上海司改一年：检察官独立办案超八成
发布日期：2015-07-22 作者：超级账号5律师
上海司改一年：检察官独立办案超八成
分类：国内2015-07-22 02:31:18来源：新京报
去年7月，上海作为全国首批司改试点省份，在全国先行先试。一年来，通过确定检察官员额、实行人员分类管理、完善司法责任制等，上海检察系统打破过去的三级审批制，检察官独立作出决定的刑事案件从过去的68%升到82%。
7月15日，上海市闵行检察院案件受理中心，正在接收公安机关移送的案件材料，受理后将按案件风险等级分给检察官。
检察系统办案打破三级审批制；闵行区检察院办案天数同比缩短3.52天
去年7月，上海作为全国首批司法改革试点省份，率先在全国先行先试。一年来，通过确定检察官员额、实行人员分类管理、完善司法责任制等，上海检察系统打破过去的三级审批制，检察官独立作出决定的刑事案件从过去的68%，上升到82%。
过往
职务晋升是唯一通道
从书记员、助理检察员、检察员，一路奋斗到闵行检察院公诉科副科长，胡智强走了12年。
长期以来，法官、检察官参照公务员序列的模式，所有的奖惩、福利待遇都只能依靠行政职务的晋升。升上去的，渐渐疏离了一线办案，升不上去的是大多数，拿着与公务员一样的工资，肩负着守护社会公平正义最后一道防线的重任。而卡在中间的是胡智强这样的青年骨干，一年近百件案件成了基本配备。除了办案，调研、写材料、开会、学习，还要主持管理公诉科的日常事务。
“如何让检察官成为司法办案主体，如何放权、控权，如何让检察官有权、有责”，就成为本轮检察权运行机制改革、完善司法责任制的重中之重，上海市检察院研究室主任陶建平认为，过去把检察官当普通公务员管理，改变待遇只能靠职务晋升，现在把检察队伍专业化，给予特殊待遇，放权让其办案，同时承担一定责任。
改革
全市统考“筛”检察官
作为试点中的试点，根据上海市委政法委的部署，上海检察机关确定二分院、徐汇、闵行、宝山区院为改革先行试点单位。四家检察院改革前有检察官585名，占队伍总数的57%。
而《上海检察改革试点工作实施方案》提出了检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别占队伍编制33%、52%、15%的员额控制目标，希望确保85%以上的检察人力资源投入办案工作。这就意味着，至少有200多名曾经的检察官将无缘入额。2015年3月，刚过完春节，一场牵扯复杂利益调整的改革真切地发生了。
除了参照入额要求，“具备良好的职业操守、相应的办案能力和办案经历、一般具有全日制大学本科或硕士以上学历学位等资格条件”，所有人都要重新考试。不单单是检察院，51岁的上海市二中院审判监督庭法官王亚勤，从1985年就进入法院工作，面对改革，她也要复习，跟比自己小一二十岁的年轻人一起统考竞争上岗。
变化
独立办案打破三级审批
最终，上述四家试点院首批共有308名检察官入额。
长期以来，检察院实行三级审批办案模式，一起案件通常是由检察官承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定。这种办案模式的最大特点是集体智慧，一些青年检察官并不讳言，“反正后面有人帮你把关”，但一个缺点是战线拉得太长。
以批捕为例，公安机关移送过来的案件，法律规定7日以内要做出是否批捕的决定。7天，扣除周末和各级领导审批时间，真正留给办案人员的时间并不长。一个涉及人身自由的批捕决定，需要完成阅卷、审查初步证据等，压力可想而知。
闵行区检察院检察长潘祖全认为，这种办案模式下，审者不定、定者不审弊端凸显，一旦发生错案、不诉、撤回起诉等案件质量问题，有关人员共同承担责任，导致权责不分明的矛盾。
为此，改革启动后，潘祖全首先推动的一件事是打破原来的业务科室设置，把入额的检察官重新组合，设置26个主任检察官办公室(办案组)，每个小组由1名主任检察官、2名具备独立办案资格的检察官、2名检察官助理和1名书记员组成，直接对检察长负责。
措施
案件分五级定责任人
员额制对像胡智强“公诉科副科长”这样的行政头衔，在五年过渡期后将成为历史。入额者的身份都是检察官。
