对农村集体土地征收补偿范围的反思
发布日期：2013-08-12 文章来源：互联网
【学科分类】物权
【出处】《比较法研究》2013年第2期
【摘要】在制定《农村集体土地征收补偿条例》之际，征收补偿范围应与提高补偿标准一样值得关注。宅基地使用权的无期限性意味着宅基地实际上已经演变为近乎农民的私产。宅基地使用权取得的无偿性是基于集体土地所有权产生的历史背景这一深层原因，但并不能成为征收不予补偿的理由。《物权法》第132条原则性规定土地承包经营权人有权获得补偿，这条规定仅具有宣示作用。我国目前的法律实际上并未将土地承包经营权作为独立的征收对象，真正纳入征收补偿范围。这不仅与土地承包经营权的物权性质相悖，而且也严重侵害了农民的合法权益。房屋作为农民惟一可以享有所有权的不动产，其重要性不言而喻，而现有的补偿标准实际上是将农村房屋作为动产进行补偿，根本就没有体现房屋的不动产价值。这是对农民私有财产的极大漠视。农民的房屋不应通过地上附着物的形式进行补偿，而应作为独立的征收对象进行合理补偿。
【关键词】集体土地；宅基地；土地承包经营权；农村房屋
【写作年份】2013年
【正文】
我国农村集体土地征收的立法现状遇到一系列经济、社会问题的质问。改革并完善集体土地征收制度成为当务之急。在刚刚闭幕的十八大报告中专门提到了改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，这是征地制度改革内容首次写进党代会报告。温家宝总理在参加天津代表团讨论时亦强调，本届政府任期内，重点抓紧制定农村集体土地征收补偿条例。可见，国家已经将征地制度改革提到了很重要的地位。而在2012年11月28日召开的国务院常务会议上，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。修正案草案获得通过，也为《农村集体土地征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。虽然目前具体修改条款还未可知，但有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，由此可见，提高农村集体土地征收补偿标准，是众望所归之举。农地是不可再生且急剧减少的战略资源，直接关系着国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身利益甚至社会稳定，必须以极其慎重的态度对待征收。那么，在制定集体土地征收补偿条例之际，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地征收制度，进行反思与制度重构。
要真正地保证被征地农民的权利，除了提高征收补偿标准，农村集体土地征收补偿范围更值得我们关注。依我国现行农村集体土地征收补偿制度，尤其是从《物权法》第42条、第132条和《土地管理法》第47条以及《土地管理法实施条例》第26条的规定看，我国关于集体土地征收补偿范围的规定有如下三个问题值得深究：作为我国特有的具有社会福利和保障功能的宅基地使用权，应否给予独立的补偿？作为用益物权的土地承包经营权，应否作为独立的征收客体？简单地以地上附着物作为农村房屋征收补偿标准，是否无视农民房屋作为独立不动产所具有的价值？
一、宅基地使用权应作为独立征收客体纳入征收补偿范围
宅基地使用权是我国最具本土特色的用益物权，其产生导源于城乡二元结构的土地公有制度及立基于其上的二元地上权。在对农村集体土地进行征收时，无论是《物权法》还是《土地管理法》均未将宅基地使用权作为征收对象。依《土地管理法》第47条的“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”和《土地管理法实施条例》第26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，宅基地使用权并未纳入征收补偿范围。根据《物权法》第42条第2款“足额支付土地补偿费、安置补助费”、第3款“征收单位、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收入的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收入居住条件”的规定可知，物权法并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，只是笼统规定“保障居住条件”，该规定实质上仅是对宅基地之上农房征收的补偿。
