一、审判委员会改革模式简介 　　
　　目前学界对审判委员会改革模式的构建有以下三种：第一，审判委员会职能重构模式。该模式的着重点在于取消对具体案件进行讨论决定的功能，而将之重设为对审判工作的指导咨询机构。将审判委员会的组成向专业化转型，由资深法官、法学专家等组成，将进入审判委员会讨论的案件限定为合议庭产生较大分歧的重大、疑难案件，委员对案件讨论后提供的处理意见仅作为供合议庭参考的专业资料，采纳与否的决定权仍由合议庭掌握，审判委员会讨论决定的结果合议庭并不是必须执行。[1]第二，审判委员会委员旁听庭审模式。该模式认同现行审判委员会的运行模式，但认为对于需提交审委会讨论的案件，全体审委会委员在合议庭开庭时应当参与旁听，在旁听的基础上再召开审委会会议讨论决定。对旁听庭审的方式有两种不同的做法：一种是审判委员会委员直接到庭审现场进行旁听；另一种是审判委员会委员在专门的会议室，通过远程视频会议系统全程观看庭审运行情况。第三，审判委员会直接审理案件模式。该模式主张由审委会委员组成一个超级合议庭，统一行使案件的审理权和裁判权。该合议庭的审判长由院长担任，其他审判委员会委员担任合议庭成员，审判委员会全程参与庭前准备到法庭审理程序的全部程序，裁判结果由全部审委会委员联署签名，对案件的裁判结果共同承担责任。
　　三种模式在改革侧重点上各有不同。第一种模式虽然对审判委员会的功能定位有比较清晰的界定，但却与审委会作为法院内部最高审判组织的性质和地位并不相符，实质上会导致审判委员制度走向消亡，同时完全否认审委会的制度功能，强调以法官为中心，目前看来仍然是不成熟的。以基层法院为例，即使在我国经济发展较快、法治建设较早、法官素质较高的地区，仍缺乏以法官为中心或本位所需的必要的社会基础如特殊政治结构、法制传统、精英崇拜文化、法律职业共同体、法官职业保障等。另外从制度性质来看，无论是宪法还是法官法都清楚表明，我国司法审判是以法院而非法官为主体或者本位的，相关的制度设计也是围绕着法院作为审判主体而展开，第一种改革模式并不符合我国司法体制设计。第二种模式进一步贯彻了公开性、亲历性原则，在消除现有审委会运行模式与司法原则冲突方面能够发挥一定作用，但其实质上压缩甚至剥夺了合议庭的独立审判权，并不完全符合“审理者裁判”的要求，判者不审、审者不判、判审分离的弊端依然存在。[2]同时也不利于增强合议庭成员和审判委员会成员的责任意识，造成双方的惰性，影响讨论决定案件的质量。第三种模式比坐在旁听席上听审更能克服一些明显的弊端，但是审委会直接开庭审理的运作模式耗费的司法资源相对较多，成本高昂。在当前审判委员会讨论决定案件是最主要工作任务，且数量居高不下的前提下，如果由全体委员组成“满席和合议庭”全程参加庭审比较有难度，可行性不强。
　　从上述三种模式的构建基础来看，当前审委会运行中被人诟病的各种弊端大多体现在个案讨论上，其功能严重偏废的症结也在于过多地进行个案讨论。从审判委员会设立的目的看，对其改革模式的选择不应仅限于对具体事务处理效果的评价，而在于对审判委员会功能定位的准确把握。审判委员会从其设立之初便是作为审判指导机关与审判管理机关双重身份并存。人民法院组织法明确规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”最高人民法院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（以下简称《实施意见》）也明确规定：“审判委员会是人民法院的最高审判组织……”“人民法院审判工作中的重大问题和疑难、复杂、重大案件以及合议庭难以作出裁决的案件，应当由审判委员会讨论或者审理后作出决定。”同时具体指明了最高人民法院审判委员会、基层人民法院审判委员会的工作职责为“审理案件和监督、管理、指导审判工作”，并列举了不同审级的审判委员会具.体审理案件的范围。从这种意义上来讲，参与个案审判并非审判委员会应当经受批评的必然理由，而在于过多地参与个案审判实质上反映了审判委员会职能定位的偏差，其从基础上消减了审判委员会作为最高审判组织的权威性本质，并从一定程度上弱化了审判委员会作为监督、管理、指导机构存在的意义，致使其与合议庭功能混同，造成审判权运行过程中的冗余现象。正是在此意义上，2015年最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》明确指出：改革审判委员会要“合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。”遵循该改革方向，审判委员会制度改革才能避免片面化的误区，从根本上理顺审判委员会改革与整体司法机制的衔接，保障审判委员会制度回归本位，实现司法改革顶层设计对地方实践的正确导向作用。下面对一些观点进一步予以阐述


