工作的重要组成部分，做好新时期的信访工作，对于全面落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众的合法权益，加强党风建设尤其是干部作风建设，密切人民法院与人民群众的血肉联系，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。涉诉信访工作是工作的一项重要内容，是法院了解社情民意的一个重要窗口。认真处理好涉诉信访工作，有利于维护当事人的合法权益，维护社会稳定，维护人民法院和人民法官的良好形象。

　　一、涉诉信访的现实渊源

　　当前，我国改革与发展正处在关键时期，各种新旧体制正处在转换时期，特别是具有中国特色的社会主义市场经济的发展，导致利益主体多元化，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，公民之间的利益矛盾呈现多样性、复杂性。公民、法人和其它组织在市场经济体制下都有自己的利益追求，各种矛盾更为突出，个人及集团的利益趋向明显增强，有利益追求，必然有利益矛盾。据有关方面的分类统计，公民之间的利益矛盾已占社会矛盾总量的70-80%，成为新时期社会矛盾的主要表现形式之一。农耕文明之下衍生的法律文化缺乏对法律的信仰，公民面对宪法和法律为自己设定的丰富的权利时，选择的却是与现代法治文明格格不入的诉求主张之路。

　　（一）涉诉信访产生的主要原因

　　1、来自信访人的原因。信访人法律知识缺乏，法律意识不强，对人民法院作出的判决或裁定不服，不是通过诉讼途径解决，而是采取向各级机关书面投诉或者上访，“信访不信法”。有的上访人尝到了甜头后，不断提出非分要求，一旦不能得到满足，他们就变本加厉，到处上访、闹访、缠访。极少数上访户在要求得到满足后，还到处怂恿其他上访户，造成恶性循环。

　　2、矛盾转移。一些行政部门未能依法行政，或是行政程序违法，或是处理结果不公平，引起群众诉讼；有些案件难以通过诉讼程序解决，引起当事人的上访；非诉行政执行案件中，行政机关在作出具体行政行为时，未能充分做好说服教育工作，工作方法简单，引发矛盾。行政机关申请法院执行后，矛盾转移到法院。

　　3、历史原因。上世纪六七十年代，司法行为可能存在不规范。当《国家赔偿法》、国务院《信访条例》出台后，曾经被判刑人员以为有了“伸冤”的机会，当现有的政策、法律不能满足其要求时，便四处上访。

　　4、法官自身原因。极少数法官因审判作风不够严谨，工作方法简单，引起了少数当事人对法院的公信力产生怀疑，导致当事人上访。

　　（二）涉诉信访存在以下主要特点

　　1、信访老户闹访、缠访，痼疾不化。一些上访老户将缠诉作为讨价还价的筹码，为满足自己的过分要求，天天上访，到处上访；少数无理上访老户，为达非法目的，上访时大吵大闹，甚至以自残、自杀相威胁。

　　2、与企业破产、改制有关的群体性诉讼来访较多，信访工作压力增大。近几年来，信访的矛盾主要集中在如企业改制、破产后人员安置引发的群体性来访，以及农村承包合同纠纷等领域。

　　二、建立健全涉诉信访处理机制，有效化解社会矛盾

　　鉴于上述现实原因，各利益个体为实现其认为属于自身的法上利益，会以各种形式诉求，特别是进入法院审判职能解决后，认为依然没有实现其法上利益，缠讼和上访就成为必然。因此，建立涉诉上访的预防和处理机制成为必要。另一方面，我国虽然从上到下均成立了法制、信访专职或兼职机构，如信访办、涉诉上访领导小组等，同时也颁布实施了一定的法规如信访条例，但就如何消除矛盾，预防和处理涉诉上访还没有成熟的机制，理论研究亦较少。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强执政能力建设的决定》把调解作为正确处理人民内部矛盾的重要方法之一，这是对包括司法调解、人民调解在内的我国调解制度的充分肯定，为人民法院确立以司法调解制度为核心的预防机制和以人民调解制度为核心的处理机制提供了政治的、理论的基石。

　　（一）预防机制

　　当纠纷转向法律、转向法庭时，表明矛盾双方当事人的权利义务发生了不对等，一方或双方当事人的某项权能或权益缺失，法律与生活断裂。需要法律为双方当事人设定新的权利和义务，使当事人在其价值或权利判断中，实现了双方的对等或某项权利的弥补，包括当事人自愿放弃权利或履行义务，认可法律对双方新的权利义务的设定。法律知识和法律信仰的缺乏，法治文明在一定程度上更是与一般老百姓隔山隔水。根据这一法律文化，要让纠纷双方自愿接受协定或裁判所定的权利和义务，需要法律制度来保障。通过实践表明，庭前调解和庭审调解制度，通过法官释明基本上可以让双方当事人晓情、明理、知法，消除双方矛盾，即使是必须判决，也解开了当事人心中的疙瘩，在很大程度上保障了诉讼当事人息讼，很好的预防了缠讼、上访。