学界在探讨集体土地征收补偿范围时，鲜有论及宅基地。并且，由于宅基地使用权原始取得具有无偿性特征，因此有学者认为，宅基地使用权若为无偿取得，则其价值被土地所有权吸收，征收集体土地时，宅基地使用权的终止本身无需补偿。[1]与城市相比，对农民宅基地的使用权不予补偿理由似乎更充分，因为农民的宅基地本来就是无偿取得，对于无偿取得的使用权因征收而被收回时当然也就无补偿可言。[2]果真如此吗？仅以无偿取得就否认对征收宅基地使用权予以补偿是否忽视了宅基地的历史形成过程及其法律地位？无偿性能否成为国家征收不予补偿的理由？本文认为无偿性并不能成为征收不对宅基地予以补偿的理由。
首先，宅基地使用权取得的无偿性是基于集体土地所有权产生的历史背景这一深层原因。
农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的，或者只交纳了很少的费用，我国法律之所以规定宅基地使用权的无偿分配，学界通说认为其原因在于宅基地使用权所具有较强的社会保障和社会福利的性质。农民一旦失去住房及其宅基地使用权，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。法律上通过维护农村宅基地资源使用过程中的利益平衡，达到对土地利用的社会公平，从而保障农民的生存利益，通过宅基地使用权无偿分配的方式使得非所有人的村民能够利用集体所有的宅基地财产，以此满足利用人的生存利益的需要。[3]其实，我国长期坚持宅基地使用权取得的无偿性，其理由并非所谓的社会福利，而是有着更深层的社会原因，是基于集体土地所有权产生的历史背景这一深层原因。众所周知，建国以来，我国农村土地经历了农民私人所有和农村集体经济组织集体所有两个阶段。建国之初，在全国范围内进行了轰轰烈烈的土地改革运动，即废除封建土地制度，没收大地主的地产分给无地的农民，实行耕者有其田。土地改革运动废除了封建土地所有制，建立了农民私人所有的土地制度，农民成了小块土地的所有者和经营者。自20世纪50年代中期，我国推行了以农业集体化为内容的农地制度改革，这次改革的基本精神是对农业生产资料私有制进行社会主义改造，把农民个体所有制改造为社会主义集体所有制，通过相继推行初级农业合作社、高级农业合作社和人民公社，逐步剥夺了农民的土地所有权，完成了变土地私有为土地集体所有的社会主义改造。[4]可见，集体经济组织所有的土地，在历史上是农民响应党的号召、自愿放弃其土地所有权而形成的，农民的私人土地所有权通过集体化而转化为集体的土地所有权。也就是说，“人民公社化运动”实质性消灭了建国之初法律所承认的农民的土地私有制。集体不能在无偿取得农民土地所有权之后，再要求其（或其子孙）有偿使用这些土地，[5]因此，农村集体经济组织应当以无偿提供土地供农民使用作为一种补偿。
其次，作为我国物权法中最具本土特色的用益物权，宅基地使用权具有独立的法律地位。
因我国现行宅基地使用权制度根植于计划经济时代，因此现行该制度设计中，行政权力对宅基地使用权的过多干预，如宅基地使用权人在对宅基地行使收益和处分权利的时候，受到严格限制，这直接导致了宅基地使用权的公法化，影响了宅基地使用权作为私法上的一种物权的基本属性。这也导致宅基地使用权很难从《土地管理法》中走出来而进人《物权法》中去。[6]尽管如此，我们不能因此否认宅基地使用权的物权属性，它是我国物权法中最具本土特色的用益物权，它一经设立，就成为农民的私权，具有独立的法律地位。当前，淡化宅基地使用权的行政色彩，还原其作为用益物权的本性，是改革现行宅基地使用权制度保护农民权益的关键。而国家在进行征收时，更不能无视宅基地用益物权的独立法律地位，应予以补偿。尽管既不存在集体土地使用权的政府定价，也不存在集体土地使用权的市场价格，致使宅基地使用权的价格很难估算。但是集体土地一旦被征收并转化为国有土地后，土地用途发生变化，土地生成增值价值，这种增值如若不能体现在合理的补偿上，失地农民的居住条件无法获得实际保障，严重侵害了农民的生存权。因此，将宅基地使用权的补偿纳入征地补偿的范围既是保护农民合法权益的需要，也是遏制政府滥用征收权的需要。
再次，作为农民私产的宅基地使用权具有独立的经济价值。