二、审判委员会审理案件应当以法律审为中心
　　过多参与个案审判是审判委员会制度在实践运行中的主要误区之一，尤其是大量涉及事实认定的案件进入审判委员会讨论范围，造成审判委员会对合议庭职能的替代广度不适当扩大。同时，由于对案件的了解基本来自于承办人汇报，审判委员会结论与合议庭意见的趋同性极高，其“讨论决定权”异化为“形式把关”。而从案件讨论决定的实效来看，审判委员会讨论决定的大多数案件不具有普遍指导意义，其效力仅限于个案适用，不仅其总结审判经验、指导审判工作的功能形同虚置，也挤占了审判委员会其他宏观指导功能的发挥。因此，改造审判委员会的个案讨论实践，使之直接服务于审判委员会“统一裁判尺度”的功能，同时控制个案讨论资源投入，为审判管理等工作留下空间，就成为纯化审判委员会职能，推进审判委员会在整个司法体系中价值实现的关键。对于其具体路径，笔者认为可将当前审判委员会对案件的全面审查，改为仅对案件的法律适用问题和最终裁判问题进行讨论，对案件的事实认定问题，审判委员会不再涉及，由案件承办法官或合议庭进行认定。以此作为具体操作点带动整个制度重心转型，并在此基础上进行全面的制度重塑，以期达到扬长避短，最大限度发挥审判委员会功能的效果。
　　1.审判委员会进行法律审的范围。明确地区分法律问题与事实问题是审判委员会进行法律审的基础性问题，考虑到我国对法律审尚缺少有效实践，可借鉴英美法系陪审团制度实施中发展出的较为完善的区分技术。英美法上将“事实问题”视为构成证明对象的本原事实及从演绎得出的构成法律适用前提之事实。“法律问题”则包括法律解释、法律选择问题以及对已认定事实，按照法律应做如何评价的事实。在此基础上结合我国法官的思维习惯，我们认为，对合议庭通过庭审、询问当事人、听取辩论、审查证据就能解决的问题，应作为事实问题交由合议庭来处理，而对价值取舍、政策理解、法律释义等问题，应作为法律问题提交审判委员会讨论决定。但是在事实问题和法律问题之间仍存在交织糅合的区域，由于事实问题和法律问题的趋近性而难以准确区分。对此可借鉴英美决策者常用的功能主义方法进行区分，即将可以保留多元性，鼓励裁判者斟酌个案情形的问题视为事实问题；将追求一致性、确定性，需要统一裁判标准的问题归入法律问题。[3]这种区分方法可以对具有模糊性的问题，视其有无统一裁判尺度的必要及成熟时机而分别归入事实问题和法律问题，这样可以避免事实问题与法律问题区分过于机械化的风险，为未来的司法实践留下可充实的空间。
　　2.完善审判委员会讨论决定案件的过滤筛选机制。审判委员会进行法律审的最终目的在于限缩对具体案件的直接参与，逐步实现功能重心的转移，因此，对审判委员讨论决定案件仍应限于少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。目前审判委员会讨论案件缺少必要的前置筛选程序，提起讨论的事项宽泛、随意，因此，应当在完善审判委员会办事机构的基础上，建立过滤筛选机制。首先，应当建立审判委员会办公室。审判委员会办公室负责审判委员会的日常事务，其成员应当有一定的审判经验，具备控制进入审判委员会的案件类型、调整分配审判委员会职能范围的能力，建议选取审判委员会专职委员和办案骨干成立审判委员会办公室，人数为5—7人，承担对审判委员会审议的事项进行挑选、预审、排期等工作。其次，完善对审判委员会讨论案件的预审程序。案件提交审判委员会讨论，需由审判长提出申请，由庭长进行初步审查，然后提交审判委员会办公室进行预审。应遵循如下流程进行处理：（1）经审查没有必要提请审判委员会讨论决定的案件或者经审查确不属于疑难、复杂、重大案件的，作出不予提交的书面决定，并应载明详细原由。（2）对符合提交条件的案件，审查审理报告的制作是否符合要求，对案件事实的认定是否清楚、证据采信是否妥当，需要解决的法律问题是否明确。如果事实认定不清，则发回合议庭重新进行事实认定。对不符合制作要求的，要通知制作人重新补正，直至达到提交标准。（3）对确定提交的案件，通知案件责任人或有关人员提供据以判案的法律法规材料，以此来大幅减少讨论决定案件数量，提高审判委员会工作质效。
