［内容提要］玩忽职守行为方式多样，涉及面广，就其给国家和人民造成的损失，以及对国家机关声誉和威信的损害，应甚于贪污受贿犯罪，但前者受到的打击远不如后者，主要原因在于人们对于玩忽职守罪的构成认识不一。本文针对玩忽职守行为的特征、行为与危害结果间的因果关系，展开剖析，并提出三点立法建议，旨在增强对于玩忽职守犯罪的打击。
[关键词]：玩忽职守 因果关系 立法建议
一、问题的提起
长期以来，玩忽职守行为较多，给国家和人民造成很大损失，但往往打击不力。究其缘由，其中之一，即是司法界对玩忽职守罪的构成，尚有理论上的歧见。
案例一，2003年5月16日22时40分，被害人程某的家人接到李某电话，李在电话中声称程某在其手中，要程家将30万元现金送到县城开发区，否则就将程某杀害。程家人放下电话即向“110”报警，“110”接警员陶某（临时工）在22时46分按到报警后，因听不清程家人讲话，叫其前去登记。后程某家人即又赶到县城公安分局报警，正在处理其他案件的值班民警王某，对程某家人的报警，既未登记也未出警，亦未及时向带班领导汇报，便叫程家人到县开发区派出所报警。程家人只得又赶至开发区派出所，该所值班民警接警后在辖区内找寻程某。次日凌晨1时许，未拿到钱财的歹徒李某、杨某将被绑架的程某杀害。2004 年7月19日，检察院以警察王某涉嫌犯玩忽职守罪对其实施逮捕。该起玩忽职守案在本院审理期间，检察机关以王某犯罪情节轻微，不需要起诉为由，撤回起诉。法院做了“剪箭的外科医生”，裁定予以准许。
那么，作为一名值班警察，在被害人家属向其报警时，没有对警情登记，没有出警，也没有及时向带班领导汇报，而是让报警人再向其他派出所报警的行为，是否属玩忽职守行为，该行为是否构成玩忽职守罪？笔者认为，解决这一问题，我们应当理解玩忽职守行为的特征，以及此类行为与危害结果间特定的因果关系。
二、玩忽职守行为的特征
1、行为的表象特征
玩忽职守罪，是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本罪的主观方面是过失，即行为人应当预见自己对工作严重不负责可能造成公共财产、国家和人民[1］
由于各个国家机关都有自己的活动原则、组织纪律和规章制度，以及工作人员的职责和义务，这些都是必须遵守的纪律和制度。有关的国家机关工作人员只有违反了这些纪律和制度，才能构成玩忽职守的行为。根据1987年8月30日最高人民检察院作出的《关于正确认定和处理玩忽职守罪若干意见＜试行＞》之规定，这些犯罪行为主要表现在13个方面。有的已单独确立罪名，有的还没有，仍应定玩忽职守罪：（1）安全生产管理方面；（2）基本建设和固定资产更新改造方面；（3）购销业务活动方面；（4）外贸工作方面；（5）信贷工作方面；（6）仓储管理方面；（7）财会工作方面例；（8）民政管理方面；（9）文教、医药卫生方面；（10）邮电管理方面；（11）工商、税收、海关、审计管理方面；（12）司法工作方面；（13）其他方面。因此，玩忽职守的行为方式多样，涉及面广，在不同的领域、不同的部门，有不同的规定。我们在处理某个具体玩忽职守案件时，必须严格按照刑法和有关法律规定，对照实际情况，实事求是地进行分析，这是认定构成各个方面玩忽职守罪的客观依据。
2、行为的实质特征
该罪的行为人必须负有一定的“职守”。行为人是国家机关工作人员，负有保证所在国家机关职能正常发挥的职责，这样的职责是法律和国家机关内部的工作纪律和规章制度要求行为人应尽的义务。没有法定的义务，职守也就无从谈起。例如，让中国法官震惊的莫兆军玩忽职守案，法官莫兆军严格按照民事诉讼法和相关规定审理民事案件，依法履行了做为一名法官的职责，但被告夫妇在拿到一审判决书后，不上诉不申诉，而是双双自杀身亡。后检察机关以莫兆军涉嫌玩忽职守，将其逮捕并提起公诉。因为莫兆军严格履行审判职责，法院最终宣告其无罪。当然，当事人自杀实属悲剧，警示我们法官，不仅要有扎实的法律理论知识，也要善于把握世态人情，另外在办案中要有强烈的自我保护意识。
