交通事故死亡人员身份不明情况下赔偿权利人的确定
【裁判规则】
因交通事故引发的人身损害赔偿纠纷以及机动车强制责任保险纠纷案件中，受害人无近亲属或者近亲属不明，政府民政部门等机关或者有关组织作为原告提起民事诉讼，主张赔偿义务人给付死亡赔偿金的，因该机关或者有关社会组织未经法律明确授权，不是法律规定的赔偿权利人，与相关案件不存在民事权利义务关系，故未经法律授权的有关机关、社会组织不是相关民事案件的适格诉讼主体，其起诉应当依法驳回，不予受理。
法院的职责是依法裁判案件，在没有法律明确授权的情况下，不能受理此类案件。对无名死者等弱势群体权益的保护应当依法进行。当前，应当尽快设立道路交通事故社会救助基金，并通过立法明确，相关的赔偿金由道路交通事故社会救助基金提存保管。
【案情】
上诉人（原审原告）高淳县民政局（以下简称民政局）。
被上诉人（原审被告）：王昌胜、吕芳、天安保险股份有限公司江苏省分公司（以下简称天安保险公司）。
2005年4月2日19时30分许，王昌胜驾驶苏AQ0128号三轮运输车，沿双望线从北向南行驶至4KM路段时，将一60至70岁无名男性撞跌于东侧机动车道内，遇吕芳驾驶苏AAV822号小轿车由南向北驶经该路段，小轿车从该无名男性身体上碾压而过，致其当场死亡。2005年4月20日，江苏省高淳县公安局交巡警大队作出第2005023号交通事故认定书，认定王昌胜与吕芳各负事故的同等责任，无名男性不负事故责任。事发后，高淳县公安局交巡警大队在《南京日报》上刊登认尸启事，因无人认领，遂将尸体交由殡仪馆火化。王昌胜、吕芳均为其所有的机动车在天安保险公司投保了第三者责任险，保险责任限额分别为5万元和20万元。之后，高淳县人民检察院向民政局发出检察建议书，认为民政局作为对社会流浪乞讨人员负有救助职责的专门机构，在其担负的对此类人员的救助职责中包含了当其人身遭受侵害后代为主张赔偿的权利，故建议民政局代无名死者提起人身损害赔偿诉讼。高淳县民政局采纳了该建议，作为原告向江苏省高淳县人民法院提起诉讼，要求王昌胜、吕芳、天安保险公司按照最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，赔偿丧葬费及死亡赔偿金166331元。
【审判】
江苏省高淳县人民法院经审理认为，民政局与无名死者之间存在行政法律关系而非民事法律关系，就该起交通事故所造成的损害，民政局不享有民事赔偿请求权，不是适格的民事诉讼原告。据此裁定驳回民政局的起诉。
民政局不服该裁定，向南京市中级人民法院提起上诉称：一、民政局负责对城市生活无着的流浪乞讨人员进行救助，这种救助不仅体现为对生活的保障，还应包括这些人员人身受到侵害后代为提起诉讼的司法救助。二、民政局虽然属于行政机关，但在本案中承担了无名死者火化等事宜，故其与无名死者之间不仅是行政法律关系。三、民政局提出的赔偿死亡赔偿金和丧葬费两项诉讼请求，符合最高人民法院有关司法解释的规定。否定高淳县民政局的诉讼主体资格，将会在客观上帮助侵害人逃脱其应当承担的民事责任，有悖于法律基本原则。请求撤销原审裁定。
南京市中级人民法院经审理认为，民政局能否作为本案适格的诉讼主体，应当从以下三个方面分析：
第一，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（一）项规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这种利害关系是指民事权利义务关系。民政局是否与本案存在民事权利义务关系须根据实体法的规定确定。根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，受害人死亡的，赔偿义务人应当赔偿丧葬费、死亡赔偿金等费用，但该司法解释还规定，赔偿权利人“是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。”该规定明确指出，人身损害赔偿案件中，如受害人死亡，赔偿权利人是依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及受害人的近亲属。民政局显然不属于该规定所列明的“赔偿权利人”，故根据最高人民法院该司法解释的规定，民政局不具备要求各被上诉人向其承担人身损害赔偿责任的资格。此外，民政局在起诉时也未能提供其支付了相关的丧葬费用的证据材料，故不能认定民政局与本案各被上诉人存在民事权利义务关系。因此，民政局与本案不存在直接利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定。
