迟来的行政复议能否使当事人重获诉权？
一、基本案情
2005年10月25日，原告苍梧沙头XX汽车客运站参加了宗地编号为苍土挂【2005】XX号国有土地使用权竞拍，以最高应价竟得该宗地国有土地使用权，并签订了【国有土地使用权挂牌出让成交确认书】。同年12月苍梧县人民政府对该土地进行了土地登记，并给原告颁发了苍国用(2005)第116014号《国有土地使用证》。2011年底，原告以该《国有土地使用证》所附的宗地红线图与2005年竞拍时的宗地红线图不符，发证机关对原红线图进行了更改，增加了原告承担道路面积，减少了实际用地面积为由，向梧州市人民政府申请行政复议。梧州市人民政府立案受理并作出复议决定维持苍梧县人民政府的发证行为。原告不服复议决定，根据复议决定书告知的诉权及起诉期限，在收到决定书的15日内即2012年6月6日向法院提起了行政诉讼，请求法院判决撤销苍国用(2005)第116014号《国有土地使用证》并判令苍梧县人民政府重新颁发。
二、本案争议的焦点
本案争议的焦点是原告在超过起诉和复议期限后，能否根据行政机关逾期受理作出的行政复议定重新获得诉权？对此存在三种不同意见。
第一种意见认为原告享有诉权。《行政诉讼法解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案原告于2005年12月领取《国有土地使用证》，此时就应当知道该具体行政行为的内容，但原告直至2012年才起诉，显然已超过了两年的起诉期限。另外《行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”本案原告在知道具体行政行为后6年多才申请复议，也超过复议期间。但是复议机关明知超过复议期间仍然受理原告的复议申请并作出复议决定，并在复议决定书中告知申请人如不服复议决定可在十五日内向人民法院提起行政诉讼。该复议决定书是具有准司法文书性质，且已发生效力，虽然其在程序上不合法，但除非依法定程序撤销，否则仍具有约束力。这样原告本已失去起诉权利，通过复议机关违法受理行政复议的途径重新获取。依照《行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼”以及《行政诉讼法》第三十八条第二款规定“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定，原告可以在复议决定书告知的15日期限内提起行政诉讼。
第二种意见认为，原告没有诉权。理由是1、人民法院受理行政案件，应当依照行政诉讼法及有关司法解释。对于本案原告的起诉应否受理，《行政诉讼法解释》第四十一条规定已有明确规定，即知道具体行政行为内容后最长的起诉保护期限为2年。起诉期限属于除斥期间，期间一过权利即告灭失，所以本案中原告的起诉权已灭失，法院应直接裁定驳回原告起诉。2、行政机关逾期受理行政复议没有法律依据，对由此作出的行政复议法院不予认可。行政机关应自行改正其错误行为。
第三种意见认为，本案存在适用法律问题，应裁定中止审理，送请有权机关作出解释或确认后再作处理。本案在客观上原告的起诉已超过了起诉期限，但是由于市政府超过复议期限受理了行政复议申请并作出了决定，情况就一样了。《行政复议法》第五条和《行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定不服复议决定可在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼，本案申请人在收到市政府在作出《行政复议决定》后明确表示不服，并在十五日内向法院起诉。因此，如果适用上述法律规定，原告的起诉完全合法。但是《行政诉讼法解释》第四十一条也规定，未告知诉权或者起诉期限的具体行政行为最长起诉期限为2年。本案的土地登记行为属于“未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限”的具体行政行为，其起诉期限最长应为2年。原告在2005年12月领取《国有土地使用证》时就应当知道该具体行政行为的内容，但原告直至2012年才起诉，已超过了2年的起诉期限。如果适用上述司法解释，则法院将不予受理，原告也就没有诉权。可见本案存在适用法律问题，适用不同的法律或司法解释，处理结果截然不同。对此应当依照《行政诉讼法解释》第五十一条第一款第（五）项的规定裁定中止审理，送请有权机关作出解释或确认后再恢复审理。