　　1、完善信访登记制度。涉诉信访来源方式多种多样，有抄送、交办、转送、信访人邮寄或者直接递交、口头来访等等。而对于各种各样的信访材料，有的属于法院应予解决答复的范畴，有的属于应告知找相应机关的范畴。无论属于那一种情形，接访人都应该对来访人的来访材料进行登记，以便全面掌握信访人员总量、矛盾态势等来访信息，为采取相应的对策提供依据。登记内容包括：信访人的基本情况、基本事实、具体请求、相应的理由和根据、信访来源、信访责任人、答复处理情况等，前述内容应作如实记载，做到信访资料详实具体。

　　2、庭前调解制度。立案后，在仔细阅读当事人诉状与答辩状的基础上，如条件允许，尽量在案发地走访，进一步了解案情，同时通过释明制度，努力探知双方当事人诉讼的真实意思，力求在庭前促成双方达成和解。不仅可以化解纠纷，同时也可以节约审判资源，即使通过努力纠纷双方没有达成和解，也可以防止民事纠纷激化，缓解矛盾，一定程度上平衡当事人心理。

　　3、庭审调解制度。我国现行民事诉讼法典和婚姻法典明确规定了调解原则和调解是判决的必经程序。在审判实践中必须认真履行好这项制度。在查明事实，分清是非的基础上，充分运用情、理、法，以强烈的责任感，基于正义，把双方的对错讲清说明，以情动人、以理晓人、以法服人，抓住争议焦点和诉讼心理，把理说透，力促双方达成当庭和解协议。通过庭前调解和庭审调解，即使纠纷双方没有和解，原则上应解开了双方心里疙瘩，公正判决后，可相对减少缠讼和上访的可能。

　　4、加强信访释明。对初信初访的案件，接访人应向承办法官、审判长报告，由原承办法官向当事人进行“判后答疑”和初访接待人协助答疑。信访处理程序告知。当事人来访形式多种多样，有的来访请求杂糅，接访法官应该规范来访人的信访请求，对不属于法院管辖的事项，要耐心地向来访人讲明，不能“一推了之”，要及时为来访人“导访”。

　　5、申诉复查听证制度。 对申诉复查工作实行公开听证，是法院深化立案改革的一项革新尝试。复查听证制度有利于增强法院办理申诉信访案件的透明度，缩短复查周期，提高复查效率，能较好地解决长期以来申诉复查案件大量积压、当事人申诉后不服又申诉上访，以致重复访、多头访、越级访的问题，为有效解决人民群众申诉难、提高人民法院处理申诉信访问题的公信力和有效性开辟了一条新路子。实行复查听证要突出抓好六个环节：一是对进入申请复查程序的案件，要及时或定期予以安排听证；二是听证必须在法庭公开进行，且组成合议庭进行；三是一般实行单方听证，确有必要的，可进行双方听证；四是听证要直接切入当事人信访问题的焦点，重点审查当事人的申诉理由和依据；五是听证法官必须做到耐心倾听、多做法律解释、多做思想工作；六是听证实行当庭合议制和合议庭成员共同负责制。听证制度的形式可以现场听证、联合听证、邀请人大代表、政协委员、基层干部参与听证，以便增加工作的透明度，并可以得到协助和支持。

　　（二）处理机制

　　1、指导人民调解制度。

　　当通过预防机制——司法调解和司法裁判制度，其权利义务已被正确重新设定，权利实际已得到救济，但有极少数涉案当事人，认为诉讼应包缆一切，其所期望的权利或结果没有完全得到法律的重新设定，心态没有被调整到平衡状态，忽略了在诉讼中其被设计为充满理性，能自制的法律人，其有自我约束，自我管理，自我调节的社会义务的一面。此时，就需要启动处理机制——人民调解制度。人民调解制度以自治性、民间性为特征，是人民群众自我教育、自我管理、自我服务，化解自己内部矛盾，源远流长，符合中国国情的，完全体现了劳动人民自己意志的民主法律制度。人民法院应当依照民事诉讼法典及其它有关法律、法规的规定，加强对人民调解工作的指导和监督，充分发挥其功能，弥补审判功能的不足。多年实践证明，当缠讼和涉诉上访发生时，及时到案发地充分依靠和尊重人民调解组织，指导和监督人民调解组织对缠讼、上访人员认为其实际权利未得到法律救济，从思想、法律、公序良俗等角度进行劝解、调处，让缠讼、上访的当事人价值观念与权利观念得到校正，不平衡心态得到修复。反过来，凡是人民调解工作开展较好的地方，人民法院收案较少。收案较少，法院就可以腾出力量，审好、处理好诉到法院的纷争，充分发挥好预防机制即司法调解、公正审判。1984年，最高人民法院召开的第四次全国民事审判工作会议，总结民事审判工作的五条基本经验之一，就是“坚持面向基层，指导民间调解的路子”，要求各级人民法院，尤其是各级基层人民法院大力加强这方面的工作。为充分运用处理机制，让人民调解制度长袖善舞，法院应做好以下工作：