作为我国特有的一种用益物权形式的宅基地使用权，是新中国成立以来在中国土地政策基础上形成的一个固有制度。用益物权一般都有一定的存续期限限制，但宅基地使用权不同于其他用益物权，没有存续期限的限制，即宅基地使用权具有永久性。这是基于《物权法》和《土地管理法》所作的符合逻辑的推论。《物权法》及《土地管理法》都没有规定宅基地使用权的最高期限。根据《物权法》的规定，某村民一旦取得了特定住宅的所有权，在“房随地走，地随房走”规则下，其实际上可以对该住宅占用范围内的土地享有长久的宅基地使用权，宅基地又具有可继承的特性，只要有适合的继承人，农村宅基地即可以为农户永久地使用下去。也就是说，一旦农户取得宅基地，只要房屋存在并有合法的所有权人，那么该宅基地就不能被收回。实践中，只有在以下情形下，宅基地有可能被收回：其一，农户全部成员全家丧失集体经济组织成员资格，如获得城市户口；其二，农民迁移他处，放弃原处宅基地；其三，宅基地使用权人死亡又没有继承人继承的。除上述情形外，一般是以房屋灭失，而又没有继承人，集体经济组织才能收回。
由于《物权法》第154条只规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，土地使用权消灭。”也就是说，当出现地震、海啸、山洪、山体滑坡等自然灾害，造成宅基地灭失的，宅基地使用权自然消灭。所以村民因住宅所有权而享有的建设用地使用权，依据该规定事实上可长久存在下去，可见，宅基地使用权因此具有类似所有权的法律地位。在此情况下，集体经济组织对土地享有的所有权则仅仅停留在名义上，宅基地使用权与土地所有权之间的这种长久分离，在法律上凸显了宅基地使用权相对于土地所有权的优越地位，这无疑会大大提升宅基地使用权的市场价值。这也是近年来很多城镇居民到农村购买住房的原因。
由于宅基地用地使用权实质上已由房屋所有权人长久享有了。在这个意义上，宅基地实际上已经演变为农民的私产。因此，国家基于公共利益征收时致使农民失去这种重要的私产当然应该给予合理补偿。
二、土地承包经营权应作为独立补偿对象
（一）目前的法律并未将土地承包经营权作为独立征收对象
《物权法》第132条规定，集体土地被征收时，土地承包经营权人有权获得补偿。关于如何补偿，《物权法》第42条第2款对此作了规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费等。”《物权法》的这一规定看似为农地征收中土地承包经营权补偿提供了直接的法律依据。但问题是《物权法》第42条规定中的哪一部分是对土地承包经营权的补偿呢？
对此，有学者认为，比较《土地管理法》的规定，在实践中对土地承包经营权的补偿只可能包含在安置补助费中。因而，安置补助费不仅包括对失地农民就业、生活保障和福利的补偿，还包括对农户土地承包经营权的补偿。[7]因为安置补助费在于保障农民在失去土地后的生活安定，它不仅具有经济补偿性质，还有稳定社会的效果。从法律性质上说，它是基于强制性规定而对失地的土地承包经营户的生活安置。
但是，事实上，作为土地承包经营权的补偿费和安置补助费是有区别的。[8]体现为二者计算标准明显不同。根据《土地管理法》第47条第2款的规定，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征收前被征收单位平均每人占用耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍。从这一规定可知，首先，被安置的人口数并非是因土地征收而丧失土地承包经营权的农民人数，也就是说安置补助费并非是针对土地承包经营权人而计算的。其次，如果是土地承包经营权补偿费理论上应以土地承包经营权提前终止致使承包人的预期利益损失为计算标准，不应统一规定为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍。最后，根据《土地管理法》第36条的规定，需要安置的人员由农村集体经济织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其它单位安置的，安置补助费支付给安置单位，不需要统一安置的，发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。也就是说，安置补助费原则上支付给集体经济组织。而如果安置补助费是对土地承包经营权的补偿则应足额发放到承包人而不应交由集体组织处置。