该罪的行为人必须有“玩忽”的客观表现。一是不履行职务型，即行为人应该履行并且能够履行，但不履行职务。案例二，北京市密云“2·5”特大伤亡事故中，密云县城关派出所长、政委未按县公安局制定的相关安全保卫工作方案，没有派出警力到“云虹桥”桥两端对游人进行疏导、控制，致使桥上人流密度过大，秩序混乱，部分游人在桥西跌倒后相互挤压，造成37人死亡，数十人受伤的特大伤亡事故。该派出所所长孙某、政委陈某的行为就构成不履行职务的玩忽职守罪。二是不正确履行职务型，即行为人应该并且能够履行职务，但不严肃认真地对待其职务，以致错误地履行了职守，主要表现为履行职守不尽心、不得力。案例三，1998年4月16日，江西省修水县白岭派出所在处理群众检举余某某拐卖妇女案过程中（事后查明余系无辜公民），违反公安部有关延期留置的规定，在没有办理延期留置手续的情况下，将余某某继续留置在条件简陋的留置室内，未对余的吃饭、饮水、御寒等问题作出适当的安排，派出所长张某同值班人员一起外出吃饭，造成余某在无人看管的情况下自杀身亡。张某的行为就构成不正确履行职务的玩忽职守罪。
从以上两点可以看出，不论是不履行职务，还是不正确履行职务的不尽心、不得力，都应该属于不作为的行为。有人认为玩忽职守中不正确履行职务的危害行为，应属作为犯罪，笔者认为是错误的。危害行为包括人积极的作为行为和消极的不作为行为。［2］作为犯罪是“不应为而为”，它是以积极的行为违反法律规范。履行职务的不尽心、不得力，显然属于消极的不作为，它不同于作为犯罪通过身体的外部动作积极实施刑法所禁止的危害行为。例如，某法院现在实施干警夜晚值班制，当值班人在值班室里，听到办公楼有异常响声时，依照规定应到现场查巡，但因天气寒冷或内心恐慌，而没有到现场，只是对办公楼方向大喊两声，并用手电筒照射，敷洐一下。第二天发现电脑房被洗动一空，公共财产损失在30万元以上。那么值班人员的上述行为，不能说是不履行职务，因为其在发现异常情况后，既大声喊叫又用电筒照射，该行为应当是履行职务时不尽心、不得力，是不作为犯。
只有确定了玩忽职守的不作为性，才能判明玩忽职守行为与危害结果间特定的因果关系。
3、警察王某的表现系玩忽职守行为
综合以上对玩忽职守行为的理解，警察王某在遇有群众报警时，不接警，不处警，不向值班领导汇报，违反了警察遇警不接的“首问负责制”等有关规定，属不履行职务的玩忽职守行为（检察机关认为其要报警人到其它派出所报警属不正确履行职务行为显属不当，因为作为一名警察，王某虽然在工作岗位上，但没有按照职守要求接警，应属未履行职守，而不是不严肃不认真地对待职务，以致错误地履行了职守）。至于有种意见认为，警察王某当时正在处理其他案件，接处警分身无术，不是玩忽职守。能够履行而没有履行，是玩忽职守罪成立的事实前提。如果国家机关工作人员虽然没有履行法定的职责，但根据实际情况，当时根本不可能履行，虽有严重后果产生，仍然不发生玩忽职守罪的问题。因为，法律不能强求行为人履行事实上根本无法履行的义务。［3］能够履行是一个履行能力的问题，也就是具有履行的可能性。是否具有履行职责的可能性，应当根据事实加以判断。笔者认为，警察王某当时完全可以就被害人程某的警情向带班领导汇报，以便于领导作统筹安排，以期达到挽救被害人的效果。
三、玩忽职守行为与危害结果间的因果关系
1、行为与危害结果间因果关系概述
