对律师提前介入法律援助申请的几点思考
对律师提前介入法律援助申请的几点思考
自2004年“人权入宪”后，以人为本的执政理念逐步深化，为进一步提高法律援助工作的效率和服务质量，达到“应援尽援”的工作目标，很多人建议执业律师在受理、审查法律援助申请中提前介入，认为这样做有利于拓展法律援助的受案渠道，方便公民申请法律援助, 并能在一定程度上调动律师的积极性，提高援助案件的办案质量。但同时，这种做法似乎又与法律援助现行规定相冲突，为此，有必要就律师提前介入法律援助申请的问题展开深入研究。
一、律师提前介入法律援助申请的法理依据
保障公民享受平等、公正的法律保护，正是建立和实施法律援助制度的目的。经过十多年的探索和实践，我国的法律援助制度建设取得了令世人称道的重要成就，但是，从整体上讲，法律援助制度建立的时间较短、社会知晓度还比较低，供需矛盾仍然十分突出，援助工作的效率和服务质量还不能让困难群众满意。存在这些问题，固然与目前各级政府对法律援助经费投入偏低、援助门槛设定过高等因素直接相关，但与我们尚未建立一个全面体现人本理念的法律援助实施体系也有着同样重要的关系。与法律援助政策和法律法规的制定相比, 法律援助的实施对于需要帮助的困难群众而言更为重要。
公众普遍知晓法律援助制度和畅通的法律援助申请渠道是考察法律援助实施体系是否体现人本精神的两个重要标准。2006年，江苏省法律援助中心对全省农民工法律援助知识进行问卷调查，数据显示：知道法律援助是干什么的只占7.8％，大概知道一点的占58.6％，还有32.5％根本不知道法律援助是怎么回事。在问到“有问题发生，你会去法律援助中心求助么”，有93.1％的农民工表示会去。由此可见，群众尤其是弱势群体中蕴藏着巨大的法律援助需求。但是由于种种原因，潜在的法律援助需求并没有转化为实际申请。而同时，被调查者都同意一旦有诉讼应该聘请律师。这当然反映出法律援助宣传工作不到位、公众普遍知晓率不高的问题，但也说明律师是群众碰到诉讼纠纷时首先想要找的人，因此执业律师接触潜在援助对象的几率是非常高的，而作为专业人士，律师很快能对当事人是否可以申请法律援助作出比较准确的判断。如果在这第一时间就告知当事人法律援助制度的存在并可代为申请援助，无疑是为援助对象设置了一条最方便快捷的援助通道；此外，律师事务所的地理覆盖面和执业律师关系网络的覆盖面是法律援助机构无法比拟的，借助于已经初具规模的律师网络拓展法律援助的申请点，收到的宣传效应和援助效果必然是惊人的。对于潜在的援助对象而言，申请点的增加就是便利性的增加，而且专业法律人士代理申请能在更大程度上保障服务的优质高效性，真正体现将受援人利益放在首位的人本观念。
二、律师提前介入法律援助的现实意义
（一）体现人本观念，方便援助对象。以人为本的社会，政府的首要任务是保护弱者享有公平的权利，法律条文惟有通过实施者才能使原则的死板的规定变成对相对人来说活生生有意义的东西，不太完善的规定也要靠实施者在实践中去补充和完善。从这个意义上说，律师提前介入法律援助申请最现实的意义当然在于体现了以人为本的法律援助实施理念。要在实施法律援助的过程中首先考虑受援人的利益，让困难群众获得满意的服务，这需要科学合理调配法律援助的人力资源，提高工作效率，为尽可能多的困难群众提供援助，做到应援尽援；要从接待咨询，到受理审查，直至办理援助案件，做到服务态度、服务过程、服务结果都达到合格法律服务的标准，使当事人满意。
（二）节约社会资源，提高法律援助的效益。全国现有法律援助专职人员1万余名，其中42.7％有律师资格，不到总人数的一半。这些专职人员承担着指导当事人提出申请、受理审批甚至办理援助案件的重要职能，从提高法律援助服务质量的角度来说，保证由具有法律执业资格的人员办理援助案件是一条重要的途径。社会执业律师提前介入法律援助申请，一方面能够从专业的角度衡量咨询人是否符合法律规定的援助条件，另一方面也能习惯性地考察当事人证据的证明力、胜诉的可能性和诉讼效益。实践中法律援助机构一般也正是以有初步证据、不致明显败诉和具有援助效益为审查申请的实质标准，因此有理由相信律师站在中间立场运用其法律技能作出的判断，具有较高的专业性和准确性。这一判断，对于当事人来说是获得了比较准确的导向性信息，对于法律援助机构来说则是高质量的申请，能为双方节约大量的社会资源和法律资源，从而极大地提高法律援助工作的效益和质量。
