城市土地使用权应成一种独立的民事权能

　　建构土地使用权为一独立权利，对于完善土地法制与配合社会现实需要具有相当贡献。首先，笔者认为在土地公有制度下讨论土地使用概念时，不能脱离历史因素与社会体制。学者们从传统物权的使用目的作为分类，以用益物权体系解释土地使用概念是一个正确的出发点。非所有权人使用他人土地的目的在于地上有房屋或建筑物，并享有地上物所有权，这种使用土地的目的乃为创造土地的附加价值，使用权人有偿使用土地，改良土地妥善经营利用地块，并以土地使用权为对象，经由转让、出租、抵押取得回馈，权能价值由使用权人以劳动力或金钱换来，使用人理应享有完全的支配能力与收益权利。这种占有的态样必须经由公示方式（登记）获得保护，法律上土地使用权应享有占有、使用、收益及有限制的处分权能，其外观乃如同所有权权能，土地使用人为土地使用法律的民事主体，享有独立的民事权利。笔者赞同将所有权与他物权并列大陆土地物权的二大纲领，二者均享有设定他项权利的权能。他物权再分为担保物权与用益物权二类，土地使用权为用益物权一种，尊重法学界长久以来沿用使用权用语，不设重复的地上权。笔者建议土地使用权在中国大陆物权体系架构中应属于独立的一种物权种类，而物权法的大纲列表如下：

　　┌所有权（自物权）

　　│ ┌国土使用权

　　│ ┌用益物权│经营权

　　物权│ │ └地役权、典权

　　│使用权（他物权）│

　　│ │ ┌抵押权

　　│ │担保物权│质权

　　└ └ └留置权

　　随着工商业发达，促进社会繁荣进步，土地使用权自有其社会功能，城市土地使用权制度的结构应该界定于促进土地使用、收益，能创造土地改良、确立国有土地资源永续利用、建立符合公平与效率地产市场机制，活泼国有土地企业经营的使用权内容。城市土地利用应该具有几个特点：1.企业、法人有偿使用国家土地，并依照提供土地的性质决定使用内容、方式与期限，使用权人与国家签订使用合同，依法保障使用权人投资权益。2.国家将土地使用权释出后所取得的收益应该用于公共建设，以达地利共享目的。3.国家仍然为土地最终所有权人，使用权人利用土地可以分担国家管理土地的成本。在现实方面因整个社会对土地使用权运用并未加以重视，所以更需加强土地使用权的物权效力。由于大量人口涌向城市，产生严重的城市住宅缺乏问题，在1992年国家鼓励住房基础建设，于是连续几年的房地产热潮，房地产开发商争相申请出让的精华地段使用权，盖商品房、办公大楼希望获取高的利润，造成城市土地使用权的出让金或使用费高涨，碍于土地使用权的制度不臻完善，造成城市土地面临不足与占用耕地等问题。解决这些问题首要工作乃是以土地使用权作为独立物权，在保有土地所有权最高监督权，提供相当于所有权职能的使用权，强调现代地权观念与所有权社会化，承认土地所有权与土地使用权分离之正当性，架构土地使用权占有、使用、收益、处分等权能的实现条件，形成一套完整的土地使用法律制度。