案情

　　原告：陈文明，男，1967年3月9日生，汉族，衡阳县人，住衡阳市先锋路2号3单元602室。

　　被告：衡阳市公安局，地址衡阳市新大桥183号。

　　法定代表人：张朝维，局长。

　　陈文明系原衡阳市振华职业学校校长，1994年10月开始取得衡阳市教委颁发的社会力量办学许可证和衡阳市物价局颁发的行政事业性收费许可证，因陈文明在办学中乱打虚假广告、乱收费、乱发毕业证书，特别是对推荐学生就业极不负责，造成恶劣后果，衡阳市教委于1997年10月21日以衡阳成字（1997）08号文件取缔了衡阳市振华职业学校，1997年8月26日，衡阳市公安局以涉嫌诈骗由对陈文明进行刑事立案侦查。1997年8月24日19时至8月26日19时衡阳市公安局将陈文明带至该市公安局刑侦支队留置盘问48小时。同月25日，衡阳市公安局搜查了陈文明的人身、住处和学校，扣押其爱立信388移动电话一部、现金3000元，冻结其银行存款27万元。同月27日，衡阳市公安局决定对陈文明进行监视居住，将陈文明看押在衡阳市公安招待所至同年9月8日，并解除冻结其存款，利用陈文明妻子刘翠花的身份证，将该27万元存款全部作现金提走。直至同年9月10日，衡阳市公安局才给陈文明开具扣押24万元现金的“赃款赃物扣留财物呈批表”，余下3万元和手机一部未办理任何手续。1998年1月17日，衡阳市公安局作出决定，认定陈文明从1995年至1997年8月，刊登虚假广告，骗取生源690人，骗取学生学费38.6781万元，其中超标乱收费10.8565万元，决定没收陈文明非法所得10.8565万元上交财政，并开具了罚没收据，收据时间却写成案发前的1997年3月2日。衡阳市公安局没有将罚款决定书和罚款收据送达给原告陈文明。直至1998年9月21日，衡阳市公安局侦查陈文明诈骗一案仍无处理结果，其对陈文明采取的监视居住的刑事强制措施早已超期，陈文明遂向衡阳市城北区人民法院提起行政诉讼。

　　原告陈文明诉称，1997年8月24日，被告衡阳市公安局以我有拐卖学生、诈骗之嫌疑为由，将我带至衡阳市公安局刑侦支队及其廖家湾警犬基地关押三天，后又将我转移到衡阳市公安招待所关押至同年9月10日，如此羁押前后长达17天。同年8月25日，被告搜查我的人身、住宅和办公室，扣押我移动电话一部和现金3000元，并查知我的存款存折帐号。同月27日，被告利用我妻的身份证从银行取走我的存款27万元，然后以去广州办案为由，令我承担差旅费3万元，直至9月10日，被告才给我开具扣押24万元现金的“赃款赃物扣留财物呈批表”。1998年1月14日，被告作出决定，以没收非法所得为由，对我罚没10.8565万元。被告衡阳市公安局的上述违法限制人身自由、非法提取个人存款、非法扣留财物和乱罚款的行为，严重侵犯了我的人身自由和财产权利，故诉请法院依法判决撤销被告衡阳市公安局上述违法行为，判令被告衡阳市公安局返还我存款27万元和移动电话一部，并赔偿我的损失。

　　被告衡阳市公安局辩称，原告陈文明以办学为名，利用虚假广告，骗取学生巨额现金，造成恶劣后果，社会影响极坏，我局根据举报，于1997年8月26日以诈骗嫌疑对陈文明进行刑事立案侦查，我局对陈文明限制人身自由和扣留财物，是依据《人民警察法》进行留置盘问和依据《刑事诉讼法》采取的刑事强制措施和专门调查工作，我局对陈文明开具的罚没10.8565万元的罚没收据，只是一种内部转帐手续，是没收陈文明非法所得上交财政，不是行政罚款，我局的上述行为是依法进行的刑事侦查行为，故请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　审判

　　法院受理后，被告衡阳市公安局于1998年9月将移动电话一部归还给原告陈文明。

　　衡阳市城北区人民法院经审理认为，被告衡阳市公安局限制原告陈文明人身自由和扣押其27万元存款、移动电话一部的行为是刑事侦查行为，该行为是否违法，不属行政诉讼的受案范围，本案不宜处理。公安机关在刑事案件侦查中，对犯罪嫌疑人的涉案财物只能暂扣待处，对作为证据的赃款赃物只能随案移送，无权进行罚没。被告衡阳市公安局认定原告陈文明超标乱收学费10.8565万元并决定对其罚没10.8565万元的行为不是刑事侦查行为，而是进行行政处罚的具体行政行为，被告衡阳市公安局不能提供其作出该罚没行为所依据的规范性文件，是超越职权违法行政，程序亦不合法，应予撤销。为此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第四十一条（四）项和第五十四条（二）项第3目、第4目之规定，于1998年12月18日作出如下判决：

