论阻碍人大作用发挥的因素及其完善途径 ———以城市房屋征收为视角
摘 要
众所周知，人大为我国的权力机关，在国家机构中处于核心地位，人大作用的发挥直接影响到我国的政治建设和法治建设，而近年来，随着城市化进程的加快，城市房屋拆迁成为了社会的热点问题，2011年1月19日国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》，彰显了公权力对私权的尊重，但不可否认的是，目前城市房屋征收中仍然存在不少问题，以至“钉子户”、“自焚”事件不绝于耳，人大如何在城市房屋征收中发挥应有的作用，保障房屋征收工作顺利进行，成为一个需要探讨的现实问题。本文认为在城市房屋征收中，人大应该发挥好决策、沟通、监督作用，既保护人民的利益，又保障城市房屋征收工作圆满完成。
【关键词】 人大 征收 决策 沟通 监督
随着社会经济的发展，对旧城区进行更新改造，使之符合现代化的要求，已成必然。饱受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》终在2011年1月19日被《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《新条例》）取代，退出了历史舞台，从此房屋拆迁变为房屋征收，《新条例》的出台，是各方努力的结果，是保护公民私人物权的重大进步，但是我们也应该看到，在现实生活中，房屋征收发生的侵害被征收人利益的事件时有发生，征收人与被征收人之间的关系依然紧张，要解决城市房屋征收中发生的矛盾，需要各方的共同努力。人大作为最高权力机关，代表人民行使国家权力，在城市房屋征收中如何发挥作用，是一个值得探讨的问题。本文在分析人大性质、地位、职能的基础上，拟对城市房屋征收中充分发挥人大作用的路径进行探析。在此需要说明的是，本文的人大，即指各级人民代表大会及其常务委员会。
一、发挥人大的决策作用
（一）人大发挥决策作用中存在的问题
我国宪法对人大的性质和地位有着明确的规定。重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。在城市房屋征收中，人大首先要发挥的便是决策作用，那就是决定房屋该不该征收的问题，以及该由谁来决定的问题，是人大还是政府。如果人大没有发挥好这个决策作用，把本应属于自己决定的事项不作为，交给了政府，或者把本不应该征收的房屋决定征收了，或者把本应征收的房屋而没有征收，都会导致社会矛盾的发生，成为影响社会和谐的源头。因此，人大发挥好决策作用是做好城市房屋征收工作的第一步，是保证城市房屋征收顺利进行的前提，但在现实生活中，存在一些因素，阻碍着人大决策作用的发挥，这些阻碍有来自人大以外的因素，也有人大体制内的因素。
1、党政不分导致人大重大事项决定权难以行使到位
长期以来，我国宪政体制存在的隐性问题就是党政不分，以党代政。需要指出的是，党政不分中的“政”应该包括立法、司法、行政等整个国家机构，本文在这里主要指的是党与国家权力机关——人大与常委会之间的职权不分。
党与权力机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方法不同，党不能代替人大行使国家权力，但是在实际生活中，地方重大事项基本上是“党委决策、政府执行”或者“党委与政府共同作出决定、联合发文执行”，这种权利运行模式，导致人大重大事项决定权处于尴尬境地而难以行使到位。人民代表大会制度能够作为我国的根本政治制度，有其独特的优越性。人民代表大会集体行使职权，在法律的制定和重大问题的决策上，必须由人民代表大会充分讨论，民主决定，以真正集中和代表人民的政治权利和共同意志，因此我国人民代表大会制度充分体现了民主集中制原则和全体人民平等享有政治权利的原则。在城市房屋征收中，若由党委来决定了本应由人大决策的事项，不仅违反法律规定，而且也无法发挥人大的优越性，为城市房屋征收工作埋下隐患。
2、法律制度存在缺陷阻碍人大行使决定权
