[案 情]

　　原告：杨申磊。

　　原告：马忠庆。

　　被告：上海铁路公安局。

　　1996年1月26日，武警长乐市边防大队委托被告上海铁路公安局在火车上、上海火车站协查偷渡人员，但未提供任何证据材料和被缉人员名单。同日中午约12时30分，原告杨申磊、马忠庆途经上海火车站附近长安大厦西侧善枝饭店门口时，上海铁路公安局警察根据已捕偷渡组织者口头指认，将上述两原告押上警车，带至上海铁路公安局关押。当日警方对两名原告进行了讯问。27日，原告杨申磊的母亲在上海铁路公安局有关负责人接待中，说明了杨、马均系上海市第一纺织工业学校在校学生，杨未满18岁，马刚满18岁，并当即出示了杨的身份证，说明两原告并非偷渡者，但被告未及时审查处理。同日下午，原告杨申磊、马忠庆被押往福州，羁押在长乐市看守所。 1996年2月2日，原告家属从长乐市看守所将杨、马领回上海。当日，上海《劳动报》报道了1月27日下午，上海铁路警方捕捉到80名偷渡者并移交福建警方关押的情况及照片，其中有原告杨申磊被押上火车的照片。

　　原告杨申磊、马忠庆诉称：被告在未取得任何指控原告犯有偷渡证据的情况下，即对原告实施限制人身自由的行政行为，侵犯了公民人身自由的基本权利。被告所作具体行政行为事实不清，适用法律不当，故请求撤销被告所作的具体行政行为，判令被告消除影响，赔礼道歉，并分别赔偿两原告由此所造成的经济、精神损失。原告杨申磊请求赔偿5万元，原告马忠庆请求赔偿2万元。

　　被告上海铁路公安局辩称：其受武警长乐市边防大队委托在上海查缉偷渡人员，按照已捕偷渡组织者指认而对原告实施刑事侦查行为，符合《中华人民共和国人民警察法》第9条规定，不属行政诉讼受案范围。即使捕捉对象有误，亦应由委托的行政机关承担责任，请求变更本案被告或追加第三人。

　　[审 判]

　　一审法院经审理认为，被告上海铁路公安局接受武警长乐市边防大队在上海查缉偷渡人员的委托，理应按照《公安部关于公安机关办理刑事案件程序规定》严格执行。但被告在没有任何事实证据和法律根据的情况下，仅凭一名已捕偷渡者的口头指认，即对原告实施羁押，违反了法律所规定的查缉要件。原告不属被告接受委托查缉的对象，被告要求变更被告或追加第三人的主张不予支持。至于被告辩称其行为是在紧急情况下所采取的刑事侦查手段，因其未向法院提供有关刑事侦查立案表等证据材料，故缺乏法律依据而难以认定。因此，被告对原告所实施的行为是限制人身自由的行政行为，属行政诉讼受案范围。被告应对已作出的具体行政行为负法律责任，并依法赔偿误押原告所造成的经济损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（2）项第1目、第67条规定，分别判决撤销上海铁路公安局1996年1月26日作出的限制杨申磊、马忠庆人身自由的具体行政行为；被告向两原告本人及其家属登门赔礼道歉，并在原告及原告家属的单位、学校、所在地区街道办事处、居委会消除影响；被告赔偿杨申磊经济损失5021.79元，赔偿马忠庆经济损失2462.42元。

　　一审判决后，被告不服，提出上诉。但上诉人在审理中对行政赔偿数额没有意见；对所查明的事实，没有异议。

　　被上诉人认为原审判决正确，要求维持原判。

　　二审法院认为，上诉人上海铁路公安局在无合法手续及未查明事实的情况下，不顾当事人家属的申辩，对被上诉人采取限制人身自由的强制措施，事实清楚，证据充分。上诉人认为其行为系接受武警长乐市边防大队委托协查偷渡人员而采取的刑事侦查行为及认定被上诉人有偷渡犯罪行为等均缺乏事实证据和法律依据，据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（l）项之规定￡？判决驳回上诉，维持原判。

　　[评 析]

　　本案主要涉及下面两个问题：

　　一、本案是否应变更被告或追加第三人？ 经法院审理查明，上海铁路公安局确于1996年1月26日受武警长乐市边防大队委托，在上海协查偷渡人员。无论委托方是否提供证据材料和被查人员名单，受委托方均应严格按照《公安部关于公安机关办理刑事案件程序规定》执行。本案委托方未提供被查偷渡人员的名单，受委托方虽可在已捕偷渡组织者的口头指认下留置两原告，但必须严格按照《中华人民共和国人民警察法》第9条规定，对杨申磊、马忠庆进行盘问和留置。该法第9条明确规定：“对被盘问的人留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时，并应当留有盘问记录”。“经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定。”然而，上海铁路公安局在审理中未向法院提供盘问记录，且未经批准留置杨申磊、马忠庆超过24小时。特别是在原告杨申磊的母亲说明情由后，受委托人仍未及时审查处理，最终造成将两原告扣留达8天的严重后果。这些未依法作出的行为及由此造成的后果，只能视作受委托方的一方行为和由其一方造成的后果，理应由受委托方上海铁路公安局承担相应的法律责任，所以法院对其要求变更被告或追加第三人的主张不予支持。

　　二、被告的行为是行政强制措施还是刑事侦查行为？上海铁路公安局在法院一、二审中均辩称自己的行为是刑事侦查行为，不属法院行政诉讼受案范围。诚然，如果被告是在刑事侦查过程中对杨申磊、马忠庆采取扣押、刑事拘留等强制措施，则无疑属刑事司法行为，理应按照刑事诉讼法的规定，由检察机关进行法律监督，如当事人不服，不能提起行政诉讼，只能向检察机关或上级公安机关申诉。但公安机关不依照《刑事诉讼法》的规定办理强制措施手续，任意限制人身自由的行为应当除外。《公安部关于公安机关办理刑事案件程序规定》第14条规定：“对受理材料，应当迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任应当立案的，填写《立案报告表》，由公安机关主管负责人审批”。而本案被告在对两原告从盘问到长时间扣留过程中未填写《立案报告表》，未作盘问记录，也未进一步依法采取拘留或者其他刑事强制措施，缺乏实施刑事侦查行为所必须具备的要件，故被告实施的行为不能视为刑事侦查行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第ll条第l款第2项的规定，上海铁路公安局对两原告实施限制人身自由的强制措施，属于人民法院行政诉讼受理范围。因为，1.刑事强制措施只有在刑事诉讼中发生，公安机关实施后，应立即对被作为人依照事实和法律作出相应的决定，可见这种措施是对犯罪嫌疑人追究刑事责任的先决条件；而行政强制措施则不同，它不受诉讼程序左右，往往是对行政违法人员的最终处理办法。2.刑事强制措施主要运用于刑事侦查活动，必须以立案为前提，只有经过立案，侦查等诉讼活动才有合法的依据。在未立案的情况下，公安机关对犯罪嫌疑人或者行政管理相对人采取的强制措施，就不是刑事强制措施，而只能视为具体行政行为。3.公安机关立案查处的刑事案件，并非件件都构成犯罪，如需按照有关行政法规予以处罚，应及时转入行政处罚程序进行处理，不能久拖不决。因这类情况而产生的法律后果，同样受《行政诉讼法》调整。

　　综上所述，本案一、二审法院的判决是正确的。