　　（1）培训工作。无论是城市还是乡村的人民调解员，一般都不是专职或专业人员，从政治上、业务上都须进行专业培训。指引、调整人们行为和关系的规范有法律、政策、道德、习俗、乡规民约等，在越落后的地方，道德与习俗的调整作用越大。在民情、社情十分复杂的社区、村落，把现代法律理念及政治文明植入乡土民俗，武装人民调解员思想，是培训工作的第一要务。培训的方式可以采取多种实用、具体的方式如“典型纠纷分析会”；举办人民调解员短期培训班；定期到人民调解委员会了解情况，督促和检查工作，帮助解决业务上的问题，总结工作，交流经验；分期分批组织调解人员到法院实习；加强巡回审判，就地办案，吸收调解人员旁听和参加法院调解。

　　（2）联系工作。为使法院对人民调解工作掌握在动态之中，并使法院对人民调解的指导工作置于党、权力机关和有关部门的监督之下，及时为各类纠纷“把诊号脉”，法院应充分利用现代科技确保信息畅通，如指导法官的手机号码，电话号码向社会公布。

　　（3）调研工作。为有效防止和及时化解各类社会矛盾，特别是体制转换时期产生的新问题新矛盾，法院应积极探索人民调解这一法律制度在市场经济发展新时期适用的特点和方式。多渠道多形式的在田间地头、在街道向群众、向干部职工、调解人员学习各种调解技巧，调解方式，掌握各类纠纷和各族人民调解的特点，形成调研成果，指导人民调解，促进人民调解制度的新发展。

　　（4）司法建议回函制度。为进一步规范人民调解，加强指导，对所有涉及人民调解的各类民事案件，法院均应将人民调解工作存在的问题、对人民调解协议的法律效力、认定情况、不完善的地方登制作书面司法建议函，连同该案的判决或调解书寄送给相关的人民调解组织。

　　2、重大信访“会诊”制度。对重大疑难案件、群体性上访事件、可能影响社会稳定的案件，接访法官应该及时向分管院长和院长报告，组织法官对疑难问题提出处理意见，集中“会诊”，以便采取最有效的对策息访。

　　3、信访处理联动制度。涉诉信访案件，有的案件处理本身是来自于法院，但有的来访事件却与当地基层组织等有很大关系。建立了信访处理联动机制，法院可以与当地村组、乡政府、派出所取得联系，明确各自的职责，就完全可以避免类似情况的出现。要建立信访处理联动机制，就应该在行政区域范围内成立信访联动指挥中心，各单位各部门对于需要协调处理的，都可以向“联动指挥中心”汇报，由“联动指挥中心”统一安排协调，不仅可以解决各单位之间“扯皮”现象，更能有效地化解纠纷。

　　4、信访终结制度。对于经过听证核实等手段或者法院审判委员会研究，确定为无理上访的，或者已有处理结果进入再审程序的，应当制作相关材料报经上级法院备案，并在适当时候研究决定终结案件。通过法院司法程序已经终结的无理信访、上访老户，就不能再定位于法院的审判工作，而应当纳入社会综合统筹管理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，进行综合治理。

　　此外，在开展涉诉信访处理方面，还可以实行领导预约接防制、领导下访制等，体现领导对信访工作的高度重视。

　　（三）落实信访责任制。

　　信访责任必须落实，否则就会出现遇到信访相互推诿的现象。信访责任制包括：

　　1、首办责任制。即首次接到信访案件的业务庭室和承办人，分别是首办责任部门和首办责任人。首办责任人对属于职责范围内的信访案件，要认真审查，及时办理，负责到底。

　　2、包案责任制。即对重大疑难信访案件，确定主管领导和部门负责人审查处理，并确保妥善解决问题的责任制度。对党委、人大、上级法院、督办、交办的案件、上访老户案件及其他重大信访案件，实行领导“包案”制度，即根据案件的性质、类型、解决的难易程度等，“定时间、定领导、定人员、定责任、包案处理”。形成“一把手”负总责，主管院长亲自抓，职能部门具体抓，其他部门相互配合，通力协作的大信访工作格局。

　　3、分级负责制。信访工作实行“分级负责，归口办理”制度。即属于哪一级法院处理的案件，信访就由哪一级法院负责；属于哪一个部门处理的案件，信访就由哪一个部门负责。

　　4、责任追究制。对于涉诉信访案件，都要做到问题不查清不放过，问题不解决不放过，有关措施不落实不放过。对因工作不负责任，解决上访案件不力，引发严重后果的，要严肃追究有关领导和责任人员的责任。

　　总之，涉诉信访在一定程度上反映了群众对法院工作的满意程度，建立健全息诉信访机制，不仅仅是依靠事后的处理机制，更为重要的是每一位法官都要有信访意识，从每一件案件质量抓起，从身边的每一件小事做起，从产生信访的源头上抓起，这样，信访工作才会真正取得明显的成效。

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　　4、《试论涉诉信访的成因及对策 》，载于//www.serverlw.com/news3/faxue.asp?path=980，2008年4月23日访问

　　5、姜兴长著：《立案工作指导》，人民法院出版社，2004年9月版，第79页

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