根据宪法规定人大的职权之一是讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。但是法律对于“重大事项”的概念、范围只有概括性、原则性规定，缺乏明确的具体的界定和可操作性的细则，哪些事物是重大的，哪些事物不是重大的，哪些规范性文件应当由人大常委会而不应该由政府来制定，由于立法上的不明确，导致了人大与同级政府在权限上的不清。2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《新条例》，取代了2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》，成为目前规制城市房屋征收的最主要的行政法规。根据《新条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。《新条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。由此可知，城市房屋征收的决定权在市、县人民政府。笔者认为这样的规定是有待商榷的，且不说城市房屋征收是否属于该由人大决策的重大事项，国务院制定征收私人财产的法规也是缺少合宪性的。我国宪法性法律《立法法》第八条第六项明确规定：涉及“非国有财产的征收”只能由全国人大及其常委会制定法律，这是全国人大及其常委会的立法保留项目，除非有立法机关明确而具体的授权，其他机关无权“立法”。可见，国务院制定对公民私有财产征求的法规就有一个是否合适的问题。否则，即使国务院出于好意，但立法主体资格不合适也是与宪法和立法法相抵触的。
3、人大内部结构不完善影响决策的科学、公正
影响人大发挥决策作用的不仅有来自党委、法律制度这些外部因素，人大内部结构的不完善也影响着人大做出决策的科学性。具体来说，主要表现在以下三个方面。（1）人大常委会组成人员平均年龄偏大，工作活力不够，影响常委会工作的稳定性和连续性。（2）人大代表及常委会组成人员知识结构失衡。城市房屋征收是一项复杂的工作，涉及到公共利益和私人所有权之间的矛盾，不处理好便会引发很严重的社会问题。因此作出决策的人大代表和常委会组成人员应该具备一定的专业背景和知识基础，但是权力机关中具有法律专业背景和具有经济专业背景的成员偏少，这种不合理的知识结构已经严重影响了自身的履职水平和行使职权的效果。（3）人大代表实行兼职制，使其不能完全行使职权。西方国家的议员大多是是专职的，有良好的生活保障，以使其保持政治上的独立，专心致志的工作，而中国的人大代表实行兼职制，人大代表的非职业化性质使得人大代表是一种荣誉称号，也是一种业余安排。而且人大常委会的组成人员也是专职委员偏少，兼职委员偏多。很难想象这样的人大代表和常委会成员可以倾心投入，可以有充足的时间来联系群众，开展调查，那么人大代表和常委会成员是否能做出一个科学、公正的决策，也就难免不让人有疑问。
（三）如何让人大发挥好决策作用
既然已经找到了影响人大发挥决策作用的因素，那要让人大发挥好决策作用，就应该一一找到突破口，对症下药。
1、党政分开，树立人大权威性
对于党与人大在国家中的地位以及区别和联系首先要有一个清醒和理性的认识，党的职能主要是进行宏观控制，国家权力机关的职能相对来说是具体管理，党不能代替国家权力机关来行使本应由权力机关行使的职权，要做到党政分开。当前中国党政职能分来的首要任务就是要加强执政党的自身建设，通过党章设定党自身在政权运作中的职能，按照“法治”的精神理顺“中心权”和“最高权”的关系。在城市房屋征收中只有党政分开，让人大行使决策权，才能树立人大权威性，同时发挥人大制度的优越性，使房屋征收的决策更加民主、公平。
2、完善法律制度，让人大充分行使决定权
