虽然我国法律规定农村土地归“农民集体所有”,但是“农民集体”并非一个实存的组织,这导致事实上农村土地所有权主体的缺位。另外,法律虽规定农村集体经济组织、村民委员会、村民小组代表农民集体行使农村土地所有权,但并未明确以上组织之间以及以上组织和农民集体之间是什么关系,因此极易发生农民集体的利益被以上组织所取代或损害的情形。本文主张应该把农民集体改造为集体土地股份合作社法人。
论文关键词：农村土地,集体所有,农民集体,集体土地股份合作社法人
一、实践中农村土地所有权主体的缺位
1.农民集体无法成为农村土地所有权的主体
从现有立法来看,《物权法》第六十条明确规定,乡(镇)集体、村集体、村内两个以上农民集体的土地所有权分别由“乡镇集体经济组织”、“村集体经济组织或者村民委员会”、“村内各集体经济组织或者村民小组”代表行使,因此,从理论上讲,前后之间的被代表者和代表者应该不是同一组织,即三级农民集体不是指乡(镇)、村、村内两个以上的集体经济组织,也不是指某级行政组织(如乡镇政府 )或自治组织(如村民委员会〉。之所以法律规定了农村土地所有权的主体后又规定了行使所有权的代表,大概是因为立法者也认识到,农民集体不是一个具有人格的法律主体的概念,无法行使其所有权。随着经济改革的深入,我国相关的经济和民事法律的健全和发展,特别是在进行农村集体土地的确权过程中,这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。
2.集体经济组织无法代表农民集体行使农村土地所有权
我国在上世纪50年代建立起了农业集体经济组织,并在改革开放前长期实行人民公社、生产大队、生产队三级所有、队为基础的农村集体所有制。改革开放后在农村地区实行了家庭联产承包责任制,把原属于集体的生产资料通过承包给农户家庭经营,并对政社合一的体制进行改革。目前宪法和法律中所称的“农村集体经济组织”,事实上是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的三级合作经济组织。
相关的政府部门政策对“集体经济组织”的构成要素进行了规定,例如,1992年6月原国家土地管理局政策法规司关于对《土地管理法》有关问题请示的答复中指出：“必须有一定的组织机构、管理人员、资金,具有一定的民事权利能力和民事行为能力,能够以自己名义独立承担民事责任。”从这条答复看来,农村集体经济组织理应可以成为民法上的一种主体,并行使相应的权利并履行相应的义务。
农村集体经济组织在理论上可以成为一种民法上的主体,而且其财产权包括农村社区一定范围内的土地,其应当可以承担农村土地所有者和管理者的角色,但是实际上,它的实际情况和“农民集体”的状况也大同小异。实践中大多地方没有建立起独立的经济组织,尤其是村民小组一级,村民小组占有农村土地的90%以上,但却没有建立起和自己相对应的独立集体经济组织。这就造成了农村集体经济组织名存实亡,无法承担法律赋予它的农村土地所有权代表者的功能。
3.村民委员会、村民小组无法代表农民集体行使土地的所有权
在大多数地区,农村集体经济组织和“村委会”的关系也并不明确,有的地方将这二者相互替代。这一现象的出现有其历史原因,根据1984 年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定,在村一级,农村集体经济组织和村委会可以是同一班人马,只不过对外分立两块牌子而已。事实上,在大多数农村地区,村委会都代行了集体经济组织的职能，而在小组一级,则并没有建立起对应的集体经济组织,因而事实上其财产也是由村委会代为管理的。2001年国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定，村委会不但代行村级农民集体的土地所有权,而且还可以代行村小组的土地所有权。由于事实上大多数地区未建立起集体经济组织,或者干脆由村委会代行了集体经济组织的职能,所以《物权法》也顾应这一趋势,规定了村级农村土地的所有权可以由村委会代为行使。
