对健全法律援助监督机制的思考
对健全法律援助监督机制的思考
法律援助对于保障法律正确实施、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有重要作用。继上世纪90年代末期法律援助制度在我国确立，特别是国务院《法律援助条例》颁布实施以来，法律援助工作取得了长足的发展：机构日益健全，队伍不断发展壮大，经费保障逐年改善，办案数量大幅上升，受益人群不断增加，职能效应充分发挥。
据统计，2008年，全国共批准办理法律援助案件54.69万件，比2007年增加30.2％；受援人数达到67.08万人，比2007年增加27.9％，其中农民工案件19.1万件、残疾人案件4.5万件、妇女案件12.4万件、未成年人案件8.9万件。就重庆市而言，2008年共批准办理法律援助案件32653件，比上年增长14.8%，其中农民工案件11953件，同比增长32%；法律援助受益人达到137618人次，同比增长12.8%；为困难群众挽回和取得经济利益30822万元，同比增长44.7%。
虽然取得了积极进展，由于种种原因，目前法律援助在规范化建设等方面还存在一些不容忽视的问题，一定程度上影响了法律援助的质量和效果。特别是当前监督机制不健全，对实施法律援助的主体缺乏有效监督，导致法律援助工作发展不平衡，管理不规范，服务不到位，法律援助办案质量和工作效率偏低，个别地方甚至还存着挪用法律援助经费、收取当事人财物、办理有偿法律服务、律师拒绝办理法律援助案件的现象，损害了党和政府的形象，限制了法律援助在构建和谐社会中的功能和作用的充分发挥。鉴于此，笔者将着重分析当前法律援助监管机制存在的问题并提出一些初浅的建议。
一、当前法律援助监督机制存在的主要问题
（一）法律监督体系不健全。一是目前我国涉及法律援助的主要法律法规是《刑事诉讼法》、《律师法》和《法律援助条例》，有关法律援助监督的规定都过于原则和不明确。如，在法律援助机构的性质和职责，法律援助的范围和条件，法律援助案件的受理、审查、指派和办案规程，法律援助服务标准和质量管理，法律援助经费的管理使用，以及法律援助执业纪律和法律责任等重要方面，要么缺乏规定，要么因规定过于原则而缺乏可操作性，有一些规定显得不够成熟或已经不合时宜。因此，各地在法律援助机构设置、经济困难标准、批准法律援助的程序、案件质量和办案补贴标准等方面不统一，在审查决定是否给予法律援助时随意性较大，对法律援助活动监控管理不力等情况时有发生。二是《法律援助条例》从监管体制和服务体制相分离出发，确立了司法行政机关对法律援助的监督管理体制和法律援助机构组织提供法律援助的服务体制。按照《法律援助条例》的规定，各级司法行政机关对法律援助进行监督管理，而法律援助机构负责法律援助的组织实施。但在实践中，由于司法行政机关业务管理部门层次过多，人员分散，往往鞭长莫及；与财务、法制、纪检、监察、审计等部门协调配合不够。在此背景下，大多数司法行政机关通过自行授权，赋予法律援助中心监管自己和社会律师、社会团体人员开展法律援助工作，必然导致监督不到位，法律援助机构监管缺乏法律支撑。三是法律援助实施各方的法律关系不明确。法律关系贯穿于法律援助活动的全过程，构成法律援助制度的基本框架。它包括国家与公民之间、政府与法律援助机构之间、法律援助机构与受援人之间、法律援助机构与承办律师之间、承办律师与受援人之间、司法行政机关和法律援助机构与公检法等相关部门及社会组织之间的法律关系。由于我国现行法律援助法律法规对各个参与主体之间的权利义务关系规定得过于隐晦和简略，导致实践中有关法律关系主体违反规定却无法认定或者无法处罚的情况时有发生。
（二）经费监管机制不健全。一是在现行司法行政机关纪检监察与审计合署办公体制下，审计人员编制不落实，导致人员太少，不能独立完成审计项目，往往只能配合业务部门开展法律援助专项检查，这样的检查虽然针对性强，但缺乏经常性指导和长期有效监管。二是与地方财政部门缺乏工作联系机制，以致地方配套法律援助经费不能按时足额到位，区（县）对市财政下拨的法律援助专款存在截留挪用等问题。三是个别区(县)司法局财务管理混乱，不严格执行法律援助经费专款专用的规定。如有的区（县）未建立法律援助专门帐户或帐目，将法律援助专项经费与其他经费混合使用，难以明晰法律援助经费管理使用的明细帐；有的区（县）违反规定将法律援助专款用于津补贴和公用经费支出，实际用于办理法律援助案件的经费比重较低；有的区（县）在发放办案补贴经费的标准和程序方面存在随意性。目前我国法律援助的经费投入从总体上说是不足的，除了少数发达地区外，大部分地方的法律援助经费都存在短缺现象，在此背景下，对法律援助经费的监管不力，大大挫伤了法律援助工作人员和办案人员的办案积极性，影响了办案质量。