第二，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第二条、第四条第一款、第六条第二款、第七条分别规定：“县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施”；“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督”；“救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝”；“救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：（一）提供符合食品卫生要求的食物；（二）提供符合基本条件的住处；（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治；（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证”。从上述规定可以看出，救助站实施的是被动的、临时性的救助措施，救助的范围是暂时帮助流浪乞讨人员解决基本生活需要，并不包括代表或代替这些人员提起民事诉讼。民政局认为其依法负有的救助职责中包括代替无名死者提起民事诉讼的上诉理由，缺乏法律依据。
第三，根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，本案中的赔偿权利人应是依法由该无名死者承担扶养义务的被扶养人以及该无名死者的近亲属。本案审理中，虽然这些权利人尚未出现，但不能排除权利人客观存在的可能，其在知悉本案有关情况时，仍然可以在法定诉讼时效期间内要求赔偿义务人承担民事赔偿责任，侵权人依法应当承担的法律责任并未免除。
综上，民政局不是本案适格的诉讼主体，其上诉理由缺乏法律依据，不予支持。原审法院裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（一）项、第一百五十四条之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定
【评析】
在交通事故死亡人员身份无法确定的情况下，谁是适格的赔偿权利人，在实践中产生过巨大的争议。如本节引例中的高淳县民政局为无名流浪汉维权一案经众多媒体报道后，在全国范围内曾一度引起广泛关注，南京大学法学院还就此召开了专题研讨会。理论界和实务界中就由谁来代赔偿权利人行使权利存在多种观点。有的主张由民政局或其下属的救助站行使索赔的权利, 有的主张由检察院代为诉讼的,还出现过抢救受害者的医院起诉要求侵权方及保险公司支付医疗费用的案例。
广州张德明律师认为，在现有法律规定下，民政局等行政机关在道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件以及机动车强制责任保险纠纷案件等相关的民事案件中均不具有原告主体资格，不是代为行使赔偿权利的适格主体。诉讼主体资格是诉讼程序问题，但程序问题与实体问题存在相互联系，要确定民政局等行政机关是否可以成为赔偿诉讼的适格原告，应当从程序和实体两个方面进行分析：
（一）从实体法角度看，民政局等行政机关作为赔偿权利人缺乏法律依据。
首先，民政局担负的救助职责中并不包括代无名死者提起民事诉讼的“司法救助”。
民政部门作为法定的社会救助机构，依法承担着对生活无着的流浪、乞讨人员的救助职责。国务院制定的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》明确、具体地规定了救助事项的内容。该办法第七条规定：县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站应当根据受助人员的需要提供：（一）提供符合食品卫生要求的食物；（二）提供符合基本条件的住处；（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治；（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。从立法技术角度而言，该条款对于救助内容的规定采取的是穷尽列举的方式，即将其规范的事项全部列举出来，并将其适用的范围仅限于所列举的事项，而排除了之外其他事项的适用。此外，该办法第六条第二款规定：救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；民政部制定的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第十二条规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；财政部、民政部及中央机构编制委员会办公室《救助管理办法有关机构编制和经费问题的通知》第五条规定：救助站对流浪乞讨人员给予救助，是一项临时性救助措施，救助站不得向救助对象及其亲友收取任何费用。从这些规定可以看出，救助站对流浪乞讨人员的救助是被动的、临时性的，救助的范围只是暂时帮助此类人员解决基本生活需要，其中并不包括代表或代替这些人员提起民事诉讼这样的“司法救助”。而且，这些规定属于行政法规，属于公法的范畴。依据公法领域内“法无明文规定不可为”的原则，民政部门作为行政机关，职权法定，必须依法履行救助职责。况且，本案中的受害人为无名氏，其身份无法确认，是否属于“城市生活无着的流浪乞讨人员”尚有疑问，民政局以其担负的救助职责中包括司法救助为由，提起本案诉讼缺乏依据。