另有学者认为，土地补偿费是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象包括土地所有权人和使用权人即土地承包经营权人。[9]但是我国《土地管理法实施条例》第26条明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”从这一规定可知，土地补偿费实质是对集体土地所有权的补偿。地上附着物和青苗补偿费补偿的是附着物和青苗的所有者即土地承包经营权人。农村集体经济组织收到土地补偿费后，有权决定是否在集体经济组织内部进行分配。即使有的地方主张土地补偿费的大部分应归被征地农户，但是究竟采取一个什么样的比例，也存在争议。而在实践中，发生纠纷最多的就是关于土地补偿费的分配。土地补偿费归农村集体经济组织所有，而土地补偿费“分不分”、“分给谁”、“怎么分”都由集体经济组织决定，这就意味着土地被征收的承包人并不能直接从征收方单独获取土地补偿费，而只能以集体成员的身份在集体经济组织中获得补偿。
而且，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农民就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。因其性质与承包地征收补偿费用分配纠纷不同，土地补偿费数额的分配，属于农村村民自治的范围。如果土地补偿费是对承包人土地承包经营权的补偿，则应根据法律的明确规定计算土地承包经营权人的损失并由征收单位直接予以补偿，而不应交由集体经济组织决定。由此可见，土地补偿费并非是对承包人土地承包经营权的补偿，而是对集体土地所有权的补偿。
基于上述分析可知，尽管《物权法》规定，集体土地被征收时，土地承包经营权人有权获得补偿。但是由于《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并没有进行相应的修改，使《物权法》132条的规定形同虚设，仅具有宣示作用。到目前为止，关于土地承包经营权在政府征收过程中补偿的依据及具体方式，我国的法律、法规仍未做出具体规定。进言之，我国目前的法律并未将土地承包经营权作为独立的征收对象，真正纳入征收补偿范围。这不仅与土地承包经营权的物权性质相悖，而且也严重侵害了农民的合法权益。
（二）土地承包经营权作为独立补偿对象的必要性
首先，土地承包经营权具有独立性且具有优先效力。
众所周知，作为用益物权的土地承包经营权是基于集体土地所有权而产生的，且具有优先于集体土地所有权的效力。其根本原因在于用益物权是根据所有人的意志设定的物上负担，起着限制所有权的作用，如果不赋予用益物权以优先于所有权的效力，那么，用益物权就会因所有人行使所有权而无法行使，从而使用益物权的设定失去意义。因此，用益物权一旦产生，就具有优先于所有权的效力，其权利人就有权在设定的范围内独立地直接支配其标的物，进行使用和收益而不受所有权人的干涉。可见，作为我国典型的用益物权的土地承包经营权尽管是从集体土地所有权中派生出来的，但基于用益物权所具有的优先效力，农村土地承包经营权已成为一种相对独立于农村集体土地所有权的物权类型。当集体经济组织将土地发包给农民后，土地承包经营权人对其所承包的土地享有占有、使用和收益的权利，同时对自己的承包经营权还有一定的处分权，并受法律的明确保护。农村集体经济组织只保留了所有权的处分权能。这种变化使土地承包经营权具有独立于土地所有权的财产收益，成为派生的、独立的财产权，而且，不可忽视的是，作为用益物权的土地承包经营权，可以依据法律的规定进行流转，具有交换价值。
那么，当集体土地所有权发生转让时土地承包经营权是否随之一并移转。《物权法》第28条明确规定人民政府的征收决定可导致物权“转让”。[10]显而易见，此处所用“转让”一词应指非依法律行为发生的物权变动，具体到集体土地征收，则指集体土地所有权的移转。也就是说，《物权法》所采“转让”一词，不仅指依法律行为发生的物权移转，而且包括依事实行为发生的物权变动。[11]基于此，集体土地所有权因政府征收发生的移转，完全可纳入《物权法》所规定的“转让”。土地征收的结果是土地的所有权主体发生了变化，即土地由农村集体经济组织所有变为国家所有。既然如此，集体土地所有权因征收发生转让时，集体土地之上的土地承包经营权应一并移转于征收方，即基于物权的追及效力，集体土地征收事实上会导致集体土地之上的土地承包经营权一并随之移转，也就是说，国家通过征收获得的是负有土地承包经营权负担的土地所有权。
