农村土地征收补偿原则比较及借鉴（此文2013年3月发表于核心期刊《生态经济》）
土地征收补偿原则在土地征收补偿制度中居于基础地位，它决定与指导着土地征收补偿制度的其他方面，可以说有什么样的土地征收补偿原则，就有什么样的土地征收补偿制度。我们的土地征收补偿原则也决定着能否很好地维护失地农民利益，土地征收补偿原则是否以维护失地农民利益为导向，决定着土地征收补偿标准、补偿范围、补偿方式能否很好地维护失地农民的利益。
一、土地征收补偿基本原则的类型
由于各国文化、历史背景及法律传统的不同，各国在土地征收补偿原则上采用的观点也不同。总的来说，主要存在三种土地征收补偿原则。
1．完全补偿原则
完全补偿说认为,对成为征收对象的财产的客观价值,应按其全额予以补偿。其中,一种更为彻底的观点认为,除了对财产的全额进行补偿之外,还应加算伴随征收所发生的一切附带性的损失,如搬迁费用、营业上的经济损失等。这种学说的源流,可以追溯到魏玛宪法时代之前的德国理论。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，而土地征收是对“法律面前人人平等”原则的破坏，为矫正这一不平等的财产权侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要求。
2．不完全补偿原则
该原则主张，补偿应仅限于被征收财产的价值；至于难以量化的精神上的损失，生活权的损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制约所导致的一般牺牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿；至于可以量化的财产上的损失、迁移损失、营业损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具休损失则应给予适当的补偿。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但征收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围，因此基于公共利益的需要，例外地依法准许对财产权的剥夺，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。
3．适当补偿原则
适当补偿原则与完全补偿原则的立场不同。适当补偿说认为，对财产权限制，只需综合斟酌制约措施(如征收的目的及其必要程度)等因素，并参照当时社会的一般观念，给予公正和恰当的合理金额,便足以视为正当补偿。“适当补偿”的用语，在德国出现于第一次世界大战之后，魏玛宪法第153条中的补偿条款本来就是采用了这个用语的。该原则认为，在多数场合下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别财产的征收侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比如对于特定财产所给予的一般性限制(其中包括国家对非国有空地及荒地的征收，以及国家对私有建筑用地超过最高面积限额的征收等)，由于该限制财产权的内容在法律的权限之内，因此要求权利人接受低于客观价值的补偿，并没有违反平等原则的要求。[1]
二、日本、德国与我国台湾地区土地征收补偿原则及启示
我国是成文法国家，属于大陆法系，日本、德国与我国台湾地区同属于大陆法系，了解他们的土地征收补偿原则，对完善我国土地征收补偿原则有借鉴作用。
1．我国台湾地区土地征收补偿原则
我国台湾地区对于公用征收的要件与补偿的原则，并没有直接的明文规定。关于公用征收的原则，台湾地区学者大多数都主张应当基于“公平原则”给予被征收人完全的补偿；[2]也有的学者引用德国联邦普通法院所创设的“重新筹置理论”，认为地价的补偿标准，应指原土地所有权人地权被强制取消后，所获地价补偿数额足够在其他地区买到同等面积、同等条件及同等利用价值的土地。不过，台湾地区实务上则多以“合理补偿”为原则，例如台湾“行政院”曾以函令指出：“‘国家’为行政行为的损失补偿，如果没有成文法与习惯法的依据，那么就应当依据公平合理的原则办理”。又如台湾“司法院”大法官在解释中多次指出，“国家”依法征收人民的财产，应当给于“适当的补偿”或者“合理的补偿”。