其次，民政局无权要求赔偿死亡赔偿金及丧葬费。通常来说，民政局等行政机关提出的赔偿请求包括两项，一项是死亡赔偿金，一项是丧葬费。1、根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，人身损害赔偿案件中，如受害人死亡，赔偿权利人是依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及受害人的近亲属。民政局显然不属于该规定所列明的“赔偿权利人”。2、从死亡赔偿金的性质来看，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》改变了以往的立场，将死亡赔偿金界定为财产性质的收入损失的赔偿，其理论依据是“继承丧失说”。该学说认为，受害人如正常死亡，其近亲属作为“经济性同一体”，对其未来收入应有可期待的继承权，因侵权行为导致受害人提前死亡，使得这部分收入逸失，赔偿义务人对此应予赔偿。由此可见，死亡赔偿金是受害人近亲属因受害人提前死亡而获得的对其将来可预期收入减少的财产性赔偿，是在受害人死亡之后发生的，依据我国继承法对遗产的定义，不属于受害人的遗产，即使依据继承法第三十二条关于无人继承又无人受遗赠的遗产归国家所有的规定，民政局也没有通过授权取得的可能。3、从丧葬费的角度来说，曾有人认为，民政部门承担了无名死者的丧葬费用，其有权要求赔偿义务人支付该项费用。关于无名尸体的丧葬事务由谁负责办理，各地规定并不同一。就南京而言，《南京市殡葬管理办法》第二条规定，市民政局是本市殡葬管理工作的行政主管部门，各区县民政局负责本辖区内的殡葬管理工作；该办法第十二条第三款规定，无名尸体由当地公安机关通知殡仪馆接收。公安机关作出鉴定，并办理火化手续后，由殡仪馆火化。《江苏省殡葬管理办法》第七条第三款规定，社会上的无名尸体，由公安机关通知殡仪馆接收。公安机关及时作出鉴定并办理有关手续后，由殡仪馆火化，所需经费由当地财政部门支付。可见，在南京地区，无名尸体的火化等丧葬事宜是由殡仪馆负责办理，民政局只是负责殡葬管理工作的行政主管部门，并不承担无名尸体的丧葬事务，而且，丧葬费用是由财政部门支付的，民政局也未承担丧葬费用，其无权要求赔偿丧葬费。
（二）从程序法角度看，民政局也不是适格原告。
《民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项规定，原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。如前所述，民政局与交通事故中的无名死者之间不存在民事权利义务关系，与道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件以及机动车强制责任保险纠纷案件也不存在直接利害关系，故其在与之相关的这两类案件中均不具有原告主体资格。
《民事诉讼法》第十五条规定了支持起诉制度。但该条规定只规定了机关、社会团体、企业事业单位可以支持受害人向法院起诉，但这种支持应当仅限于为当事人提供法律咨询、帮助、垫付诉讼费用等，但不能够代替当事人以自己名义提起诉讼。据此，民政局也无权提起本案诉讼。
退而言之，如果认可民政局的原告主体身份，在现有法律规定下，将存在以下问题难以解决：
1、赔偿标准问题。交通事故的无名死者身份无法确定，那么，如何确定其赔偿标准？如果就高不就低，适用城镇居民标准，则可能对侵权人不公平；就低标准，对受害人又可能不公平。
2、民政局等行政机关是否享有完整的诉权？如果认可民政局的原告身份，则民政局应当享有全部诉权，其可以承认、放弃、变更诉讼请求。那么民政局能否撤诉？能否放弃部分诉讼请求，与赔偿义务人达成调解协议？如果可以，基于我国民事诉讼实行的“一事不再理”原则，有可能会对潜在权利人（近亲属）的权利造成侵害。
3、潜在权利人出现后，又将如何处理？如果认可民政局的原告身份，则其胜诉可能性极大。但如果潜在的赔偿权利人出现，且未过诉讼时效，是否还可以向赔偿义务人主张权利？是否可以向民政局要求返还？如果民政局已经将赔偿款进行了处理（如上交国库），又将如何处理？
综上所述，现有法律规定下，民政局等未经法律明确授权的行政机关作为赔偿权利人，代替交通事故的无名死者提起民事诉讼，要求赔偿相关费用，缺乏法律依据，且配套的制度也不完善，欠缺可操作性，在相应的道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件以及机动车强制责任保险纠纷案件等民事案件中，民政局等行政机关均不能成为适格原告。然而，本案所反映出来的问题值得深思。法律的精神应当是平等、公平地保护每一个公民的生命、健康、财产等各项基本权利。民政局等行政机关、社会组织主动替无名死者“维权”的出发点是值得肯定的。但是，民事诉讼当事人之间是平等的民事权利义务关系，民政部门等作为行政机关、社会组织，在没有得到法律授权的情况下，冒然介入民事诉讼，有悖法律基本原理。法院的职责是依法裁判案件，在没有法律依据的情况下，不能受理此类案件。正义的实现不能依靠司法的僭越。正是由于立法上的空白，使得司法无法及时回应社会，弘扬正义。也正是基于此，本案才引起了社会各界的高度关注，引发了社会大众对流浪乞讨人员等社会弱势群体基本人权平等保护的强烈呼吁。
