政策性破产退位的制度准备
2004年11月10日 新周报
《新周报》驻广州记者杨春雨
今年10月中旬，新华社发布的消息证实：政策性将在4年后退出市场，而从今年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江5省市将不再实行政策性。
而从10月18日到10月25日，关于《法》的两则不同消息在这一周内从北京传出：
一个消息的重点在于企业后对企业职工的安置救济费用将被推向社会，由所在城市的社保体系负责保障；而第二个消息则称，企业时所清偿的资产将优先保证职工利益。
一周之内两个略显不同的消息，一些微妙的变化引起了人们的关注。
《法》的一周两变
10月25日上午，兰州市中级法院审判庭内座无虚席，100多名兰州中兴电子仪器厂(以下简称中兴厂)职工，怀着复杂的心情旁听了厂子的依法的庭审过程。他们在等待着法庭宣布工厂的命运，也在等待着宣布自己的命运。这是兰州市中级法院第一次公开审理企业案例，用审判长的话说是“阳光操作”。
中兴厂是一个老牌的国有收录机生产厂，在向市场经济转轨的过程中，中兴厂力不从心，截至2003年底已经负债 8086万元，而资产仅有2000多万元。庭审中，中兴厂法定代表人和代理人宣读了申请书以及有关部门的批复，并就职工安置、企业资产及债务审计状况进行说明。合议庭合议后，审判长当天宣布法院裁定：中兴厂已无力清偿到期债务，其申请符合法律规定，裁定还债。审判长在宣布裁定的同时，特别提到将充分考虑到场职工提出的意见，以便在清算时充分考虑。
同样在10月25日这天，一个消息从北京传出，十届全国人大常委会十二次会议对《法》草案进行了分组审议，与会的许多成员认为，修改后的《法》草案规定企业将优先清偿所欠职工的工资、基本社会保险费用以及补偿金。
而在7天前的10月18日，一个与此稍微不同的消息是，政策性将在4年后退出市场，而从今年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江5省市将不再实行政策性。
所谓政策性，就是指国有企业在时，将全部资产首先用于安排失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。很显然，政策性饱含着浓厚的行政计划色彩，其本质是“人挤债”，让财政和银行“很受伤”。
在一周之内，讨论中的新《法》草案爆出了两个略显不同的消息，一些微妙的变化引起了人们的猜测。前一个的消息重点在于企业后对企业职工的安置救济费用将被推向社会，由所在城市的社保体系负责保障；而第二个消息则在一定程度上是对前一个消息的否定，企业时所清偿的资产将优先保证职工利益。
“其实，如果这样修改《法》，仍然将带有政策性的影子。”北京理工大学人文学院教授胡星斗告诉记者， “这是考虑到中国现实国情的，中国的社保体系不发达。”
在对《法》讨论的会议上，一些人员还是对修改意见提出了不同的看法，认为将人所欠职工工资、基本社会保险费用及补偿金放在担保债权之前清偿，不符合国际惯例。
企业没了之后，自己将何去何从？这不仅是中兴厂100多名职工的疑虑，也是中国千百万即将的国有企业职工的共同疑虑。
政策性存在严重弊端
“不管是旧的《法》试行草案，还是即将修改的新《法》草案，都是进步。”胡星斗教授在接受记者采访时说，“以前的政策性存在着许多暗箱操作，一个企业的过程就是一个腐败的过程。”
不赞成把职工利益放在第一位考虑的一些人士认为，在保护了职工利益的同时，债权人的利益将无法得到保障，而职工利益实际上应该归属于政府提供的社会保障范畴。“一般的债权人在企业时，通常只是得到企业的一纸通知。”上海金世永业律师事务所律师刘军厂告诉记者，“职工利益这一块非常重要，在实行政策性时，政府其实是不给钱的，而是借钱给企业。但借钱通常却是口头上或者书面的，其实还是要等到企业在卖了土地等资产之后才能补偿职工利益。”刘军厂接触过国内诸多企业的案例，在实际操作中遇到过各种各样的情形。
“政策性是对地方的一种保护，有很多弊端。比如卖土地，其实是得到了地方政府的默许，所得资金不用再上缴，欠银行的钱也会被核掉。”刘军厂接触到的一些企业借政策性的指标搞“假”，“重打鼓，另升堂。”“企业负责人和地方领导往往是成立一个新的空壳公司，低价收购企业的资产，这些程序完成后，债务甩掉了，一个新的公司完成了，借此逃掉了债务，再借此手段将大量的职工推给了社会。”
一些企业在实行政策性过程中，职工的利益同样得不到很好的保护，刘军厂举了江西一个煤矿的例子。这家煤矿在往上面申报安置费时是根据当年的情况量化出来的一个数字，而等到批下来时已经是两年之后了，情况发生了变化，钱已经远远不能支付职工安置所需要的成本。没办法，这个企业只能搞了一出假的戏，他们成立一家新公司将煤矿收购，然后再进行改制，大部分的职工被调岗、下岗，这样造成了职工成批到省里上访。
“在国有企业时，职工是痛苦的，对企业的负责人来说却是发财的开始，他们不会关心职工死活，而他们却可以调到其他地方重新做官。”胡星斗说，“这是政府保护下的国企规律。”
职工利益第一位符合中国国情
“政策性虽然是考虑到了职工利益，但是却一直停留在法规阶段，职工向企业索要合法权益时，只能依据一些司法解释，而没有上升到法律阶段给予着重保护。”刘军厂说。
深圳经天律师事务所的李伟华律师也是常年做企业、改制的专业律师。他对此次修改《法》——把企业职工的赔偿列入依法的做法却持不同意见。他说，在他接触过的案例中，许多企业的职工补偿部分只是占了全部债务的十分之一，根本不会影响企业债权人的利益。加上现在中国的社会保障体系根本不完备，把企业职工的赔偿列入依法的程序，目前来说是不现实的。
国资委官员接受记者采访时介绍说，到目前为止，全国案件共有约10万件，其中政策性占了3％左右。未来4年内即将实施的最后一批政策性，实施标准仍然维持不变。主要是不能清偿银行和其他债权人到期债务、资不抵债、扭亏无望的资源枯竭型大中型国有企业，县级以下企业将不包括在内，主要集中在煤炭、军工、有色金属等行业。该人士表示，随着政策性进入倒计时，政策性门槛肯定比以往有所提高。