（三）调动律师积极性，提高援助案件的数量和质量。很多调查报告指出，尽管国家通过法律强制规定律师必须接受法律援助机构的指派办理援助案件，但多年来，从没有接受过指派办理援助案件的律师不在少数。事实表明，强制规定律师必须履行法律援助义务的做法既不符合国际惯例，也不利于调动律师办理援助案件的积极性。律师提前介入法律援助申请能够变被动指派为主动申请，能主动申请的律师大多热爱法律援助事业、具有较强工作责任心，这样既有利于调动律师参与法律援助的积极性、消除律师抵制强行摊派案件的逆反心理，也有利于较大幅度的增加法律援助案源，使法律援助惠及更多的经济困难群众，同时还利于受援人得到符合标准的更好的专业法律服务，使援助案件质量得到有效保障。
三、律师提前介入法律援助申请的权利与责任
从保证援助案件办案质量和维护代理律师积极性的角度说，排除特殊情况，对于律师代理申请的援助案件，法律援助机构在通过审核以后应将该案件继续指派给代理律师办理。律师提前介入以后，其与当事人之间以及法律援助机构之间是什么样的法律关系？互相之间的权责该如何划分呢？
律师代理当事人申请以后，如果法律援助机构批准援助，那么一旦律师接受指派，援助机构与律师之间就形成行政委托与被委托的关系，律师有权要求法律援助机构出具必须的公函等相关文书，要求援助机构协调与相关部门的关系，只要律师保质保量地完成了办案任务就有权从援助机构获得应有的办案补贴；相应的，援助机构也有权对承办律师的办案进程、结果以及质量进行全程监控，并要求承办律师在结案后提交有关的文书副本及报告等材料，律师有义务接受援助机构以及事务所和行业协会的监督、检查等。律师与受援人之间产生的是特殊的民事委托关系，这种关系建立在有条件、非自愿、无偿的基础上，律师有义务为受援人提供维护其合法权益所必须的法律服务，也有权要求受援人配合并提供相关证据资料；相应的，受援人也有权得到有质量保障的援助服务。
律师代理当事人申请以后，如果援助机构审核决定不予援助，对于该案，律师可以按照市场规律与当事人协商是否进行商业代理，一旦接受委托，双方之间即按委托合同的约定行使权利承担义务，与援助机构不再发生法律关系。
目前各地基本都以当地最低生活保障为经济困难的标准，现实中，最低生活保障待遇与法律服务市场收费之间有相当大的差距，既不是“社会保障对象”又难以凭借自已的力量支付律师费用的 “夹心阶层”大量存在。常有律师为不符合法律援助条件但又确实比较困难的当事人主动减免费用，这当然是律师公益意识增强的体现，但法律援助作为一种政府责任，不能依赖于律师的个体行为，某种意义上说，所有需要援助的人都应当能得到援助。只是碍于我国的实际国情，短期内不得不首先将涉及公民基本人权的事项列入援助范围。但可以预见，这种人为的限定必定会随着社会经济的发展和司法资源的增加而逐步取消。在现阶段，笔者建议各地根据实际条件，确立既尽力而为、又量力而行的原则，可以借鉴英美等国的经验，尝试“分担费用”的办法，积极适当地拓宽法律援助的受益面，这种方法的实际操作更需要律师在申请援助时提前介入。
四、律师提前介入法律援助申请的程度
对于律师提前介入法律援助，有人担心，如果援助机构对此审查过宽，尽可能认可律师的申请，可能会破坏法律援助制度本身的严肃性；审查过严，大量地不认可律师代理的申请，势必挫伤律师的积极性，会使这种制度无法坚持下去。
笔者认为，律师的提前介入的确应该把握一个合适的尺度。具体来说，法律援助案件的审批权应该由政府法律援助部门享有。但在各级援助机构保留最终案件审批权的同时，也必须考虑到，目前法律援助专职人员的专业素质普遍不够高，对于审查过程中很多专业性法律问题的把握性不强，如果能借助于执业律师的专业技能，对申请案件先做一次判断和筛选，无疑对提高援助工作的效率和质量大有帮助，因为我们有理由相信执业律师的判断能力，应该给予律师充分的信任，这不但可以提高其对参与援助工作的积极性，也可以增加弱势群体申请援助的便利性，对于法律援助制度本身的严肃性不会构成损害。