笔者同意第三种观点，具体分析如下：
第一种意见，根据行政行为羁束力的理论，即使行政行为是错误的，但只要未被撤销就仍然具有法律效力，当事人由于该行政行为获得的权利应当受到保护。从这一点来讲，本案原告在行政复议之后又重新获得了诉权的观点是成立的。但其这种意见有以下不足：
1、有违法律效益原则。起诉（复议）期间制度的建立，目的在于促使权利人及时行使救济权，早日定分止争，恢复社会秩序；从而提高司法效率，节约社会成本。本案复议机关在当事人严重逾期后受理复议申请并作出复议决定，重新赋予当事人起诉权，与这一目的相背离。
2、与其他法律规定相冲突。《行政诉讼法解释》第四十一条明确规定未告知诉权和起诉期限的最长起诉期限是2年，逾期则不予受理。《行政诉讼法解释》是最高法对如何适用《行政诉讼法》作出解释，该条文并未违背《行政诉讼法》的原则性规定，是合法有效的。本案原告逾期四年之后向法院起诉，如果法院受理，则与这一司法解释规定相违背。
3、助长当事人随意处分权利。本案并非复议前置类案件，当事人可以申请行政复议，也可不经行政复议直接向法院起诉。但当事人在法定期间内既不申请复议也不向法院起诉，足见其对其自身权利的轻视。在超过法定期间后，如果当事人又可以侥幸通过行政复议使其起诉权失而复得，则法律关于起诉期间的制度设计就形同虚设，也必将形成一个负面的效果，即当事人可以撇开法律规定随时随意行使权利。
4、有行政干预司法之嫌。《行政复议法》第五条、《行政诉讼法》第三十八条第二款均规定不服行政复议可向法院起诉，但是这里所说的“行政复议”是否包括本案这种逾期受理作出的行政复议没有明确，给法律的理解和适用带来了困惑。如果单是依照《行政复议法》第五条、《行政诉讼法》第三十八条第二款规定而不考虑《行政诉讼法解释》等相关规定，不区分行政复议程序合法与否，凡是行政机关作出行政复议后当事人不服均可在十五日内向法院起诉且法院均需无条件受理，难免会有行政干预、绑架司法之嫌。
因此，第一种意见不可取。
第二种观点也存在片面之处。
1、法院受理行政案件能否只依据《行政诉讼法》及其司法解释先不论，单是《行政诉讼法》及其司法解释对逾期受理的行政复议不服能否起诉的规定就不尽一致。一方面，《行政诉讼法解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；另一方面，《行政诉讼法》第三十八条第二款规定“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”那么，本案原告的起诉超过了2年最长期限，而原告确实又是不服复议决定在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，此时法院应否受理呢？
2、《行政诉讼法》、《行政复议法》都是法律，而《行政诉讼法解释》只是司法解释，是否存效力位阶问题？法律与司法解释规定不一致时，是否应首先考虑法律的适用？
3、如果法院直接以行政机关逾期受理行政复议没有法律依据为由不认可其复议决定，法院又将面临以下问题：一是生效行政行为的羁束力问题。生效行政行为（那怕是错误的）未被依法撤销，法院依据什么否认其法律效力？二是行政机关权威问题。法院不认可行政机关的行政复议决定，必然影响行政机关的权威，由此必然造成地方行政机关和司法机关关系紧张。
可见，第二种观点亦不可取。
第三种处理意见是正确的。
1、本案的关键问题在于，市政府迟来的或者说是不合时宜的行政复议决定对当事人的行政诉权到底会造成什么样的影响？对此《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政诉讼法解释》等相关法律规定既不完善，也不一致，无所适从，难以确定。这显然超出一般案件定性对与错的讨论范畴，属于法律适用问题；而这个问题就不是地方行政机关和司法机关能够解决得了的，应当依法上报有权机关解决。
2、由上级有权机关就此问题作出解释或确认，既是解决法律适用问题的必由之路，也是避免地方行政机关和司法机关根据各自的理解执行上述法律规定而出现对立，从而消除两者之间的紧张关系的有效途径。因此，本案应当依照《行政诉讼法解释》第五十一条第一款第（五）项的规定，裁定中止审理，送请有权机关作出解释或确认后再恢复审判。
就当事人能否通过逾期受理作出的行政复议重新获得诉权这一问题，笔者更倾向于第二种意见，即当事人不能通过不合法的途径重新获得已灭失的诉权，理由同上述对第一种观点的四点批评意见。
