拒不履行国家赔偿复议案的法律思考
李旗
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【案情】
2012年5月21日，某县公安机关以该县某化工厂股东抽逃出资为由立案侦查，两年后，县公安机关作出撤销刑事案件决定。在侦查期间，县公安机关分别扣押化工厂股东张某某、汤某某、罗某某等三股东存款共计120万元。2015年9月23日，三股东向县公安机关提出刑事赔偿申请，县公安机关未在规定期限内作出是否赔偿决定。同年12月17日，三股东向县公安机关的上级公安机关申请刑事赔偿复议申请。复议机关根据《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定作出刑事赔偿决定，决定由县公安机关对扣押存款予以返还。复议决定生效后，县公安机关拒不履行刑事赔偿决定所确定的义务。2016年4月14日，三股东以县公安机关不履行法定职责为由，向法院提起行政诉讼。
【分歧】
一种观点认为，县公安机关作为国家赔偿义务机关，有责任履行国家赔偿义务，该职责是国家赔偿法赋予公安机关的一种行政责任，符合行政诉讼法中拒不履行法定职责的受案范围。尤其是为了保障公民的合法权益，在国家赔偿纠纷中应当给予当事人一定的救济途径，赋予其提起诉讼的权利，才能保障其赔偿款项得以落实。因此，某化工厂三股东以县公安机关拒不履行法定职责提起诉讼，人民法院可以受理。另一种观点认为，该案不属于行政诉讼案件受案范围。
【评析】
笔者认同第二种观点。理由是：1.该案公安机关的行为在性质上不属于行政行为。公安机关具有刑事侦查和行政管理双重职能，三股东的财产是因公安机关在办理刑事案件过程中因涉案而被扣押的，虽然刑事案件后来被撤销了，但被扣押财产的行为还是公安机关的刑事侦查行为，而不是公安机关的行政管理行为，所以该案不符合行政诉讼法第十二条规定的人民法院受理行政案件的范围。2.刑事赔偿是公民宪法权利被侵犯时的救济法，是典型的宪法性文件，不属于任何其他部门法律，不具有可诉讼性。国家赔偿法规定的赔偿程序虽然类似于诉讼程序，但作为特别程序，其并不隶属于行政诉讼。该案中三股东的财产因刑事案件被撤销后，县公安机关理应及时返还财产。在上级公安机关作出刑事赔偿复议决定且刑事赔偿复议决定产生了法律效力后，县公安机关应及时返还扣押的三股东的财产。因此，人民法院对三股东的起诉应当不予受理。
既然不能受理，当事人有什么救济途径呢？《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第三十二条一款二次规定，返还财物或者恢复原状的，所涉执法办案部门在二十日内办理，重大，复杂的案件，经本级公安机关负责人批准，可以延长十日。同时，该规定第三十七条规定，赔偿义务机关未依法在法定期限内作出赔偿决定，或者拒不执行生效的赔偿决定书，复议决定书和人民法院裁判文书的，对直接负责的主管人员或者其他直接负责人员，应当依照有关规定给予批评或者处分。公安部虽然对生效及赔偿复议决定的执行给予相关的规定，但该规定太原则、抽象、可操作性不强。对生效的刑事复议决定，赔偿义务机关理应及时履行，但如果拒不履行，仅仅对相关负责人进行批评和处分，并不能从制度上真正解决公安机关不履行赔偿义务的问题。
实际上，并非仅仅刑事赔偿存在以上问题，其他司法赔偿和行政赔偿（提起行政诉讼的除外）亦存在相同的问题，即国家赔偿如何保证履行？对此，国家赔偿法没有相应的规定，从而易导致纠纷的发生。笔者建议，对拒不履行国家赔偿决定，一是由全国人大常委会对国家赔偿法作出相关解释，即：对拒不履行的，可由申请人向赔偿义务机关的上级行政部门申请执行，或者直接向人民法院申请执行。二是由最高人民法院对国家赔偿法作出类似的司法解释。只有制订明确的操作规程，才能从制度上防止赔偿义务机关侵害当事人获得国家赔偿的权利，有利于申请赔偿人的相关权利得到切实保障。
在当前形势下，由人民法院执行更加妥当，因为人民法院即是国家赔偿的终局裁决机关，也是行政诉讼的执行机关，执行程序的规范，能够充分保证规定得到落实。
（作者单位：湖南省澧县人民法院）