人大要发挥好决策作用，除了首先赋予人大决定权外，完善的法律制度也是人大能充分行使决定权的重要因素。首先要明确“重大事项”的概念。在明确概念时，可以采用概括式加列举式的方法，先概括“重大事项”的含义，即那些关乎国计民生、有重大社会影响力的事项，然后列举出属于“重大事项”的具体情形。就城市房屋征收这一事项，笔者认为是属于该由人大决策的重大事项，因为这涉及到私人财产的征收，牵涉到公民的生命健康权、财产权、劳动保障权、知情权、公平交易权等权益的保护，因此应由人大行使决定权。其次，制定《中华人民共和国城市房屋征收管理法》，提升现有规范城市房屋拆迁法律规范的位阶。在现阶段，专门规定城市房屋征收的仅限于《新条例》等行政法规，位阶较低，保护被征收人权利的法治理念不充分，因此应提升现有规范城市房屋征收法律规范的位阶。由全国人大制定《中华人民共和国城市房屋征收管理法》，使城市房屋征收的法律规范与《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国物权法》的精神相衔接，并且符合《中华人民共和国宪法》保护公民基本权利的宗旨。
3、优化人大内部结构，保证决策的科学、公正
人大不仅要能行使决定权，更要会行使决定权，这就要求人大代表和人大常委会的组成人员有能力做好决策。要想保证决策的科学、公正，需要优化权力机关的组织结构，具体来说包括：第一，优化代表的年龄结构。不能再把人大当成是安排老干部的机关，减少照顾安排，使人大代表中老、中、青不同年龄阶段的人都有一些，优化常委会组成人员的年龄结构，形成合理的梯形结构，保证连续性和稳定性，增强活力。第二，优化代表的知识结构。可以在换届选举尤其是人大常委会组成人员的提名推荐和酝酿过程中，对其专业结构适当地做一些“计划调节”，保证各级人大常委会有一定比例的专业人员。第三，努力推进代表专职化。可以借鉴西方的宪政经验，建立有中国特色的职业代表制，让人大代表有更充裕的时间和精力从事代表职务，提高人大代表整体素质和参政能力。
二、发挥人大的沟通作用
在城市房屋征收中，若人大发挥决策作用——决定征收之后，下一个环节便是城市房屋征收工作的进行。这是整个征收工作的实施环节，也是矛盾发生的最尖锐的一个环节，如果处理的不好，便会酿成很多恶果，最近几年在房屋征收中发生的引火自焚、暴力抗法的事件就说明了这一点。因此如何保证城市房屋征收工作的顺利进行至关重要，在这里，人大要发挥的作用无可替代。人大在城市房屋征收工作进行中发挥作用主要指的是人大代表发挥宣传、沟通作用，深入群众，尽可能的倾听和满足群众的合理诉求，妥善处理好各种利益关系，将矛盾化解在萌芽状态。
（一）人大代表的代表意识薄弱
根据宪法和代表法的规定，各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员。全国和地方各级人大代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，行使国家权力，这是人大代表的法律地位，是一切组织、个人必须尊重和维护的。虽然在理论上人大代表的地位崇高，职责重大，但在实践中人大代表的主体地位还远未到位，人大代表普遍存在责任感意识不强，代表意识薄弱。人大代表的代表意识薄弱，除了有自身素质不高的原因，更主要的还是制度上的不完善。
1、选举制度不完善，淡化代表与选民之间的感情
我国的选举制度实行直接选举和间接选举相结合，当前我国人大代表实行直接选举的范围仅限于县乡级，其他的都是间接选举，因此我国许多人大代表普遍是由上级决定人选，这种大范围的间接选举制度便会淡化代表与选民的关系，代表会认为他们自己的权利不是由人民授予的，是由上级权力机关赋予的，与人民没有任何关系，因此只对上级负责，对上不对下，因此代表并不积极的了解和反应民意，缺乏与人民的经常联系和向人民负责的意识，这就不利于代表与选民之间的沟通，也使选民难以与代表取得有效的联系。
2、人大代表的兼职制，导致活动能力下降和代表权力的弱化
上文已提及，人大代表的兼职制，使其难以有充裕的时间和精力联系群众，深入调查，从而影响决策做出的科学性，在城市房屋征收工作进行时，人大代表的兼职制，同样影响人大代表与选民的交流。人大代表都有自己的本职工作，人大代表从事人大代表的工作是没有固定报酬的，而只有少量的开会期间的补助以及差旅费用，因此，人大代表必然要将自己的精力主要放在自己的本职工作上，而人大代表的工作只能放在第二位，这直接导致了代表的活动能力的下降和代表权力的弱化。