而对更年轻的王凯而言，此前的闵行检察院助理检察员，成为新中国首批通过遴选入额的检察官，摆脱了“助理”二字，又适逢司法改革，意味着真正独立办案的日子到来。忐忑、兴奋、责任感，王凯形容至今仍“心潮澎湃”。
“既要放权，又要保证案件质量。”潘祖全表示，为此闵行区检察院出台一套《办案质量风险评估控制办法》，将所有案件分级：从“无风险”、“一级风险”，到“四级风险”。相对应的，一般检察官可直接决定从“无风险”到“二级风险”案件；主任检察官可决定从“无风险”到“三级风险”案件；“四级风险”案件，由检察长或分管检察长决定。
实战
高风险案副检察长出庭
以王凯近期办理的两个案件为例，一起摩托车撞死电动车主案，事实清楚，证据确实充分，王凯作为检察官直接决定提起公诉，并对案件负责。而一家科技企业通过招投标方式找来一家公司处置厂区内的危废物品，造成60余吨类属HW09的危险废乳化液倾倒在没有任何防渗漏措施的坑塘内。
作为全区首例环境污染案，王凯进行初步审查后，认为该案属于“四级风险案件”，该案最后由副检察长张晨出庭支持公诉。最终，法院采纳了检察机关建议，判处科技企业罚金20万，对6名被告人均作出有罪判决。
据统计，上海启动司法改革后，必须由检察长、检委会行使的职权从原来50多项减至17项。而在四个先行试点单位，由检察官决定、不再“三级审批”的案件数量比改革前上升40%以上，正、副检察长直接办理案件数量上升75%，闵行区检察院办理审查起诉案件的平均天数，2014年比2013年同期缩短3.52天。
监督
引入社会参与评议改革
改革之初，上海检察改革试点工作推进办公室主任谭滨最担心的是，改革牵扯巨大利益调整，放权后谁来监督检察官，确保办案质量。
从上海市院层面，建立了一套案件评查、个案评鉴制度，由检察长、检察业务专家以及人大代表、政协委员和专家学者参加的评鉴委员会评鉴，确认检察官应承担的责任。而各试点检察院也基本采取了权力清单模式，厘清检察官权力配置，比如有的采取“授权清单”方式，有的采取“负面清单”方式，明确除检察长、检察委员会的权力外，其余办案权力均由检察官或主任检察官行使。
此外，今年4月28日，上海市检察院还启动了一项“社会参与评议上海检察改革”。包括市人大、政府、政协相关机构人员，人大代表、政协委员、法学专家、媒体记者和群众代表在内的43名参评代表，实地考察上海检察改革试点工作，旁听检察官遴选面试、参与检察改革理论和实务调研等，并对上海检察改革试点工作进行评价、提出建议，提供论证、咨询服务。根据方案，此次活动将持续到2019年底。
谭滨表示，作为先行试点，上海已提炼总结了确立检察官权力清单、科学设定检察官岗位、明晰检察官办案责任等30余项具有推广意义、可操作的经验做法。
进展
司法责任制文件在制定
新京报记者从最高检获悉，近期最高检正积极就制定关于完善人民检察院司法责任制的有关文件征求专家学者意见建议，7月8日在昆明召开的大检察官研讨班上，检察长曹建明亲自主持，就司法责任制改革中的重大问题“问计”专家学者。
与会专家们聚焦的一点就是我国检察职能的复杂性。中国政法大学诉讼法学研究院院长卞建林教授认为，推进检察改革很重要的一个前提，就是要把检察机关自身特点和检察规律弄清楚，检察机关职权的多样性、检察长负责制的领导体制、检察院内部上下级的领导关系等诸多个性特点，决定了人民检察院司法责任制改革必须有别于法院改革，走符合自身特点的改革路径。
对此，曹建明透露，最高检根据各方意见，初步提出在实行检察人员分类管理、落实检察官员额制基础上，根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行不同办案组织形式。
上海闵行检察院案件风险分级
●无风险案件 事实清楚、犯罪嫌疑人认罪、定罪定性无争议的案件
●一级风险案件 主要事实证据清楚、部分非主要证据有缺失的案件
●二级风险案件 虽嫌疑人不认罪翻供、但主要事实证据清楚的案件
●三级风险案件 主要事实证据有争议、但是不至于构成无罪的案件
●四级风险案件 主要包括存在“罪与非罪”争议、未成年人刑事责任年龄证据不足等情况的案件