玩忽职守罪是结果犯，不仅要求行为人要有玩忽职守的表现，而且在客观方面还必须具有“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”这一结果要件，玩忽职守行为与这一危害结果之间还必须存在刑法上的因果关系。
如前所述，玩忽职守罪是一种不作为犯罪，这就使得玩忽职守行为与“重大损失”的危害结果间的因果关系呈现一种别样的特点。玩忽职守因果关系不仅仅是基于客观存在和事实而发生，而且是基于法律的规定而发生的。当一种现象（他人的违法行为、自然力等，如犯罪分子李某绑架并欲杀害程某。）已经有发生危害结果的可能性时，一个人的玩忽职守（如警察王某的不接警、不处警）本来与这个因果关系的锁链无关的，但是由于法律的规定，使负有特定义务的国家机关工作人员在这种情况下与这个因果关系的锁链发生了联系。法律赋予负有特定义务的人采取积极的措施（警察阻止犯罪分子行凶），来防止危害结果的产生，中断这个因果关系的锁链，如果负有特定义务的国家机关工作人员不这样做，使危害结果的发生由可能性成为一种不可避免的现实，那么国家机关工作人员的玩忽职守就成为危害结果发生的原因，就构成了刑法意义上的因果关系。
2、行为与危害结果间因果关系的特征
由此我们可以看出，玩忽职守行为与危害结果间的因果关系，具有以下几点特征：首先在于它与国家机关工作人员作为义务的关联性。杀人、强奸、盗窃，这些作为的因果关系，是行为人身体举动与由其所引起的结果之间的因果关系。而玩忽职守的这种不作为的因果关系，是指客观上违反刑法或国家机关规章制度规定的不履行特定的作为义务的行为同危害社会结果之间的因果关系。它与特定的履行义务紧密相关。如果没有这种履行义务，就根本谈不上不作为。如当一名法官，在遇到歹徒行凶杀人时，没有阻止救人，而是逃之夭夭，最终人被杀害，刑法也不能定这名法官构成玩忽职守罪。因为法官没有这一“职守”，相反巡逻警察则不同。其次，还在于玩忽职守行为与危害结果联系的间接性。作为的因果关系，其联系往往是直接的，例如枪响人死、刀起头落等。但在玩忽职守罪中，行为人不履行、不正确履行法定职责引起的危害结果，还要借助于他人的行为和某种自然力的行为，就是必须存在某种中介条件，而且这一中介条件是引起危害结果所必不可少的。密云“云虹桥”游人跌倒后相互挤压，修水县余某的自杀，歹徒李某、杨某残杀程某，就是玩忽职守案中危害结果必不可少的中介条件。最后，玩忽职守的因果关系还在于其具有一定的主观性。平民百姓的见死不救和巡警的见死不救，法律要求不同，人们期待评判不同，对前者只能是道义的，对后者人们自然而然感到一种危险性，因为人们把警察当着人身财产安全的保护神。由此可见，无论是立法者的意志或是行为人的主观因素，都对玩忽职守犯罪因果关系的成立影响巨大。所以，我们看到玩忽职守案的办理，往往表现受制于媒体舆论。这种情况的产生，一方面是立法本身的问题，另一方面也有办案人员的主观评判因素。笔者认为，在面对行政机关工作效率不高、公职人员素质低下、安全事故频发、治安状况恶化的社会形势下，作为立法机关、检察机关、审判机关，对于玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪，应当确立积极的因果关系评判说。以加大对于国家机关工作人员不履行职务，不正确履行职务的打击力度，从而提升国家机关在人民群众中的声誉和威信。因为法律是规定当事人的权利和义务来调整社会关系的，使社会关系有序化，并且有条不紊地协调发展。当社会关系中某一具体的人应当履行某种法律义务而不履行时，社会关系就不能按照法律所指引的方向发展，而是向着危害结果发生的方面发展。当一个地区警察接警、处警不力，又受不到法律追究时，我们能期待这一地区治安状况好转吗？我们看到的恐怕是杀人案件频发而又难以侦破。