（三）质量监控机制不完善。一是法律援助案件的最终实施大多是由律师来完成的，承办律师的表现在很大程度上影响着法律援助案件的办案质量。在普遍情况下，法律援助机构往往在案件受理指派后，不及时跟进监督，也未能及时采取措施有效控制案件质量，而坐等案件承办人员提交结案材料和发放补贴。对在案件具体办理过程当中，是否有违规、违纪的现象，承办人是否尽心尽责地办理案件，案件办理进展如何，案件办理结果是否切实维护了受援人的合法权益等问题关注不够。上述原因直接造成案件承办人员在办案过程中懈怠、拖延、玩忽职守、违规违纪等现象时有发生。二是目前我国有些地方已经就法律援助办案质量评估作了一些有益探索,制定了相应的法律援助案件质量检查办法，对法律援助服务质量的评估办法和投诉查处机制作出了规定,但这些标准没有区分案件类型，规定得还不够细致, 加之执行法律援助案件质量评价标准要求评价主体具备一定的法律知识和办案经验，而目前我国法律援助专职律师人数太少而且并非每个领域的案件都擅长，有些人甚至身兼数职，难以做到对每个案件进行充分的追踪监督和对办案质量作出合理、公正的评价, 影响到考评效果。三是案件质量控制手段单一，缺乏外部监督机制。对法律援助案件质量控制完全依靠司法行政机关和法律援助机构的监督是不够的，还应该有受援人监督和社会各界监督。因为法律援助的实施是无偿的，不需要受援人交纳任何的费用，受援人即使有意见也不敢向法律援助人员或法律援助机构提出，同时由于知识水平和维权能力限制，受援人根本无力对提供法律援助服务人员进行监督。法律援助机构在实施法律援助时，往往会忽视借助外部监督的力量，社会各界也因为对法律援助认识不统一和监督渠道的不通畅，难以对案件质量进行有效的监督，提出意见和建议。
二、健全法律援助监督机制的建议
（一）加强制度建设，完善法律监督体系。一是健全完善法律援助规章制度体系，对法律援助对象标准和范围、组织机构和人员管理、经费管理、办案规程、服务标准、质量监控以及社会组织开展法律援助工作等进行规范，形成以《法律援助条例》为核心，部、省及市县法律援助规范相配套的层次清晰、体系完备、内容全面的法律援助规章制度体系。二是要重点明确监督的主体、对象、内容和方式。其中法律援助监督的主体是有法定权限对法律援助机构及其相关人员和活动实施监督的主体，主要是司法行政机关和法律援助机构。三是要进一步明确法律援助各参与主体的权利义务，保证法律援助各参与主体各司其职。其中对于法律援助机构与法律援助人员之间的关系应当明确：法律援助机构一旦指派社会律师或安排本机构工作人员为受援人提供法律援助，就既有权对其办案活动和结果进行监督检查，同时有义务为承办人员履行其职责出具相应的公函和法律文书，在必要时为其协调与相关部门的关系，并按规定支付由财政安排的办案补贴。
（二）加强监督检查，完善经费监管机制。一是利用多种途径加强监督检查。法律援助工作管理、财务、监察、审计部门除有针对性地对群众反映和投诉的区(县)及时进行检查外,还可利用对部分区(县)进行专项审计时对法律援助案件质量和经费管理进行检查；同时也可适机会同财政部门对区(县)经费管理进行专项检查，重点核实办理法律援助案件的数量，杜绝弄虚作假。此外,还可以组织各区(县)法律援助机构进行交叉检查,切实增强监管力度。二是进一步明确规定法律援助专款的使用范围，建立效益考核制度和投诉查处机制，杜绝将法律援助专款用于津补贴和公用经费等现象，对克扣、截留、挪用法律援助经费的现象严肃查处，追究有关责任人的法律责任。三是与财政部门建立工作联系机制,督促指导区县切实做好法律援助经费保障工作，加大区县投入，落实配套经费，并确保法律援助经费及时、足额拨付到位。四是各级法律援助机构要规范法律援助经费的财务管理，加强财务人员培训，建立并健全法律援助经费收支制度，合理编制法律援助经费预算，定期编制经费收支情况的财务报告，主动接受监督。
（三）加强统筹协调，完善质量监控机制。一是进一步完善司法行政机关和法律服务行业自律的“两结合”管理模式，建立健全运作规范、管理严格的法律援助律师自律机制，由法律援助中心加强对承办法律援助案件的律师办案过程、办案态度、办案责任心的监督和管理，促进律师以高度负责的态度对待法律援助案件；加强对律师职业道德、执业纪律的教育，增强律师的社会责任感；建立健全措施到位、监管有力的律师队伍监督惩戒机制。二是建立健全法律援助服务质量检查公布制度、质量跟踪检查制度、质量投诉监督制度；制定案件分类质量标准，定期对案件质量进行集中评查，建立评查备案制度，并与奖惩机制相结合，探索建立法律援助服务质量评估体系，逐步完善有效的法律援助服务质量监督机制，保证法律援助服务质量。三是整合社会力量,完善外部监督机制。在进一步完善受援人举报制度的基础上，可仿效行风建设监督员的制度，邀请法官、检察官、法律服务人员、新闻媒体、有关部门人员和社会群众等组成法律援助监督员队伍，采用旁听案件审理、跟同办案、审查案件归档材料、征求竟见等适当方式，对承办法律援助案件的律师办案进行全方位监督。
