「案情」

原告：闵某甲，男，39岁，四川省大邑县人，农民，住大邑县X乡X组。

原告：闵某乙，男，75岁，（系闵某甲之父），住址同上。

原告：闵某丙，女，18岁，（系闵某甲之女），住址同上。

原告：李某某，男，21岁，四川省大邑县人，农民，住大邑县X乡X组（系闵某丙之未婚夫）。

被告：大邑县X乡人民政府。

法定代表人：杨某某，乡长。

1988年以来，闵某甲因承包大邑县X乡政府发包的机砖厂一事，同乡政府发生纠纷，连续四年未交售公粮和交纳农业税、集体提留款、教育附加费等。

1991年9月21日，元兴乡X组织双清服务队到闵某进行教育，催促其交纳上述税款，遭原告等人拒绝。双清服务队便破门入室，要强行拿走闵某稻谷，为其上粮纳税。闵某乙即持铡刀阻拦，服务队员刘开荣上前挽刀时，左手中指被划伤。在拦扯中，闵某乙又用门方将服务队员黄晓东头部打伤（另案处理）。服务队拿出的稻谷，因被闵某甲一家及亲友阻拦未能运走。当天，原告四人先后被带到乡政府。次日，元兴乡政府又派人到闵某甲家运走稻谷1943.5公斤，上交大邑县X乡粮库，同时扣押闵某甲存放在家的五马力柴油抽水机一台。元兴乡政府将原告四人带来后，以办学习班的形式，派人分别看管，不准其自由行动，不准回家吃饭、睡觉，致使闵某甲、闵某乙被限制人身自由四天，闵某丙、李某某被限制人身自由三天。其间，乡政府的工作人员还对闵某甲进行了殴打。后经大邑县人民检察院追查，元兴乡政府才将闵某甲、闵某乙放回。闵某甲经成都市华西医科大学附属第一医院诊断为：“全身多处软组织挫伤”，先后用去医疗费84.11元；闵某乙用去医疗费1.80元。1991年12月24日，闵某甲、闵某乙、闵某丙、李某青就元兴乡政府限制其人身自由、扣押财产及行政侵权一事，向大邑县人民法院提起诉讼。

原告诉称：被告元兴乡政府于1991年9月21日借为原告上粮为名，踢坏大门，闯进原告家，运出稻谷，当遭到阻拦后，被告即以办学习班的形式，强行将原告四人关押在元兴乡政府，限制人身自由三、四天，并对闵某甲进行了殴打。次日，被告又违法拿走原告家中稻谷和五马力柴油抽水机。为此，请求撤销被告处理决定，并要求被告赔偿由此造成的损失。

被告辩称：我们为原告家上粮服务，扣押抽水机以抵原告未完清的公粮义务，是乡“双清”领导小组根据县委有关文件作出的决定。为其服务时，我乡干部黄晓东等被闵某乙打伤，才通知原告回乡办学习班的，但未限制其人身自由。请求法院驳回原告的诉讼请求。

「审判」

大邑县人民法院经审理认为：上粮纳税是我国公民应尽的法定义务。闵某甲以元兴乡政府未解决前期承包元兴机砖厂的合同纠纷为理由，连续四年不上粮纳税，是违法的。元兴乡政府教育、催促公民上粮纳税，是进行行政管理活动中的一项重要职责，其行为是正当的。但元兴乡政府在教育、催促闵某甲上粮纳税无效的情况下，没有通过其他合法途径或诉诸法律解决，而是破门入室，强行扣押原告财产，并以办学习班的形式限制原告的人身自由，其行政强制措施超越职权，属违法行政行为。由此给原告造成的经济损失，应由元兴乡政府承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目和第六十八条第一款之规定，于1992年3月20日作出判决：

一、撤销大邑县X乡人民政府对闵某甲、闵某乙、闵某丙、李某某限制人身自由的行政处理决定。

二、撤销大邑县X乡人民政府扣押闵某甲财产的行政处理决定。扣押的五马力柴油抽水机，在本判决生效之日起十日内返还；扣押的稻谷1943.5公斤，鉴于元兴乡政府已为闵某甲交了应交的公粮，不再返还。

三、由大邑县X乡人民政府赔偿因超越职权给闵某甲所造成的误工、医疗损失费141.11元；赔偿闵某乙误工、治疗费13.80元；赔偿闵某丙、李某某误工费各9元。

本案宣判后，当事人双方均未提出上诉。

「评析」

一、行政机关不制作行政处理决定书，当事人起诉有“事实根据”并符合其他起诉条件的，人民法院应予受理。

行政诉讼法第四十一条第（四）项规定，起诉应当具备的要件之一是有“事实根据”，这里的“事实根据”是指能够证明行政机关的具体行政行为侵犯了原告的合法权益的一切依据。它既可以是行政机关作出的行政处罚决定书、复议裁决书等，也可以是能够证实具体行政行为存在的其它依据。也就是说，行政处理决定书并不是行政案件起诉的必备要件。按照最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第34条的规定，只要原告起诉时提供的“事实根据”能证实具体行政行为的存在，这种“存在”是客观的，就是起诉应具备的“事实根据”，同时又符合其他起诉条件的，人民法院应予受理。本案中，元兴乡政府强行运走闵某甲的稻谷和抽水机，限制闵某甲等四人的人身自由，均没有制作书面处理决定。因此，原告四人起诉时，只提供了元兴乡政府强制扣押其财产，限制其人身自由这一客观事实存在的有关证明材料，且起诉又符合其他起诉条件，因此，大邑县人民法院予以受理，是正确的。

二、行政机关超越职权的具体行政行为是不合法的行政行为，人民法院应当判决撤销。

任何国家行政机关都必须在法律授权的范围内行使职权，否则就是不合法的、无效的行政行为。本案中，元兴乡政府教育、催促其辖区X乡民闵某甲上粮纳税是依法行使管理职权；但是法律、法规没有授予乡级人民政府可以强行运走和扣押乡民财产，或者对不上粮纳税的乡民，以“关黑屋子”、“不准回家吃饭、睡觉”、“派人看管”等方式，强行办所谓“学习班”而限制公民人身自由的权力。因此，元兴乡政府的上述行为是超越职权的行政行为。大邑县人民法院根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定，判决撤销元兴乡政府扣押闵某甲的财产和限制闵某甲等四人人身自由的行政处理决定，是正确的。

三、行政机关工作人员执行职务给公民造成损害的，应由行政机关承担赔偿责任。

行政赔偿是指行政机关及其工作人员在执行职务中给他人造成损害所应承担的责任。行政机关进行行政管理活动，是通过其工作人员的具体行政行为来实现的。因此，其工作人员执行职务的行为就是行政机关的行政行为，其所产生的法律后果和法律效力应直接归属于该行政机关。其中，包括行政机关工作人员违法不当的职务行为给他人造成损害的赔偿责任，这也应由行政机关承担。本案中，元兴乡政府的工作人员在执行职务中砸坏闵某甲大门，工作人员在限制闵某甲人身自由时伤害其身体等，都应视为元兴乡政府的行政行为。据此，人民法院判决由元兴乡政府承担行政赔偿责任，是正确的。