　　3.明确审判委员会讨论案件的具体流程。经预审后提交审判委员会讨论的案件，审判委员会仅针对合议庭提交的案卷材料，在合议庭认定的事实基础上直接研究案件的法律适用。在对合议庭案件事实认定有疑问的时候，可通过对合议庭的询问、现场播放庭审资料等予以解答。审判委员会在讨论中如果发现合议庭汇报的案件事实与提交的证据不符或者认定结果有严重的逻辑错误，或者在重要事实的认定上有模糊不清的情况等等，审判委员会有权中止讨论，经审判委员半数以上通过，可将案件退回，要求合议庭重新调查。审判委员会在合议庭事实认定基础上，对案件所应适用的法律规定进行讨论，最终形成裁判意见。
　　4.对特殊类型案件的处理。司法实践中，由于客观认知能力所限，仍存在事实无法认定清楚的疑难案件，尤其是涉及具有政治敏感性的问题如外交类案件，或与公共利益密切相关的重大、疑难、复杂案件的，在合议庭无法查清事实时，审判委员会作为高层级的审判及决策机构，应当适当扩充其参与审理案件的权限，允许其对事实问题一并审理，并作出最终决策。结合目前正在推进的主审法官、合议庭办案机制改革导向，对此类审判委员会委员参与事实审理的案件，应当按照审判过程的亲历性要求，由审判委员会指定专业审判委员会委员组成合议庭、或指定审判委员会委员参与合议庭担任审判长直接审理案件，但必须注意的是，由审判委员会委员与其他法官共同审理案件不能代表审判委员会的集体决策行为，仅应视为新型合议庭的个体行为，合议庭成员之间分歧较大的，仍可提交审判委员会由专业审判委员会委员组成委员合议庭进行审理，委员合议庭形成的意见为最终意见。审判委员会委员直接参与审理的案件，应当将裁判过程、争议焦点、合议庭意见、裁判理由、裁判结果等形成详细的书面材料，在审判委员会全体会议上进行汇报说明。委员合议庭参与审理的案件，其裁判文书应有委员合议庭逐一署名。


三、强化审判委员会的宏观指导功能
　　限缩审判委员会直接参与审理案件范围，其本质目的是实现审判委员会工作重心回归到对法律的研究、新型疑难案件的钻研和区域司法指导上去。随着司法改革的深入推进，对四级法院审级职能定位探讨不断深化，其功能区分日益明显。四级法院审判委员会的职能随层级越高，距离具体案件审理越远，其功能更趋近于总结、发布具备指导性意义的规范性文件。综合而言，审判委员会应从如下方面实现其宏观指导功能：
　　1.定期总结审判工作经验。审判委员会可以从讨论疑难、复杂、新型案件，或具有典型示范效应的类案处理方案入手，发现审判规律，对某些共性问题的处理方法或对某类案件的法律适用形成较为统一的认识，加以总结并升华为一般性规范。审判委员会办公室应当根据审判委员会会议记录等资料，定期收集审判实践中出现的普遍性、共性问题，形成初步建议向审判委员会进行提交，经审判委员会审议决定后，形成规范性意见，以审判委员会名义予以发布。同时，随着司法改革的深入开展，涉及体制性的司法改革需要系统性推进，审判委员会应当针对本辖区的司法改革工作进行研究，总结有益经验，形成相应的规范性意见，从宏观上指导司法改革的正确方向。
　　2.定期发布典型性案例。案例指导制度能够有效解决成文法与司法实践脱节的问题，随着经济发展，新类型案件不断增多，典型性案例的指导作用日益凸显，审判委员会应当对其审理的案件进行定期整理，选取对本辖区内审判工作具有指导价值的，能够统一裁判尺度的案例予以定期发布，供审判实践参照，以充分发挥审判委员会的业务指导功能。同时，可以选取涉及民生权益保护以及保护公共利益、弱势群体权益行为的典型性案例定期发布，及时回应社会关注，彰显司法权威。
　　3.明确错案责任认定职能。错案责任追究是对人民法院依法正当行使审判权的保障，也是司法公信力的突出表征。对错案的认定及其责任追究应当由专业的权威机关进行，以保障错案追究的正确性和公平性。赋予审判委员会错案的认定权是其作为审判机关和审判管理机关双重身份的体现，也是萁监督、管理、指导审判活动功能的具体体现。因此，应当明确审判委员会的错案认定职能。对认为可能构成错案的，应当提交审判委员会讨论决定，经审判委员会确认为错案的，应当形成关于错案确认情况及责任划分意见的书面意见，由全体委员签名确认后，由审判委员会办公室将相关材料分别移交纪检监察、组织人事部门实施责任追究。


四、完善审判委员会组织结构
