行政机关自行或者申请强制执行前的催告不可诉
发布日期：2014-08-28 文章来源：互联网
【案情】
原告：河南正大起重设备有限公司。
被告：聊城市质量技术监督局东昌府分局。
山东省聊城市东昌府区人民法院一审认定，2011年4月12日被告聊城市质量技术监督局东昌府分局（以下简称东昌府质检局）作出（鲁聊分）质技监罚字（2011）第B-010号《质量技术监督行政处罚决定书》，该决定书认为，河南正大起重设备有限公司（以下简称正大公司）为聊城田中机械设备有限公司安装的4台起重机械，未经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验，违反了《特种设备安全监察条例》第二十一条的规定，根据该条例第七十九条，决定对正大公司作出如下处罚：1、责令立即进行监督检验；2、处罚款10万元；3、没收违法所得12000元。罚没款项限十五日内缴纳，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。正大公司不服，向聊城市人民政府申请复议，经复议维持后，正大公司又向我院提起诉讼。我院经审理，作出（2011）聊东行初字第94号行政判决书，维持了被告作出的（鲁聊分）质技监罚字（2011）第B-010号《质量技术监督行政处罚决定书》。正大公司不服，提起上诉，聊城市中级人民法院于2012年2月7日作出（2012）聊行终字第2号行政判决，驳回上诉，维持原判。2012年2月9日，东昌府质监局作出（鲁聊分）质监催执字（2012）第B-010号《催告执行通知书》，要求正大公司在接到催告执行通知书后十日内依法履行下列义务：1、处罚款10万元；2、没收违法所得12000元；3、加处罚款10万元。
原告正大公司诉称，本案终审判决生效后，被告东昌府质检局应按照《行政诉讼法》规定申请人民法院强制执行生效裁判文书，被告依照《行政强制法》的规定程序发出催告执行通知书，适用法律错误，违反法定程序。对行政处罚决定不服，申请行政复议或提起行政诉讼是行政相对人的法定权利，不能因行使权力而加重义务，故行政复议和行政诉讼等法定救济期间不应加处罚款，而被告作出的催告执行通知书中对行政复议和行政诉讼期间加处罚款，属适用法律错误，依法应予撤销。
被告东昌府质监局辩称，我局作出的行政处罚决定书，经行政复议和行政诉讼，已经发生法律效力。二审判决送达后，原告仍不自动履行法定义务，根据《行政强制法》第五十四条之规定，我局向原告发出催告执行通知书，认定事实清楚，程序合法。我局并没有因为相对人行使救济权利而加重义务，并未计收原告复议和诉讼期间的加处罚款。
【审理】
山东省聊城市东昌府区人民法院经审理认为，催告程序是指当义务人逾期不履行生效法律文书中指定的义务时，行政机关通知义务人在一定期限内自觉履行义务，并告知相对人不履行义务时要产生的对其不利后果的程序，其目的是使相对人明悉强制执行的的可能性，督促其履行义务，是对相对人的再一次说服教育，有助于实现“自动履行”的原则。故催告执行通知书虽然是一个法定程序，但该通知书不是行政机关申请法院执行的对象，也不是法院实际执行的依据，它不对相对人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款 “……公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，被告作出的催告执行通知书，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2012年4月10日，聊城市东昌府区人民法院作出（2012）聊东行初字第110号行政裁定书，裁定驳回起诉。
【分歧】
本案诉争焦点在于被告作出的为相对人设立额外义务的催告通知的效力，审理中存在两种意见：
一种意见认为：《行政强制法》只规定行政机关作出强制执行决定和申请人民法院强制执行前催告当事人履行义务，并未规定经过复议和诉讼后申请人民法院执行生效裁判文书前也要催告当事人履行义务，且在催告书中将当事人申请救济的排斥期间也计算在加处罚款的期间之内，为当事人设定了额外义务，因此，该催告书对当事人权益产生实际影响，人民法院应予受理，并应以适用法律错误为由判决撤销。
另一种意见认为，行政机关作出该催告书的行为，属对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
【评析】
一、背景情况介绍
2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》是继行政处罚法、行政复议法、行政许可法等之后又一部规范行政行为的重要法律。其创设的催告程序，较好地体现了“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”的立法原旨。
但对于催告行为的性质、效力及其是否具有可诉性，《行政强制法》并未作出明确的规定，亟需加以规范。
二、催告行为属过程性行政行为，不具有可诉性
笔者同意第二种意见，理由如下：
（一）催告行为是一种程序性行政行为
《行政强制法》第三十五条和第五十四条规定，行政机关作出强制执行决定和申请人民法院强制执行前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明“履行期限、履行方式、明确的金额”等事项。只有在催告无效后，行政机关才可采取下一步措施：作出行政强制执行决定并采取划拨、拍卖、代履行等措施或者申请人民法院强制执行。从以上规定可以看出，《行政强制法》规定的催告程序具有以下几个特征：
1、催告行为是一种过程行为。催告书的作出时间在行政行为作出后、强制执行前，相对于行政行为从受理、调查、作出决定，到强制执行的整个流程，催告是行政程序中的过程行为。