●一般检察官 可直接决定从无风险到二级风险案件。
●主任检察官 可决定从无风险到三级风险案件。
●检察长或分管检察长决定“四级风险”案件。
新京报记者 张媛
7月15日，上海市闵行检察院案件受理中心，正在接收公安机关移送的案件材料，受理后将按案件风险等级分给检察官。
检察系统办案打破三级审批制；闵行区检察院办案天数同比缩短3.52天
去年7月，上海作为全国首批司法改革试点省份，率先在全国先行先试。一年来，通过确定检察官员额、实行人员分类管理、完善司法责任制等，上海检察系统打破过去的三级审批制，检察官独立作出决定的刑事案件从过去的68%，上升到82%。
过往
职务晋升是唯一通道
从书记员、助理检察员、检察员，一路奋斗到闵行检察院公诉科副科长，胡智强走了12年。
长期以来，法官、检察官参照公务员序列的模式，所有的奖惩、福利待遇都只能依靠行政职务的晋升。升上去的，渐渐疏离了一线办案，升不上去的是大多数，拿着与公务员一样的工资，肩负着守护社会公平正义最后一道防线的重任。而卡在中间的是胡智强这样的青年骨干，一年近百件案件成了基本配备。除了办案，调研、写材料、开会、学习，还要主持管理公诉科的日常事务。
“如何让检察官成为司法办案主体，如何放权、控权，如何让检察官有权、有责”，就成为本轮检察权运行机制改革、完善司法责任制的重中之重，上海市检察院研究室主任陶建平认为，过去把检察官当普通公务员管理，改变待遇只能靠职务晋升，现在把检察队伍专业化，给予特殊待遇，放权让其办案，同时承担一定责任。
改革
全市统考“筛”检察官
作为试点中的试点，根据上海市委政法委的部署，上海检察机关确定二分院、徐汇、闵行、宝山区院为改革先行试点单位。四家检察院改革前有检察官585名，占队伍总数的57%。
而《上海检察改革试点工作实施方案》提出了检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别占队伍编制33%、52%、15%的员额控制目标，希望确保85%以上的检察人力资源投入办案工作。这就意味着，至少有200多名曾经的检察官将无缘入额。2015年3月，刚过完春节，一场牵扯复杂利益调整的改革真切地发生了。
除了参照入额要求，“具备良好的职业操守、相应的办案能力和办案经历、一般具有全日制大学本科或硕士以上学历学位等资格条件”，所有人都要重新考试。不单单是检察院，51岁的上海市二中院审判监督庭法官王亚勤，从1985年就进入法院工作，面对改革，她也要复习，跟比自己小一二十岁的年轻人一起统考竞争上岗。
变化
独立办案打破三级审批
最终，上述四家试点院首批共有308名检察官入额。
长期以来，检察院实行三级审批办案模式，一起案件通常是由检察官承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定。这种办案模式的最大特点是集体智慧，一些青年检察官并不讳言，“反正后面有人帮你把关”，但一个缺点是战线拉得太长。
以批捕为例，公安机关移送过来的案件，法律规定7日以内要做出是否批捕的决定。7天，扣除周末和各级领导审批时间，真正留给办案人员的时间并不长。一个涉及人身自由的批捕决定，需要完成阅卷、审查初步证据等，压力可想而知。
闵行区检察院检察长潘祖全认为，这种办案模式下，审者不定、定者不审弊端凸显，一旦发生错案、不诉、撤回起诉等案件质量问题，有关人员共同承担责任，导致权责不分明的矛盾。
为此，改革启动后，潘祖全首先推动的一件事是打破原来的业务科室设置，把入额的检察官重新组合，设置26个主任检察官办公室(办案组)，每个小组由1名主任检察官、2名具备独立办案资格的检察官、2名检察官助理和1名书记员组成，直接对检察长负责。
措施
案件分五级定责任人
员额制对像胡智强“公诉科副科长”这样的行政头衔，在五年过渡期后将成为历史。入额者的身份都是检察官。
而对更年轻的王凯而言，此前的闵行检察院助理检察员，成为新中国首批通过遴选入额的检察官，摆脱了“助理”二字，又适逢司法改革，意味着真正独立办案的日子到来。忐忑、兴奋、责任感，王凯形容至今仍“心潮澎湃”。