那么，政府通过征收集体土地究竟想实现何种目的。如果说征收城市房屋是为了按照新的规划对土地予以整理和再开发。则征收集体所有的土地显然是为了适应城市建设快速发展的需要。征收的目的无论是为了基础设施建设还是为了公共事业的需要，地方政府对集体土地征收的真正目的并不是为了取得土地承包经营权，而是为了重新开发、利用土地。征收集体土地只是地方政府达到目的的必要手段，消除集体土地所有权上的法律负担才是集体土地征收的根本所在。就此而言，集体土地征收的客体并非仅限于集体土地所有权而是包括土地承包经营权在内。国家必须将土地承包经营权作为独立的征收客体予以征收，从而使集体土地所有权回复到圆满状态。
其次，土地承包经营权是关系到农民生存和发展的一项重要财产权。
前文已述，集体经济组织所有的土地，在历史上是农民响应党的号召、自愿放弃其土地所有权而形成的，农民的私人所有权土地通过集体化而转化为集体的土地所有权。集体在无偿取得农民土地所有权之后，理应为农民的生存提供保障。因此，我国农村土地制度虽然在法律上规定是集体所有制，但是实际上农民对土地享有占有、使用、收益和除买卖之外几乎所有处分权能，这就使土地承包经营权具有独立于土地所有权的财产收益，成为派生的、独立的财产权。换言之，虽然土地承包经营权人的权利比所有权多了一些限制，但是，这种权利已成为保障农民生存和发展的一项重要的独立财产权。
在我国农村，土地依然是目前绝大部分地区农民最基本最可靠最长久的收入来源和生活保障，在缺乏社会保障的情况下，土地对大多数农民来说不仅提供基本生活来源，而且具有有限的社会保障作用。如农民的医疗、养老费用来源都依赖于土地。如果土地不被征收，农民可以在集体土地上继续承包经营直至期限届满。土地征收后，由于失地农民的农业收入降低，有的甚至为零，这不仅影响到失地农民的日常生活消费水平，还影响到失地农民家庭教育文化方面的支出，而这部分补偿目前往往不被考虑，这实际上是对农民发展权的一种忽视。在我国目前农民还没有纳入到国家社会保障体系的情况下，如果不将土地承包经营权作为独立的征收客体纳入补偿范围，承包经营权人只是作为集体经济组织的成员获得补偿，这就严重侵害了失地农民的财产权益，对失地农民的补偿不合理，不仅会使其生活质量下降，而且还可能影响其生存。[12]因此，从征收土地直接导致农民失去土地使用权并直接影响农民生存权和发展权的角度看，土地承包经营权应成为独立的征收对象。
再次，土地承包经营权是一种更为具体实在的权利。
相较于集体土地所有权，土地承包经营权对农民来说是一种能够正在享有的具体实在的权利。尤其在农村集体所有权主体虚位的现实情况下，集体土地所有权越来越在总体上表现为一种抽象的、虚化的权利形态，而集体土地承包经营权呈现为一种具体的、实在的权利。[13]
众所周知，从法律主体的角度来看，农村集体所有权存在虚位的问题。我国《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据法律规定，结合农村实际情况，在农村属于集体所有权中所谓“集体”者主要有三种类型；乡农民集体、村农民集体和村民小组集体。也就是说，这三种农民集体都符合农村集体所有权的主体条件。但是，我国法律对于农村集体所有权的主体称呼并不一致。通过分析宪法、民法通则以及土地管理法诸法，可以发现，农村集体所有权的主体分别有“农民集体”和“农民集体经济组织”两个名称，这就造成了主体规定的模糊性，而且其法律性质也不明确。因为我国民法并未规定“农民集体”这种民事主体。那么，农民集体是否具有民事主体地位？能否以自身名义从事民事活动？由于与传统的民法主体概念相去甚远，在具体操作时难以认定。《物权法》虽然明确了农村集体经济组织和村民委员会只是农村集体所有权的代表组织，但对“集体所有”的确切含义仍然没有进一步阐述。主体规定模糊导致实践中的农村集体所有权主体无法落实，这是问题的根本所在。随着家庭承包责任制的推行，全国许多的农村集体经济组织已经不再具有以往的独立核算的独立组织形态，而且基本上都处于一种虚置的状态。因此，从实际情况来看，并不存在一个与法律规定相一致且在现实中可予以落实的法律主体来行使农村集体土地所有权。其结果是，在多数情况下，村委会实际上代行了这一权利，有的地方，集体土地所有权甚至异化成了个别集体干部的所有权。[14]尤其随着我国城市化进程的加快，对于土地的需求量越来越大，而城市的土地供给已近极限，农村土地成为开发商的绝好目标。于是，部分村干部与奸商勾结，将农地以私下交易的方式转让给开发商，有的甚至将耕地转为建设用地出售。[15]严重侵害了农民的合法权益。可见，集体所有权在实际中根本无法为农民所享有，农民能够真正享有的只是土地承包经营权。因此，土地承包经营权的客体—土地对于农民的价值远大于作为所有权者的集体经济组织。土地承包经营权人既是独立于集体土地所有权人的权利主体，也是集体经济组织成员，因而从某种意义上来讲土地承包经营权人是集体土地权利的实质性主体。为了实现征收的目的，土地征收的法律后果不仅表现为集体土地所有权的丧失，同时也表现为土地承包人经营权的丧失。土地承包经营权作为一种用益物权，是独立于所有权而存在的一种独立的权利，理应获得单独的补偿。