3、警察王某行为构成玩忽职守罪
理解了玩忽职守行为的特征，剖析了行为与危害结果间的因果关系，笔者认为，案例一中的警察王某应当构成玩忽职守罪，只是在量刑时，综合考虑被害人程某遭杀害这一危害结果的“多因性”，依照罪刑相适应原则作出恰当判决。
四、立法建议
1、应对玩忽职守犯罪进一步细化
79《刑法》确定的玩忽职守罪和流氓罪一样，是“口袋罪”，97《刑法》改变了这种情形，不仅从玩忽职守罪中分离出滥用职权罪，而且在二十二章渎职罪中将一些由特定的国家机关工作人员在特定的领域所实施的玩忽职守的行为规定为独立的犯罪。如第400条第2款规定的“失职致使在押人员脱逃罪”，第406条规定的“国家机关工作人员签订、履行合同失职罪”，第413条规定的“动植物检疫失职罪”，等等。这些均有力地规范了相关国家机关工作人员的行为，如第413条的设立，对现下控制“禽流感”的扩散起着很大的作用。
但是，近年来安全事故频频发生，国家和人民的利益遭受重大损失，仅交通事故一年就造成10万人死亡（公安部最新通报数字），那么在这些事故的背后，难道没有相关官员的渎职犯罪？触目惊心的安全事故以及大量的国有资产流失，需要立法机关设立相关的特定罪名，以加大对国家机关工作人员玩忽职守行为的打击力度。
2、“重大损失”应进一步明确标准
“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”是玩忽职守罪的结果要件，但“重大损失”的标准至今没有相关的司法解释，只是最高人民检察院在1999年9 月16日发布的<<关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）>>对这类案件的立案标准作出确定，其中比较具体化的是第（1）、（2）条规定造成人员伤亡和经济损失的情形，而第（4）条“造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产”、第（5）条“严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响”、第（7）条“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形”，表述笼统、抽象，随意性大，难以操作，致使在处理过程中司法部门之间、司法部门与政府部门之间认识各异，无法统一，使得案件的社会效果、法律效果不佳。因此必须就“重大损失”的标准明确统一。
3、玩忽职守罪主体应予延伸
依照《刑法》三百九十七条的规定，玩忽职守罪的主体是国家机关工作人员。司法实践中国家机关中享有正式行政编制的人员被认定为国家机关工作人员是没有争议的。问题是，在国家机关中不具有行政编制，但在实际工作中按照所在机关的授权、工作安排，行使了行政权的人员，能否成为玩忽职守罪的主体？笔者认为，玩忽职守罪侵害的是国家机关的正常活动，妨害了国家机关职能的正常发挥，损害了国家机关在人民群众中的声誉和威信，那么凡是在国家机关的实际工作中行使行政权的事业编制人员、合同制工人甚或临时工等，都应以国家机关工作人员论，可以成为玩忽职守罪的主体。只是在确定罪责时，可划分直接责任人员、间接责任人员，以及主要责任人员和次要责任人员等。
注：
［1］祝铭山主编：《中国刑法教程》，中国政法大学出版社，第725页。
［2］杨兴培：《犯罪构成原论》，中国检察出版社，第242页。
［3］陈兴良：《刑法哲学》，中国政法大学出版社，第236页。
王啸鸿