（三）增强代表意识，做好沟通工作
在城市房屋征收时，人大代表要发挥好沟通作用，首先在思想上要增强代表意识，具体措施主要包括三点。
1、改革人大代表的选举制度，引入竞选机制
选举本身就是一种选举贤能的活动，是一种择优的活动，在选举中没有竞争，择优的目的便难以达到。我国现行的选举法规定进行差额选举，这就更有可能和必要进行竞选活动。开展竞争性选举，必然改变那种对选举无所谓或漠不关心的态度，增强参加选举的积极性和政治热情，而且竞选机制使候选人公开亮相以及许下自己当选的承诺，有利于增强候选人的责任感和使命感，同时也有利于日后选民对其进行监督。
2、为人大代表行使职权提供物质保障
要想让人大代表能有充足的时间和精力行使自己的职权，除了上文提到的人大代表专职化之外，还需要为人大代表提供物质保障。因为地方人大代表是非专职的无薪职位，而人大代表履职的过程中需要进行宣传，需要下基层进行调查视察，这些活动的开展都需要充足的活动经费的保障，如果不能为人大代表解除后顾之忧，代表便会缺少动力来履行职责，也就很难全身心的投入到代表事物中。
3、加强代表主体意识的相关理论研究和教育培训
要增强人大代表的代表意识，除了需要外在制度的完善，还需要加强人大代表主体意识的培训。有些人大代表把代表这项国家职务仅仅视为一种荣誉和政治头衔，没有充分认识代表的神圣责任和历史使命，履职意识薄弱，缺乏履职热情，履职不够积极主动，因此应把提高代表的主体意识作为人大民主发展的一项重要而紧迫的任务来抓，强化代表的民主政治主
体意识，尽可能使每一位代表都明确自己的职责，增强代表作为一个“监督者、民意代言人”的角色意识，引导代表牢固树立人民至上、议政为民、权责统一的理念，正确有效行使权利。
在思想上增强代表意识之后，接下来就要在行动上发挥人大代表的作用，主要包括： （1）宣传作用。在城市房屋征收决策做出后，开始征收前，人大代表应该在拟被征收区积极开展房屋征收宣传工作，因为少数被征收人对征收工作的目的、意义，征收相关的政策、法规、补偿安置办法以及优惠政策不主动去了解，总是自以为是，单纯认为房屋征收工作就是一个市场买卖行为，而不理解房屋征收是为了公共利益、带有强制性的一种公平补偿行为，这就需要人大代表去做深入细致的宣传解释工作，宣传国家的相关政策，而且要重点说明房屋征收与补偿的政策、标准、好处、操作程序，让群众了解其情况，有利于消除对房屋征收的顾虑。
（2）沟通作用。在城市房屋征收过程中，部分被征收人对房屋征收抱有抵触情绪，甚至曲解，想方设法提出一些不合理的要求，个别人还存在靠征收致富的不切实际心理，常常采取不达目的不搬迁的强硬态度，甚至部分被征收人私下聚会商定计策，并频频以上访的形式向政府和有关单位施加压力。面对这些情况，人大代表需要发挥好沟通作用，当好征收人与被征收人之间的桥梁，一户一户面对面地做群众的思想工作，进行感情沟通和释疑解惑，了解和帮助解决群众的实际困难。相信只要人大代表能够与被征收人真诚沟通，互相尊重，讲究沟通方法，大多数被征收人还是会拥护国家政策，以国家利益、集体利益为先，确保城市房屋征收工作的顺利进行。
三、发挥人大的监督作用
在城市房屋征收工作中，人大不仅要当好沟通者，更要做好监督员。由于我国复杂的政治体制，导致行政机关权力膨胀、司法腐败的现象时有发生，而根据《新条例》的规定可知城市房屋征收的主体是市、县人民政府，而且市、县级人民政府可以依法申请人民法院强制执行房屋征收事宜，因此在房屋征收中，如果没有良好的对行政机关和司法机关的监督机制，很难想象不会发生权力滥用、损害被征收人利益的情形。因此人大发挥好监督作用，是城市房屋征收工作公平、公正的重要保障。
（一）人大监督功能弱化