我国《法律援助条例》规定律师必须接受援助机构的指派办理援助案件，因此律师履行援助义务的前提在于法律援助机构的指派，但由于目前情况下援助机构受理的援助案件数量有限，不可能指派到每一名律师，这反而使法律规定的义务成了一句空话。据统计，2006年江苏省7428名执业律师共办理法律援助案件6988件，每名律师平均不到一件，法律的规定与实际的办案数量之间存在着巨大的落差。一方面，很多需要援助的弱势群体不知道如何申请援助，另一方面，大量的律师由于没有受到指派而没有履行援助义务。笔者认为，当执业律师碰到可以申请援助的案件时，其最基本的义务首先应当是告知当事人有申请法律援助的权利，并帮助当事人到法律援助机构寻求援助；执业法律群体履行这种告知义务，可以使弱势的当事人受到更完善的保护，是对当事人最大程度的负责，也是作为法律人最起码的职业道德。站在最基本的告知义务之上，如果律师提前介入法律援助申请，那么律师就有权选择是否自己代理案件，这不仅方便当事人，也能提高援助案件的办案质量。
律师代理援助申请可能出现一个跨区县申请的问题：因为公民通常选择自己住所地的律师事务所寻求法律帮助，而申请人的住所地和义务人、义务机关的所在地经常不在同一个县区或省市，加之现行的律师管理体制为属地管理，各区县法律援助机构只能指派本区县的律师事务所办理法律援助案件，因此可能会出现代理申请的律师和接受指派的律师相异的情形。笔者认为，在代理申请的律师已经熟悉案情的情况下指派另一名律师办理案件，实际上是一种法律资源的浪费，因此应该考虑加强法律援助机构之间的跨区域合作，即由接受申请的法律援助机构跨区县指派律师办案，而办案律师则跨区县领取办案补贴，这既在很大程度上保护了受援人的利益，又是对有限司法资源的节约。
五、律师提前介入法律援助申请的程序
对于如何构建律师代理援助申请的程序，有意见认为，将办案指标分解到各个律师事务所，事务所认为符合法律援助条件的即可提供法律服务，结案后卷宗归档时由法律援助机构审查是否符合法律援助条件，符合的即发给办案补贴，不符合的不予发放补贴。也有意见认为，律师接受案件代理后仍照常办案收费，如果觉得该案符合法律援助条件，可到援助机构来申请，审核通过后由援助机构补贴律师，律师再把代理费退还当事人。
笔者认为以上两种方式都存在弊端。第一种方式实际将援助机构的审核权提前下放了一部分到律师事务所，虽然最终的确定权还在援助机构，但若是援助机构最终否决了事务所的申请，律师还需再向当事人收取代理费，这对于律师来说容易产生许多不必要的麻烦，既不符合现行市场规律，导致律师不积极代理援助案件，又不利于法律援助工作的推广。第二种方式对律师来说额外增加繁琐的手续，对于已经市场化运作的律师来说，他既然收取了代理费，就不会再给自己找麻烦，要申请还要去退钱，律师很可能宁愿自己给当事人减免费用也不愿走这个程序。
合理便捷的程序对于当事人、律师和援助机构来说都是非常重要的，笔者的建议是：由律师在日常接待中辨别可以援助的潜在对象，履行告知义务，介绍当事人到援助机构申请援助；如果律师愿意代理案件，可直接向援助机构提出申请，援助机构通过审核后就将案件指派给该律师，结案归档时由援助机构发放办案补贴。无论设计什么样的程序，要从根本上维护当事人的权益、达到应援尽援的目标，有两个方面应该着重考虑：一是要将律师告知法律援助制度的义务上升到法律层面，而不仅仅停留在道德层面，基本的道德规范应该上升为法律，由国家强制力来保障，只有这样才能保证当事人的利益不受侵害，杜绝一些法律工作者借机赚取昧心钱的现象；二是要尽量简化法律援助的申请手续、缩短审批时间，对于执业律师来说时间和精力是非常宝贵的资源，很多律师就怕到政府部门办理繁琐的手续，要借助执业律师的力量发展法律援助事业，在运作模式上就要尽量的市场化，比如提供网上申请等便捷的现代通讯途径，缩短流程，提高双方的工作效率，这样才能提高律师的积极性和办案质量。
对律师提前介入法律援助申请的问题，笔者在这里仅做了些粗浅的探讨，权当抛砖引玉，希望能引起更多的关注和探讨。对这项制度的改革，不是单纯的增加或删改程序，而是融合于一项系统工程之中，笔者仅将其从整个法律援助实施体制改革中抽取出来进行了分析。要提高法律援助的整体效率和质量，还需要与立法修正及其他制度的改革相配套，包括加大法律援助的宣传力度；加强协作，使法律援助与司法救助形成优势互补；建立法律援助志愿者名录，由受援人自己选择代理案件的律师；建立公职律师制度，提高法律援助机构依法行政的能力等等，笔者限于篇幅在此不再赘述。