从实务上看，台湾地区的土地征收补偿原则主要为“适当”、“公平”、“合理”等，这些规定都很抽象，如果结合台湾地区关于土地征收补偿的标准和范围来看，我国台湾地区实行的是“全额”补偿。
2．德国土地征收补偿原则
德国的土地征收补偿原则可以分为如下三个时期：
（1）19世纪的全额补偿时期
德国普鲁士邦国于1794年颁布《普鲁士一般邦法》第9条规定：土地征收补偿， 不仅要包括“通常价值”，而且要对该物的“特别价值”给予补偿。所谓的“通常价值”，是指对任何人都能使用的价值以及任何人都能产生及估价计算得出的便利与舒适的价值，如土地及附属物通常的使用价值。“特别价值”是指基于某种条件才产生的价值。[3]基于“特别价值”的补偿主要有营业损失补偿等。对“通常价值”和“特别价值”同时进行补偿，实质就是全额补偿。在1874年6月11日公布的《普鲁士土地征收法》进一步规定，征收补偿应以“全额”为之。
（2）魏玛时期的适当补偿
1919年德国制定的魏玛宪法第153条规定，“除联邦宪法另有规定外，征收必须给予适当的补偿。”魏玛宪法规定“适当补偿”，实质并不反对给予全额补偿。魏玛宪法制定之后，德国各邦以前制定的法律多是全额补偿仍然可以施行。
魏玛宪法规定适当补偿，也就意味着立法者可以规定，在征地的时候给予不全额的补偿甚至不给予补偿。但是从魏玛宪法制定以后的实务上看，法院对适当补偿的理解，是给予从宽补偿，大多也是给予全额补偿。
（3）基本法时期的“公平补偿原则”
1949德国公布的基本法第14条规定：“土地征收补偿，必须公平衡量公共及参与人的利益以后再作决定。”德国基本法公平补偿的意思就是，土地征收时，应对公共利益与土地被征收人的利益进行衡量，并且应该给予公平的衡量，把公共利益与参与人的利益放在同等地位上，不偏不倚。这种既不偏颇当事人的利益，也不私好“公众”而牺牲私人利益就是基本法的公平补偿。
在实务上，德国法院对基本法的贯彻，实质也仍然是类似于“全额补偿”。德国联邦普通法院在1952年6月10的一个判决就认为，在土地征收案件中，被征收人可以由补偿费，再获得与其被征收的土地同样价值的土地。联邦普通法院对公平补偿的诠释就是根据等值理论给予被征收人市价（全额）的补偿。虽然德国宪法法院在1968年12月6日著名的“汉堡水坝案”中认为，基本法公平补偿的规定，不是一定必须给予全额补偿，只以交易价值为导向的补偿，并非基本法的本意。所以，被征收人并不一定必须被给予与被征物“完全等值”的补偿。但是由于德国的立法实务多是采纳全额补偿。联邦普通法院认为只有在例外的情形（例如立法者特别的立法），才允许给予低于市价的补偿。[4]
在立法上，德国在二战后制定的法律也是采纳全额补偿。1953年8月3日公布的战后第一个联邦征收法律《建筑用地取得法》规定，土地征收补偿不仅包括被征收土地的“权利损失”，还包括其他因征收而引起的“财产的不利益”。在1960年6月23日制定的《联邦建筑法》规定，征收补偿主要有三种：实体损失补偿、负担损失补偿和其他损失补偿。
综上所述，虽然德国在各个时期有关土地征收补偿原则的具体提法不同，但基本内容是保持一致的，就是倾向于以市价给予全额补偿。
3．日本土地征收补偿原则
日本明治宪法未就征收补偿原则作明文规定，1889 年《土地收用法》规定的“相当价值之补偿”，依立法建议的理由，是“照买卖价格之充分价值”、“能买入其它同样土地之价值”，1900 年的《土地收用法》则规定“相当价格之补偿”，“依该土地及近旁类似土地之价格补偿其损失”。
二战后，日本宪法第29 条规定：“私有财产在正当的补偿下可以用于公共目的”，从而确立了正当补偿的原则。对宪法规定的“正当的补偿”的观念，是意味着完全补偿，还是意味着相当补偿，有时成为议论的对象。但是，除了特别的情况（例如，农地改革、产业的社会化立法）以外，这种议论并不能算是问题。在实务和立法上都承认，若从国家实现通常的政策时所产生的损失的公平负担这种角度来看，应该将在征收等行为的前后该人所拥有的财产性价值没有增减作为正当的补偿，所以，这与完全补偿是相一致的。
