超过工伤申请期限后能否申请工伤认定
【案例要旨】
国务院《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害的，所在单位应当自事故发生伤害之日起30日内，向用人单位所在地的区、县劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报区、县劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故发生之日起1年内，可以直接提出工伤认定申请。该条款只规定了受理用人单位超过规定期限申请的可能性，而对职工超过规定期限提出的申请，是否应当审查超期的理由，没有明确规定。本案的处理通过法理分析并从切实保护劳动者合法权益的立法目的出发，对区劳动局在未经审查劳动者是否存在正当理由的前提下，即以申请超过法定时效而作出不予受理的决定和原审维持的判决，予以撤销，责令区劳动局重新作出处理。该判决反映了法官对法律的适用应当从考量立法目的和切实保护当事人根本利益的角度出发，切实践行司法为民宗旨，值得借鉴。
【案情简介】
2007年1月9日，栾淑香向上海市南汇区劳动和社会保障局（以下简称：南汇劳动局）提出工伤认定申请，称：2005年6月30日，栾淑香在无锡爱莲超市有限公司昆山分公司搬运货物时摔伤，导致腰椎压缩性骨折。南汇劳动局收到申请后于同日以栾淑香的申请超过法定申请时效为由作出南汇劳认（2007）字第0014号不予受理决定。栾淑香不服，遂向南汇区法院提起行政诉讼，请求撤销不予受理决定，责令南汇劳动局受理工伤认定申请。
栾淑香在诉讼中称，其系上海国生实业有限公司的员工，被派往无锡爱莲连锁超市有限公司负责促销。2005年6月30日上午栾淑香在工作中摔伤，导致腰椎压缩性骨折。栾淑香治疗期间上海国生实业有限公司告知其公司已申请工伤认定，并且公司在此后按照半年一次的方式向栾淑香支付工伤期间的工资。2006年12月26日第二次手术治疗结束后，栾淑香才知道单位未申请工伤认定，故于2007年1月9日向南汇劳动局提出申请。栾淑香认为，其在工伤期间活动严重受限，又系单亲家庭，身边也无直系亲属为其办理工伤申请，所以未在法定期限内申请工伤认定有正当理由，属时效中止，南汇劳动局应予受理，遂诉至原审法院，要求判如所请。
南汇劳动局则认为，栾淑香于2007年1月9日申请工伤认定，已超过《工伤保险条例》规定的申请时效。其作出的不予受理通知书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回栾淑香的诉讼请求。
原审法院审理后认为，栾淑香于2005年6月30日受伤，至2007年1月9日才向南汇劳动局提出工伤认定申请，显然已超过法定申请时效。栾淑香提出的超期申请的理由，无事实依据和法律依据，法院不予支持。遂判决驳回栾淑香的诉讼请求。
判决后栾淑香不服，向本院提起上诉。本院经审理查明，南汇劳动局在诉讼中，未提交询问、核实栾淑香逾期申请工伤认定有无特殊情况和正当理由的证据材料。
【审判结论】
一审判决：维持南汇劳动局作出的不予受理决定。
二审判决：一、撤销原审判决；二、撤销南汇劳动局作出的《不予受理决定》的具体行政行为；三、南汇劳动局重新对栾淑香工伤认定申请作出处理。
【评析意见】
一、《工伤保险条例》规定的劳动者申请工伤认定1年期限具有诉讼时效性质
国务院《工伤保险条例》于2004年1月1日正式实施，该条例的制定是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，使劳动者的权益得到更充分的保护。设立工伤认定申请期限的目的，一是督促劳动者尽快行使权利，否则不利于维护劳动者的工伤权利，甚至还可能因为用人单位的关闭、破产而最终使劳动者丧失获取工伤待遇的权利；二是便于工伤认定，可避免因时间流逝造成证据灭失而无法认定工伤，避免工伤认定争议。
申请工伤认定，应当属于请求权范畴，即请求他人为一定行为或者不为一定行为的权利，所以申请期限有别于只适用于形成权的除斥期间，而类似于诉讼时效，在本案中表现为栾淑香请求南汇劳动局为其作出工伤认定的权利。在南汇劳动局出具的《不予受理决定书》中，也将不受理栾淑香工伤认定申请的理由表述为“超过法定申请时效”；《工伤保险条例》第十七条关于用人单位申请工伤认定的规定也表明申请工伤认定的时限可以适当延长。所以该申请时限具有诉讼时效的特性。因此，工伤认定部门对逾期申请工伤认定应调查核实申请人有无特殊情况，审查逾期申请理由是否正当成立，然后决定是否同意延长申请时限，以切实保护劳动者的合法权益。本案中，栾淑香向南汇劳动局提出工伤认定申请时距发生工伤伤害已经超过《工伤保险条例》第十七条规定1年的申请时限，栾淑香称其超过1年申请时限，是因为其受伤后卧床不起，且用人单位告知其已申请工伤认定。其间栾淑香还收到用人单位按工伤支付的薪金，以致其误以为工伤认定部门已认定工伤。对栾淑香逾期申请工伤认定，南汇劳动局应当对栾淑香的逾期申请是否存在特殊情况，是否属于正当理由予以审查。如果该理由成立，就应当予以受理，以切实保护劳动者的合法权益；如果该理由没有事实依据，则可作出不予受理的决定。南汇劳动局在接受申请后未审查栾淑香的超过申请时限是否存在正当理由，即作出不予受理的决定，存在侵害劳动者合法权益的可能，也与立法的目的相悖，故本院二审判决撤销该具体行政行为及原审的维持判决，责令南汇劳动局重作处理。
二、对于完善《工伤保险条例》第十七条的建议
1、国务院《工伤保险条例》第十七条只规定了用人单位申请工伤认定的期限可以适当延长，而对劳动者的申请即使存在不可归责于劳动者的原因（例如：不可抗力、突发事件、神志不清、长期卧床等），也没有规定可以延长申请期限，不利于充分保护劳动者的合法权益。目前有些用人单位为了谋求用工成本低廉化，往往不为劳动者缴纳应当缴纳的社会保险金，一旦劳动者发生工伤事故，用人单位以种种手段逃避自己的责任。如果劳动者在受伤后的一年内轻信用人单位的承诺已为其申请了工伤认定，并也实际收到用人单位支付的养伤报酬，那么一年后当用人单位反悔，劳动者也已失去了申请工伤认定的机会。所以该条款的这一规定不利于劳动者权益的保护，而让不法用人单位有机可乘。
2、除了用人单位外，该条款只是以罗列的方式表明，工伤职工或者直系亲属、工会组织可以提出申请。首先该规定将配偶排除在外，极为不合理；其次也排除了经过合法授权的其他人（包括：律师、其他亲属等）代为申请的权利。且一般情况下工会组织依附于用人单位，在用人单位不愿申请时，工会组织代劳动者申请只存在理论上的可能。故一旦当劳动者身边无近亲属，自己又因客观原因无法提出申请时，极有可能超过规定申请时限。此外，条款在表述除用人单位外的工伤认定申请主体时，用了“工伤职工或者直系亲属、工会组织”的表述方式，除了前文所述“直系亲属”的表述不合理外，“工伤职工”一词的表述也值得商榷。因为在作出工伤认定前，就将其界定为“工伤职工”，不符合逻辑，应当改为“受伤职工”为妥。
3、建议将该条款修改为：职工发生事故伤害的，所在单位应当自事故发生伤害之日起30日内，向用人单位所在地的区、县劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报区、县劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未申请的，受伤职工或者其近亲属、工会组织以及其他经过合法授权的自然人、其他组织在事故发生之日起1年内，可以直接提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报区、县劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。