综上，对我国农村土地的征收应不限于集体土地所有权，还包括农户的土地承包经营权。土地承包经营权人与集体经济组织在征地补偿中是处于同等地位的权利主体，应具有独立的补偿地位，征地机关应将土地承包经营权作为独立的征收对象予以补偿。将土地承包经营权纳入征收的客体范围既保持了法律对不同主体权利的同等对待，又有利于土地承包经营权人在征收补偿中作为独立的利益主体参与协商，保护自己的合法利益。
三、房屋不应按照地上附着物予以补偿
由于国家还没有统一的集体土地上房屋征收补偿条例或办法，目前只能依照《土地管理法》补偿，而《土地管理法》仅对征地作了一些原则性规定，依照《土地管理法》第47条的规定，房屋只是作为地上附着物来处理。关于房屋所占用土地的土地补偿费和安置补助费，只归农民所在的集体经济组织所有，不能属于被征房屋的农民个人所有。关于附着物的补偿标准又授权地方政府规定，由于缺乏国家层面法律的明文规定，导致各地补偿标准不一，随意性较大。不同地区间、同一地区不同乡镇之间、甚至同一乡镇不同村之间拆迁补偿数额差距较大。补偿标准过低是房屋征收更为突出的问题。《土地管理法》第47条对“地上附着物”的补偿标准授权于地方，而各地基本上都采取“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”，即只能仅就被征收房屋（或“地上附着物”）的建房成本对农民进行补偿。这实际上就是上个世纪我国计划经济时代规定的房屋拆迁补偿标准按建筑成本价格折算的继续。“在一些地方，房屋最高补偿标准每平方米仅为400元，农民一处房屋不如城市一个厕所值钱。”[16]这已严重侵害了农民的合法权益，也是导致恶性事件频发的原因。将农民的房屋作为独立的征收对象而非土地的附属物进行补偿是解决问题的关键。
首先，房屋是农民惟一可以享有所有权的不动产。众所周知，不动产所有权主要是土地所有权和房屋所有权，我国土地所有权分为国家所有权和集体所有权，集体土地所有权的主体是农村集体经济组织，农民对农村土地不可能享有所有权，只能基于成员身份享有土地承包经营权和宅基地使用权。农民能够以自己的意志独占性地支配的不动产只有房屋。也正因如此，住房在农民生活中占据着极其重要的地位。但是，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，征收时将农民房屋仅作为集体土地的附属物，完全无视农民房屋作为不动产的独立性。这一将房屋与青苗和其他附着物一体化处理的规定，与《物权法》保护私有财产的精神严重背离。
其次，房屋是农民最重要的私有财产。作为土地定着物的房屋，虽然附着于土地，但系土地外的独立之物，因此，房屋与其地基不必同属于一人所有，即两者可以分别成立所有权。我国改革开放以来的立法和实践，一直将土地和房屋作为两个各自独立之物，农村土地归农村集体经济组织所有，农民对房屋享有所有权。也就是说，不但承认房屋在经济上具有独立的交换价值，而且在法律上可以成为独立所有权的客体。尽管农村房屋买卖在法律上受到一定限制，但房屋作为农民最重要的私有财产，它所具有的交换价值是毋庸置疑的。因为房屋是农民最重要的私有财产，农民对住房极其重视。在中国农民的观念中，攒钱盖新房是一生中极其重要的大事。农民对住房的投入也是最大的，除了坐落在宅基地上的房屋外，还要对庭院、空地等附属设施进行投入。
再次，现有的法律严格限制农房的转让，对农民已严重不公。房屋是农民合法的私有财产，原则上可以自由处分，城镇居民原则上也可以自由购买他人的合法的财产。但我国现行法律中严格禁止农村房屋向城市居民转让。这种规定属于违反“原则”的“例外”，应有充分的理由，但目前立法机关并没有给出令人信服的理由。[17]而且，我国《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等赋予城镇居民可继承、转让和抵押房地产等的权利，而中国绝大多数人口在农村，因宅基地使用权的流转受到严格限制，导致农村房屋的流转陷入困境，使得农村房屋成为不具有充分市场价值的“死资产”，农民无从以之变现或担保融资，农民财产权益被制度性损害。[18]这是对农民的歧视。同样是私人的合法财产，农村与城市存在如此大的差别。这对农民来说是极其不公平的。