三、完善我国土地征收补偿原则的规定
1. 日本、德国与我国台湾地区土地征收补偿原则启示
从立法上看，它们有的对补偿原则有明确规定，有的没有；有的规定在宪法中，有的规定在具体征收法规中。在表述上也不一，有的称为相当补偿，有的称为适当补偿，有的称为公平补偿。但无论是否有明确规定，无论是何种表述，结合它们土地征收补偿的判例与实务，结合具体土地征收补偿标准、补偿范围与方式的规定，它们都以完全补偿为一般原则，不完全补偿为例外。
关于土地征收补偿原则，我国一直没有明确统一的规定。在第四次宪法修正案颁布以前，宪法没有补偿的规定，当然也没有补偿原则的规定。第四次宪法修正案颁布以后，对土地征收补偿原则也没有具体规定。单从以前的具体法律法规关于土地征收补偿原则的规定来看，主要存在四种模式：（1）规定“给与一定的补偿”，如《乡镇企业负担监督管理办法》第17 条。（2）规定“给与相应补偿”，如《农村土地承包法》第16 条。（3）规定“给与适当补偿”，如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第12 条。（4）规定“给与合理补偿”，如《归侨侨眷权益保护法》第13 条。[5]从这些具体的法律法规对补偿的原则性规定，再结合我国土地征收补偿标准和补偿范围可以看出，我国土地征收补偿主要是采取适当补偿原则，但是我国的适当补偿主要又是不完全补偿。而在前文提到的适当补偿原则并不等同于不完全补偿，而是指国家在征收土地时，对公益与私益进行衡量，并结合对财政承担能力的考察，再决定给予合理公平的补偿，这个补偿既可能是不完全补偿，但也可能是完全补偿。
2. 日本、德国与我国台湾地区土地征收补偿原则借鉴
我国的土地征收补偿之所以采用适当补偿的原则——实质上为不完全的补偿，主要是因为担心倘若给予全额的补偿，国家的财力无法承担，会妨碍土地征收计划的实行，进而对经济建设造成影响。然而，不完全补偿与低价补偿虽然减轻了国家财政能力的负担，但不完全补偿所带来的隐患也是严重的。
首先，不完全补偿原则不符合现代宪法对私人财产权予以保障的原则，我国第四次宪法修正案也规定了对公民的合法财产给予保护。纵观其他国家的宪法，基本上都对土地征收补偿原则进行了规定，[6]虽然它们规定土地征收补偿原则的用词不尽相同，有的为“公正补偿”，有的为“公平补偿”，有的为“全额补偿”，但是结合土地征收补偿标准和补偿范围来看，它们基本上采用完全补偿，我国台湾地区也是如此。在补偿标准方面，一般都是按照“市价”予以补偿。从补偿范围来看，不仅对直接损失给予补偿，而且对间接损失给予补偿。所以说，我国现行的土地征收补偿原则不符合宪法对财产权予以保障的原则。
其次，不完全补偿虽然一方面减轻了国家的财政承担能力，但是它的后遗症也不可忽视。我国现在的土地征收存在如此多的问题，大部分都是实行不完全补偿导致的。不完全补偿导致了失地农民的贫困，影响了社会稳定。而且随着我国经济实力的不断增强，采用完全补偿并不是不可行的。一方面随着我国经济的不断发展，经济实力在增强，财政收入在不断的增加；另一方面，采用完全补偿，也并不需要一次性的给足全部补偿，可以借鉴我国台湾地区与其他国家的经验，通过发放土地债券的形式，分期给付补偿金，规定在一定的年限内发完全部的补偿，这样就可以避免给当前的财政造成过重的负担。
综上所述，我国以后修改宪法应当对土地征收补偿原则进行规定，以便对土地征收补偿进行指导，并保障失地农民的财产权利。比较“全额补偿”与“公正补偿”两个用词，“公正补偿”更具有灵活性。一方面既然是“公正”的补偿，即意味着对土地被征收人的损失的补偿不能有失公平正义，从这点看一般就须给予“全额”的补偿。另一方面，对于那些大型的水利、水电工程，由于需要补偿的对象太多，可以衡量我国的财政能力，不给予完全补偿，而给予合理的补偿。因此，“公正补偿”的规定，比较符合我国的实际情况与国情，建议我国宪法可以规定，“土地征收时应当给予土地被征收人公正补偿”。