　　一、撤销被告衡阳市公安局对原告陈文明罚没10.8565万元的具体行政行为。

　　二、驳回原告陈文明的其他诉讼请求。

　　一审法院宣判后，被告衡阳市公安局不服，认为其被诉行为均系刑事侦查行为，不属行政诉讼受案范围，一审法院认定事实不清，适用法律不当，遂向湖南省衡阳市中级人民法院提起上诉。被上诉人陈文明答辩称，被上诉人提起行政诉讼合法，上诉人虽在名义上对被上诉人立案侦查，立案一年多后仍无结果，也看不出其在继续侦查。上诉人多次主动找其询问和要求处理结果亦无答复，上诉人将扣押被上诉人的存款解冻取走，开出罚款收据，说明其已终结刑事侦查行为，是典型的以罚代刑，故其罚款行为是具体行政行为，故请求二审法院维持原判，维护被上诉人的合法权益。

　　湖南省衡阳市中级人民法院经审理认为，上诉人衡阳市公安局依法定程序限制被上诉人陈文明的人身自由、扣押其存款27万元和一部移动电话的行为是刑事侦查行为，该行为不属行政诉讼受案范围，陈文明请求退还被扣财物、赔偿损失于法无据，原判驳回该项诉讼请求正确，但未引用最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，应予纠正。上诉人衡阳市公安局上诉提出：“认定罚没陈文明10.8565万元是具体行政行为依据不足”，经查该理由不能成立。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十八条之规定，公安机关对扣押的犯罪嫌疑人的财物及其孽息应当妥善保管，以供核查，不得自行处理并应随案移送，公安机关在刑事侦查过程中没有没收所扣留的财物的职能，而根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，没收违法所得属行政处罚的种类之一，且上诉人不能提供自1998年1月14日作出没收违法所得的决定后，至被上诉人陈文明在1998年9月21日起诉前的长达8个余月的时间内仍对陈文明进行刑事侦查的证明材料。因此，原判认定上诉人没收被上诉人陈文明违法所得10.8565万元的行为是具体行政行为正确，上诉理由与客观事实不符，本院不予采纳。上诉人衡阳市公安局提供不出有权作出没收违法所得的法律、法规依据和规范性文件，显属超越职权，且不将没收决定告知被处罚人陈文明，程序亦不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项3目、4目之规定，应判决撤销。综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规基本正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，该院于1999年3月29日作出判决：

　　驳回上诉，维持原判。

　　评析

　　本案的审理较好地区分了公安机关刑事侦查行为和具体行政行为的界限。我国公安机关既是行政管理部门又是刑事侦查机关，可以实施上述两种不同的行为。在实践中，对公安机关的被诉行为，究竟是侦查行为还是行政行为，法院不能简单地从形式和程序上进行区分，因为这样就难以发现和纠正公安机关借刑事侦查之名而行滥用职权之实的行政行为。对本案，两级法院通过开庭审理，在被告衡阳市公安局向法院提供和说明了原告陈文明涉嫌犯诈骗罪的初步证据材料，公安机关立案的理由和程序，所采取的刑事侦查手段、措施后，认定了被告衡阳市公安局限制陈文明人身自由、扣押27万元存款和手机一部的行为是刑事侦查行为，虽然被告衡阳市公安局的上述行为在程序上有诸多不当之处，但因刑事侦查行为不属行政诉讼受案范围，故法院驳回了原告陈文明要求。但被告衡阳市公安局在刑事侦查过程中对原告陈文明罚没10.8565万元的行为严重地违反了《刑事诉讼法》的规定，不是刑事侦查行为，实际上是公安机关在办案过程中以罚代刑、乱罚款、乱创收、解决办案经费不足的行为，是一种严重违法的具体行政行为。这种行为直接损害了法律的尊严，决不能因为公安机关任务的繁重性、工作的复杂性、危险性而将错就错，“多理解”、“少责难”、“不宜苛刻求全”，而应通过行政诉讼等途径来监督和纠正，以保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护法律的严肃性。故法院依法撤销了被告衡阳市公安局对原告陈文明罚款10.8565万元的具体行政行为。