2、催告程序是强制执行的前置程序。《行政强制法》规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，或者申请人民法院强制执行。也就是说，如无催告程序，则不能进入强制执行程序。因此，催告程序是行政强制执行的前置程序。
3、催告行为是不能创设权利义务的告知行为。催告书依附于行政决定，其内容无一不是行政决定内容的“重述”和具体化，是对怠于履行行政决定规定义务的行政相对人的“最后通牒”。因此，催告行为本身不能创设权利义务。
从以上分析可以看出，催告行为是一种程序性行政行为。所谓程序性行政行为，是指行政主体在处理行政事务过程中，运用程序职权职责处分行政相对人的程序权利义务，从而间接影响行政相对人实体权益的公法行为。程序性行政行为一般以貌似实体性的程序行为形式出现，主要有通知行为、告知行为等。如《行政许可法》第三十二条“一次性告知”、第四十二条“告知延长期限的理由”等均属程序性行政行为。
域外法对程序性行政行为的可诉性问题主要有两种情况：一是多数国家强调只有具有执行性的行政行为，即对相对人有直接影响的行为才可以诉讼。如美国联邦行政程序法第704条规定：法律规定可以接受司法审查的行政行为和没有其他适当救济的行政机关的最终行为，应当接受司法审查。预备的、中间的或者程序性的行政行为或者裁决，不能接受审查，应在审查行政机关的最终行为时一起接受司法审查。二是某些国家如法国、澳大利亚规定在特定情况下，对于不成熟的、即将做出的行为也可以起诉。
对于程序性行政行为的可诉性问题，国内学界和实务界一般以成熟性原则作为判断标准。即纯程序意义上的程序性行政行为不可诉，只有影响到相对人实体权利义务的增减得失，才可提起诉讼。最高法院也在相关司法解释中认可和实行了这一判断标准。如《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。
（二）催告行为是对相对人权利义务不产生实际影响的行为
具体到本案，被告作出的催告通知，属于纯程序意义上的程序性行政行为。首先，《行政强制法》设立的催告程序，体现了“教育和强制相结合”的立法原旨。行政机关实施行政强制行为，是为了“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大、强制履行义务”，如果通过催告程序，使相对人认识到自己的行为违法，从而自动履行义务，即达到了行政的目的，又降低和节约了行政成本和司法资源，还消除了官民矛盾，促进了社会和谐，可谓是一举多得。从这个意义上来说，行政强制不是目的，只是手段，催告程序是行政机关在实施行政强制时，体现“教育和强制相结合”的手段之一。虽然《行政强制法》并未规定经行政复议和行政诉讼后行政机关申请人民法院强制执行前必须进行催告，但本案被告的催告行为无疑契合了《行政强制法》的立法目的。
其次，催告书对相对人的权利义务不产生实际影响。催告程序是行政机关作出强制执行决定和申请人民法院强制执行的前置程序，对于行政机关来说，无论是作出强制执行决定还是申请人民法院强制执行，据以执行的法律文书是行政机关作出的行政决定，而不是行政机关作出的催告书；当事人履行义务的范围和方式，限于行政决定规定的内容，催告书不过是将行政决定的内容进行“重述”，不能单独为相对人设立义务，即便是加处罚款的计算，也是依据行政决定的内容进行，无论计算正确或者错误，都不能代替行政决定，成为执行的依据。因此，对相对人的权利义务产生影响的，是行政机关作出的行政决定，而不是催告书，换言之，催告书对相对人的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于执行﹙中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条第二款规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，据此，催告书不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉。
应当注意的是，催告行为不具有可诉性，并不代表人民法院不能对催告行为进行司法审查。对于行政机关作出的催告书，人民法院应在审理相关案件和审查行政机关申请执行具体行政行为时，作为行政机关“符合法定程序”的程序以及“证明具体行政行为合法的材料”进行审查。如，具有行政强制执行权的行政机关依照《行政强制法》规定实施强制执行，相对人对行政强制执行行为不服起诉的，人民法院在审理过程中，如果发现行政机关未事先催告当事人履行义务的，即可以违反法定程序予以纠正。《最高人民法院关于执行﹙中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第九十一条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。人民法院在审查行政机关申请人民法院执行具体行政行为时，应当要求行政机关提供催告书，作为证明该具体行政行为合法的材料，如行政机关不能提供，人民法院就可以认定被申请执行的具体行政行为有“其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，裁定不准予执行。
三、审查催告行为应当注意的问题
1、催告行为均不具有可诉性，即便行政机关在催告书中对相对人权利义务进行了增减，也不对相对人实体权利义务产生实际影响。
2、人民法院对催告行为的审查，应在审查行政机关的最终行为，如行政强制执行决定和申请人民法院强制执行行政决定时一起进行司法审查。
（作者单位：山东省高唐县人民法院）