最后，政府征收时将农民住房仅以土地附着物处理严重损害了农民利益。农村的房屋也是受《物权法》保护的私有财产，其地位与城市房屋不应有差别，在征收实践中对城市房屋和农村房屋也应一视同仁。但现行法以保护耕地为由对农民住房转让予以严格限制，农民的住房基本无法通过市场进行自由交易，这已损害了农民利益。在政府征收时，同样是私人财产的住房，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对城市房屋征收补偿进行了详细规定，而对农房的征收，不仅没有法律的明确规定，而且只是将农房作为集体土地的附着物处理。不仅补偿标准过低，而且补偿范围过窄，一是根本不考虑农村房屋所占的庭院、空地等附属设施，农村房屋不同于城市房屋，庭院有无及庭院的大小，会对房屋的居住质量和经济价值的实现有很大影响。二是忽视了对被征收房屋的区位价值补偿。房屋区位补偿，是房屋征收中对房屋所处地理位置给予的补偿，城市征收中，被征收房屋的补偿主要依据是区位，补偿金额区位价值是最重要的因素。[19]但在农村房屋征收中，大部分地方的法规、规章根本不考虑被征房屋的区位价值。有的地方由镇政府与村组签订《土地征收协议书》，“打包”顺带处分了农民的房产。现有的补偿标准实际上是将房屋作为动产进行补偿，根本就没有体现房屋的不动产价值。这种做法已严重损害了农民利益，这是对农民私有财产的极大漠视。
综上，在对集体土地征收时，农民的房屋不应通过地上附着物的形式进行补偿，而应作为独立的征收对象进行合理补偿。即对被征收房屋的全部损失进行补偿，包括房屋本身的价值和区位价值、庭院空地的利用价值、房屋装修费用、搬迁费用等。补偿数额必须能够使被征收的农民重建或购置到同等质量、同等居住条件的房屋，确保被征收房屋的农民居住条件不低于征收之前的水平。将房屋补偿费直接支付给农户个人，这也可以避免房屋征收补偿款被集体经济组织截留的现实危险，从而保护农户个人的合法权益。
【作者简介】
申建平，黑龙江大学法学院教授。
【注释】
[1]崔建远：“不动产征收视野下的房屋拆迁”，载房绍坤、王洪平：《不动产征收法律纵论》，中国法律出版社2009年版，第316页。
[2]王克稳：“改革我国拆迁补偿制度的立法建议”，载房绍坤、王洪平：《不动产征收法律纵论》，中国法律出版社2009年版，第319页。
[3]江平审定，刘智慧主编：《中国物权法解释与应用》，人民法院出版社2007年版，第450页。
[4]孙毅、申建平：《建设用地使用权•宅基地使用权》，中国法制出版社2007年版，第255-256页。
[5]王利明审定，尹飞著：《物权法•用益物权》，中国法制出版社2005年版，第268页。
[6]高圣平：“宅基地性质再认识”，《中国土地》2010年第1期。
[7]蒋月：《农村土地承包法实施研究》，法律出版社2006年版，第114页。
[8]姚良巧：“农户土地承包经营权补偿探讨”，《广西政法管理干部学院学报》2005年第9期，第35-37页。
[9]吴兴国、储松华：“土地承包经营权人应为征地补偿费的独立受偿主体”，《纪念农村改革30周年学术论文集》，第568页。
[10]《物权法》第28条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的、自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”
[11]朱广新：“房屋征收补偿范围与标准的思考”，《法学》2011年第5期。
[12]左平良：“论土地承包经营权人的土地征收中的意思表示”，《河北法学》2005年第3期，第33-34页。
[13]高富平：《土地使用权和用益物权—我国不动产物权体系研究》，法律出版社2001年版，序言第2页。
[14]宋旭明：“我国农村集体土地所有权制度之积弊及其改革”，《江西社会科学》2009年第5期。
[15]参见张圣雄：“论集体土地所有权”，四川大学2005年硕士学位论文，第3页。
[16]“国务院酝酿修法规范集体土地征收补偿”，《法制日报》,2011-4-11。
[17]韩世远：“宅基地的立法问题—兼析物权法草案第十三章宅基地使用权”，《政治与法律》2005年第5期。
[18]高圣平：“宅基地性质再认识”，《中国土地》2010年第1期。
[19]赖淑春：“农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨”，《山东大学学报（哲学社会科学版）》,2008年第5期。