村委会在政府行政、村务管理、农民财产保护三个方面存在着矛盾冲突。它既是集体农民的所有权的代理人,又是乡镇基层政府行政权力在乡村的代理人,在行为上,其表现出经济决策中的风险偏好,即拥有集体经济的决策权却不承担责任；同时损害集体农民的利益的机会主义行为普遍且严重。由此,农村土地的所有权实际上常常被村委会等少部分人控制和把握,这极容易造成真正权利人“农民集体”的利益损失,村委会作为行使农村土地所有权的代表所带来的结果便是：“农民集体”作为真正权利人名存实亡。
二、集体土地所有权主体的法律重构
土地所有权作为一项物权法中规定的不动产所有权,其主体必然是法律关系的主体,应该具有法律上的人格意义。也就是说,它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的“人”——自然人(公民)和法人。法律关系主体作为法律关系的参加者,必须具有外在的独立性,能以自己的名义享有权利和承担义务,具有一定的意志自由。这种意志自由在法律上的表现就是权利能力和行为能力。反之,依附于其他主体,没有外在独立性,则不能成为法律关系的主体。而就现有情况来看,农民集体并非一种独立存在的组织体,它没有自己的组织机构、代表机关、议事规则,不是一个法律上的实体。因此,虽然法律上规定农村土地的所有权主体是农民集体,但由于这一主体是一个虚幻的概念,并没有实际存在的法律实体与其相对应,所以农民集体无法成为一个民法上的主体,无法承担“集体土地所有权”这样一个民法物权赋予它的权利以及承担由此带来的义务。
为了解决农村土地所有权既不能归属于农民个人,又不能归属于某个虚幻的主体的问题,有学者提出来将农村集体改造为法人的方案。依据这种方案,应该将村民集体改造为“集体土地股份合作社法人”，其治理结构可以参照《公司法》中成熟的制度来设立。坚持宜村则村(行政村〉、宜组则组(村民小组)、因地制宜且由农民自己选择的指导思想,以确定集体土地股份合作社法人的边界,同时坚持以户籍为原则,将是否依赖土地的基本生存保障功能作为参考因素,以明晰集体土地股份合作社法人的成员,最终确立社员大会为集体土地股份合作社法人之意思机关(权力机关),在村民委员会之外设立一个单独的组织取代当前村民委员会的经济职能,使之成为集体土地股份合作社法人的执行机关,该执号行机关即为理事会,其主要负责人为法定代表人。
法人说一方面解决了农村土地主体虚置的问题,另一方面使土地权利以股份的形式表现出来,有利于土地的流转和集中规模经营,不失为当前较为合适的一种政策选择。但应该明确指出的是,这种土地股份合作社法人不应是一般的公司,为使得集体内的成员能够获得一份收益以保障其基本的生存权,它应该具有一定的封闭性:其成员权的取得应该以户籍为基础,对于因嫁娶、升学等户口迁入、迁出之人是否具备成员资格,应由合作社法人成员大会表决确定；对于股份的转让和继承而言,其股份转让仅限于在该法人集体内部成员之间,其股份继承则应视继承人有无成员资格而定。
作为一种以法律主体出现的组织,土地股份合作社法人不同于以乡村治理为目的的村民委员会,其主要目的是为了农村土地的经营和管理。而对土地的经营和管理的需要来自于土地作为一种资源进行流通的需要,这种流通可以彰显土地的价值,保证土地的利用效率因而,有流通需要的地方才有必要对土地进行市场化的经营和管理。土地流通的需要来自两方面的原因：一是农民集体内部人口发生变动,需要对闲置土地进行内部的市场化配置；二是农民集体之外的市场有对土地利用的强烈需求,可以使集体土地增值、农民增收,进而需要对土地进行外部的市场化流通。所以,人口迁入迁出较多的地区以及市场对土地的需求强烈的地区才有必要对土地进行市场化的经营管理,进而设立土地股份合作社法人。在市场经济中,对市场需求的反应最为敏感的是当事人,而不是国家,因而,处于经济运行中的农民集体才是自己利益的最好的判断者,是否建立土地股份合作社法人也应该由农民集体自愿决定。法律可以规定有条件的地区自愿建立土地股份合作社法人,并对土地股份合作社法人的运行规则加以明确。这样,便可在全国广大农村地区依需要建立起符合经济运行需求的市场主体,使“农民集体”真正成为法律上的主体。
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