“既要放权，又要保证案件质量。”潘祖全表示，为此闵行区检察院出台一套《办案质量风险评估控制办法》，将所有案件分级：从“无风险”、“一级风险”，到“四级风险”。相对应的，一般检察官可直接决定从“无风险”到“二级风险”案件；主任检察官可决定从“无风险”到“三级风险”案件；“四级风险”案件，由检察长或分管检察长决定。
实战
高风险案副检察长出庭
以王凯近期办理的两个案件为例，一起摩托车撞死电动车主案，事实清楚，证据确实充分，王凯作为检察官直接决定提起公诉，并对案件负责。而一家科技企业通过招投标方式找来一家公司处置厂区内的危废物品，造成60余吨类属HW09的危险废乳化液倾倒在没有任何防渗漏措施的坑塘内。
作为全区首例环境污染案，王凯进行初步审查后，认为该案属于“四级风险案件”，该案最后由副检察长张晨出庭支持公诉。最终，法院采纳了检察机关建议，判处科技企业罚金20万，对6名被告人均作出有罪判决。
据统计，上海启动司法改革后，必须由检察长、检委会行使的职权从原来50多项减至17项。而在四个先行试点单位，由检察官决定、不再“三级审批”的案件数量比改革前上升40%以上，正、副检察长直接办理案件数量上升75%，闵行区检察院办理审查起诉案件的平均天数，2014年比2013年同期缩短3.52天。
监督
引入社会参与评议改革
改革之初，上海检察改革试点工作推进办公室主任谭滨最担心的是，改革牵扯巨大利益调整，放权后谁来监督检察官，确保办案质量。
从上海市院层面，建立了一套案件评查、个案评鉴制度，由检察长、检察业务专家以及人大代表、政协委员和专家学者参加的评鉴委员会评鉴，确认检察官应承担的责任。而各试点检察院也基本采取了权力清单模式，厘清检察官权力配置，比如有的采取“授权清单”方式，有的采取“负面清单”方式，明确除检察长、检察委员会的权力外，其余办案权力均由检察官或主任检察官行使。
此外，今年4月28日，上海市检察院还启动了一项“社会参与评议上海检察改革”。包括市人大、政府、政协相关机构人员，人大代表、政协委员、法学专家、媒体记者和群众代表在内的43名参评代表，实地考察上海检察改革试点工作，旁听检察官遴选面试、参与检察改革理论和实务调研等，并对上海检察改革试点工作进行评价、提出建议，提供论证、咨询服务。根据方案，此次活动将持续到2019年底。
谭滨表示，作为先行试点，上海已提炼总结了确立检察官权力清单、科学设定检察官岗位、明晰检察官办案责任等30余项具有推广意义、可操作的经验做法。
进展
司法责任制文件在制定
新京报记者从最高检获悉，近期最高检正积极就制定关于完善人民检察院司法责任制的有关文件征求专家学者意见建议，7月8日在昆明召开的大检察官研讨班上，检察长曹建明亲自主持，就司法责任制改革中的重大问题“问计”专家学者。
与会专家们聚焦的一点就是我国检察职能的复杂性。中国政法大学诉讼法学研究院院长卞建林教授认为，推进检察改革很重要的一个前提，就是要把检察机关自身特点和检察规律弄清楚，检察机关职权的多样性、检察长负责制的领导体制、检察院内部上下级的领导关系等诸多个性特点，决定了人民检察院司法责任制改革必须有别于法院改革，走符合自身特点的改革路径。
对此，曹建明透露，最高检根据各方意见，初步提出在实行检察人员分类管理、落实检察官员额制基础上，根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行不同办案组织形式。
上海闵行检察院案件风险分级
●无风险案件 事实清楚、犯罪嫌疑人认罪、定罪定性无争议的案件
●一级风险案件 主要事实证据清楚、部分非主要证据有缺失的案件
●二级风险案件 虽嫌疑人不认罪翻供、但主要事实证据清楚的案件
●三级风险案件 主要事实证据有争议、但是不至于构成无罪的案件
●四级风险案件 主要包括存在“罪与非罪”争议、未成年人刑事责任年龄证据不足等情况的案件
●一般检察官 可直接决定从无风险到二级风险案件。
●主任检察官 可决定从无风险到三级风险案件。
●检察长或分管检察长决定“四级风险”案件。
新京报记者 张媛
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