权利使人腐败，绝对权力绝对使人腐败，如果缺少监督，缺少对权利的制约，那么腐败便无孔不入，社会的公平、正义便成为虚幻，社会的民主与法制就难以实现。《新条例》规定的对房屋征收工作进行监督的主体包括：房屋征收部门、上级政府、组织和个人、监察机关、审计机关。虽然规定监督的主体很多，但不难发现这些主体不是与政府有直接或间接的利益关系就是缺乏实际的监督地位，监督的效果如何，可想而知。因此，人大的监督以其至高无上的地位和人大相对“超脱”的特性，便显得意义重大。虽然人大监督的意义重大，但是人大监督功能弱化已是不争的实施，究其原因，主要有两个个方面。
1、我国重实体、轻程序的传统，使监督流于形式
人大的监督按照内容来分，可以分为法律监督、工作监督和人事监督，但由于我国长期以来存在“重实体、轻程序”的传统，使这些监督内容流于形式，难以起到应有的监督效果。首先，以法律监督来看，目前主要通过审查法律文件和执法检查的方式进行监督，但我国法律对这些方式的规定不够全面具体，缺乏可操作性，尤其缺乏执法责任制和错案追究制度。其次，以工作监督来看，人大对行政机关的监督主要通过听取政府工作报告、审批计划和预算及其执行情况的方式履职，对司法机关的监督主要通过听取和审议司法机关工作报告、司法评议、对重大疑难案件进行监督、特定问题的调查监督等方式来履职，由于专业知识和审查时间的限制，以及缺乏责任追究机制，常常导致上述监督方式流于形式，难以达到应有的监督效果。最后，以人事监督来看，一方面法律对候选人的提出、直接选举还是间接选举，等额选举还是差额选举等方面的规定都有待于进一步的完善，另一方面我国人事监督的方式更侧重于选举、任命、决定，忽视了弹劾、罢免、免职和撤职等方式，容易使选举、任命和决定等监督方式流于形式，并容易失去它存在的意义。
2、我国人大的监督机构不健全
虽然我国有九个专门委员会，但相比我国13亿人口这个庞大的数字，专门委员会在数量上还是不足，不能发挥人大的监督职能，而且我国九个专门委员会法律地位和职权范围不明确、内设机构不健全、工作人员年龄结构和专业机构不合理，使得在进行监督时，不够深入、细致，难以取得监督成效。
（三）发挥好人大监督作用的具体做法
1、健全与完善人大监督的方式与程序
如果程序无保障，实体权力便会流于形式，因此必须健全与完善人大监督的方式与程序，具体来说：（1）对法律监督而言，除了对监督方式和程序做具体和可操作性的说明外，还要明确执法责任制、错案追究制度及其相应的纠错途径、方式和程序。具体到城市房屋征收中来说，人大需要审查与城市房屋征收有关的法律、法规，看是否有不合法或不合理的情形，并根据情形撤销或者改变。（2）对工作监督而言，人大在对行政机关即政府进行监督时，应该把质询、听证等方式置于人大监督的主导方式，在对司法机关进行监督时，一方面对房屋征收案件的特定问题可以展开调查，另一方面也要保证司法机关的独立，即人大行使监督权时应坚持集体行使职权原则、不直接处理案件原则。（3）对人事监督而言，要进一步改革和完善选举、任命、决定等人事监督方式，同时要强化人大的罢免、弹劾、免职和撤职等监督方式。
2、建立健全人大监督机构
首先, 应该明确现存九个专门委员会的地位和职权，明确授予其监督权，使其监督有理有据，有法可依。其次, 要加强各专门委员会内部工作机构的建设, 比如适当增加各专门委员会的内部工作机构及其相应的人员编制, 并明确赋予相应的权限、职责以及规定相应的工作方式和程序等。再次, 要改善现有各专门委员会工作人员的年龄结构和知识结构, 提高他们的素质, 使监督更专业化。
结语
综上所述，人大在城市房屋征收过程中需要发挥自身的决策作用、沟通作用和监督作用，而由于我国制度不完善，导致人大发挥作用受到一定的限制，要让人大这一最高权力机关有效行使宪法与法律赋予的职权，需要树立人大权威、完善法律制度、优化人大内部结构、增强代表意识、健全人大监督方式与程序。当然，要完善人大职能，仅靠这五个方面是不够的，需要全社会的共同努力，而前文所述的完善人大作用发挥的途径，也因笔者知识、能力有限，深感未能分析深入，此文意在抛砖引玉，以期更多学者深入探讨。
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