　　审判委员会人员选任是审判委员会权威性、公信力的基础保障，从实践来看，审判委员会委员的选任呈现行政化的趋势，委员基本上为院、庭长，审判委员会通常被视为领导机关，合议庭对其服从多出于上下层级行政管理关系及分散风险的考虑，难以体现其作为指导机关存在的意义。因此，在审判委员会回归其权威性本质的过程中，优化审判委员会的委员构成是最基础的要求。
　　1.完善审判委员会委员选任机制。审判委员会委员选任应当走精英化之路，转变将审判委员会委员作为职级待遇的错误认识。一是改变现有由院长提名、同级人大任命的选任模式，改为公开推荐模式，先由全体法官推荐产生候选人，再由院长提请同级人大任命，以减少任命过程中的行政化因素，确保将素质最好、水平最高的法官选任入审判委员会，打破委员选任的单一化倾向。二是增加普通法官担任委员的比例。普通审判委员会委员是指中层正职以下的资深法官群体，其比例设置应不低于审判委员会委员数的50%。增加普通法官的比例，不仅能解决委员行政职务过多的弊端，也能与目前推行的合议庭改革接轨，实现主审法官与审判委员会委员的衔接，增强司法改革的系统性、协调性。
　　2.健全考核机制。规范的考核机制是督促审判委员会委员认真履行职责，减少审判委员会会议“走过场”的重要保障。目前审判委员会委员基本为终身制，并不利于审判委员会“能者上，劣者下”的选拔规则。因此，要设置合理的任职年限，以五年为宜，任职期满，符合条件的仍可连任。其次，应每年对委员进行履职考核，考核内容应包括出勤情况、发表意见情况、调研发表情况、廉洁自律情况等，并在全院范围内予以公布，确保其勤勉公正履职。同时，可通过逐案发放案件汇报情况评议表，由委员对合议庭汇报案件时资料是否齐全、审理报告是否完备、汇报人表述是否准确明晰等进行标准化评分，以此作为对委员工作及合议庭工作进行考核的重要依据。
　　五、完善审判委员会决议的效力保障机制
　　审判委员会决议的执行程度客观上反映了审判委员会的权威度。根据《最高人民法院审判委员会工作规则》的规定，审判委员会的决定，合议庭或法院其他有关单位应当执行，不得擅自改变。但在实践中，审判委员会的决议执行往往缺少有效监督，通常仅体现在案件判决的制作上，因此，要确保审判委员会决议的效力，应从以下方面完善：
　　1.明确委员回避机制。这是确保审判委员会效力公正性的基本前提。参照我国诉讼法相关规定，合议庭成员回避事项应当同样适用于审判委员会委员。
　　2.建立审判委员会决议事项的公示制度。对审判委员会决议事项应遵循适度公开原则。一般认为审判委员会评议过程应当具有秘密性，但是随着司法公开深度、广度的扩大，审判委员会也应当成为被监督对象，但是该公开范围应是适度的。对审判委员会讨论事项、时间安排、参会人员等会议基本情况应在召开会议前予以公示，对已确定的决议结果，应当区分议题性质在适当范围内予以公开。同时，为确保审判委员会讨论的规范性，可对审判委员会讨论过程全程录音录像予以存档，作为对审判委员会决议事项的佐证，同时也能够为日后追责提供相应的凭证。
　　3.建立内部督办反馈机制。对审判委员会讨论、决定的事项，应当作出书面材料，并经会议主持人审定后印发各委员和有关庭、室，审判委员会办公室应对其备案存档，承办单位应将其附卷备查。对审判委员会讨论案件的最终决定，合议庭应当将审判委员会决定的法律判断清楚、完整地记入裁判文书理由部分，在内部审查（包括案件质量评查）合议庭裁判是否在实质上执行了审判委员会决定时，应当借鉴欧洲法院处理涉及违反“先决裁判”的国家责任案件的相关判断标准：如果裁判以审判委员会决定的法律判断为前提，在其他要件不变的情况下，判决结果只能如此。对于审判委员会其他决议事项，如工作决策、错案责任认定等，审判委员会办公室应当对其进行跟踪、核查，责任机关应定期向审判委员会汇报进展情况，对审判委员会提出的进度询问，应及时以书面材料回复。对审判委员会决议不执行或执行不到位的，视具体情况对其承办人给予处分；对其部门负责人怠于督促执行的，视过错程度给予处分。


【注释】
[1]尹忠显主编：《法院工作规律研究》，人民法院出版社2003年版，第289—290页。
　　[2]陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2005年版，第414页。
　　[3]陈杭平：“论事实问题与法律问题的区分”，载《中外法学》2011年第2期。


【作者简介】河南省南阳市中级人民法院；河南省南阳市中级人民法院
【文章来源】《人民司法》2015年第7期