在引例中案例发生时，我国尚无全国性法律或司法解释对无名氏被害人交通肇事案件的处理进行明确规定。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条规定了赔偿权利人是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。可见，根据现有法律规定，因交通事故受害人死亡而应获得赔偿的是其依法负有扶养义务的被扶养人及受害人的近亲属。但如果交通事故中死者身份无法确认的，相关权利人暂时难以知悉事故情况，也难以及时主张权利。待将来权利人知晓相关情况时，又可能因赔偿义务人搬迁或丧失赔偿能力等原因而无法获得赔偿。可以预见，随着城镇化建设进程的加速、机动车辆保有率的增加及人口流动频率的提高，相关案例中反映出来的无名死者在交通事故中的权益保护问题将日益突出。笔者认为，根本解决的途径应当在于：尽快成立道路交通事故社会救助基金，同时通过立法明确规定，交通事故死亡人员身份无法确认的，参照城镇人口赔偿标准，计算相应的损害赔偿金，该赔偿金由救助基金提存保管，为与我国诉讼时效制度相衔接，保管期限不低于20年。如果20年中，相关权利人出现，可以向救助基金主张给付相应款项；如果超过20年无人主张，相关款项作为救助基金的资金来源，纳入救助基金统一使用管理。
面对现实的困境，最高人民法院也倾向于恪守司法应有的边界，在法律没有明确授权时，民政局等行政机关或社会组织不能作为交通事故无名死者的赔偿权利人代为提起相关民事诉讼。不仅《最高法院公报》刊载了裁定驳回相关行政机关起诉的案例供全国法院参照适用，而且，最高人民法院在制订相关司法解释时也明确采纳了这样的观点。2012年12月21日起开始施行的最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释【2012】19号）第二十六条第一款规定：“被侵权人因道路交通事故死亡，无近亲属或近亲属不明，未经法律授权的机关或者有关组织向人民法院起诉主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理。”
司法实践中，还需要注意的一个问题是，侵权人如果依据其与公安交通管理部门等有关机关或者组织签署的调解书作为已经为交通事故死亡人员支付了有关赔偿金的证据,主张交强险的保险人在交强险责任限额内承担保险赔偿责任的，其主张能否成立？之前的司法实务中，有不少案例对此是予以支持的。如北京市第一中级人民法院在北京祥龙省际客运股份有限公司诉中国人民财产保险股份有限公司北京市西城支公司案的判决中认为，“交通肇事侵权人造成被撞的行人死亡,不管该行人是否为身份不明的无名氏,肇事方均须承担赔偿责任，该民事赔偿责任属于责任保险合同约定的保险人承担保险责任的范围……祥龙公司依据其与山东省沾化县公安交警大队签署的调解书已为无名氏的死亡支付了赔偿金,损失已实际发生,对此损失保险公司依法应予理赔。”[1]笔者认为，如前所述，未经法律明确授权的机关或者有关组织，并非代交通事故中无名受害者主张权利的合法主体，这些机关或有关组织向交通事故侵权人收取死亡赔偿金的行为欠缺合法性依据，收取的数额计算标准也不确定，缺乏合理性，也不能及时补偿相关权利人的损失，以此为依据要求交强险的保险人在交强险责任限额范围内承担保险赔偿责任，既缺乏法律依据，也不符合交强险为交通事故受害人提供基本保障的立法目的。而且，最高法院已经在司法解释中对于无名氏被害人交通肇事案件的处理作出了明确规定。最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释【2012】19号）第二十六条第二款规定：“侵权人以向未经法律授权的机关或者有关组织支付死亡赔偿金为理由，请求保险公司在交强险责任限额内予以赔偿的，人民法院不予支持。”当然，依据填补实际损失的原则，如果实际支付了交通事故受害人的医疗费、丧葬费等合理费用的单位或者个人，要求交强险的保险人在交强险责任限额范围内予以赔偿的，应予支持。司法解释第二十六条第三款对此也作出了明确规定。
注释：
[1]北京市第一中级人民法院（2009）一中民终字第5098号民事判决书，参见最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》（总第78辑）2011年第4辑，人民法院出版社2011年版，第222-223页。
