「案情」

原告：锦州铁路分局锦州车站商业服务公司（以下简称商服公司），所在地址锦州火车站院内。

法定代表人：陈某某，经理。

被告：锦州市环境卫生管理处（以下简称市环卫处），所在地址锦州市X路四段１２号。

法定代表人：王某某，处长。

第三人：锦州市凌河区环境卫生管理处（以下简称区环卫处），所在地址锦州市凌河区安乐里４０号楼。

法定代表人：桑某某，处长。

１９９５年１月１１日，原告向第三人交纳２，４００元垃圾排放费，领取了垃圾排放证。该证标明垃圾排放地点为驻锦４１３部队南墙，期限一年。１月１８日，锦铁分局锦州车站向被告交纳２，８００元垃圾排放费，领取了垃圾排放证，排放地点为锦州南山排放场。１９９５年４月１０日，原告司机刘××驾驶辽Ｇ００１７９号１３０型汽车，按第三人指定的地点排放垃圾时，被被告强行制止，并让司机将车开到市环卫处院内予以扣留，原告领导找第三人要求协助解决放车事宜未果，遂向市政府反映。４月１３日，市政府查办处根据某副市长意见，写了“车辆速放行，不能罚款”的便条交给原告转交被告，但原告没有交给被告。同月１７日，被告决定对原告处以一万元的罚款，并要求原告在乱倒垃圾有关数据材料上签字，承认事实即放车，原告未签字。被告市环卫处分别于４月１２日、１７日，通过锦州经济广播电台、锦州晚报公开报道商服公司“乱倒垃圾受罚”。被告扣留原告的车辆及罚款决定均未给原告开据任何手续。原告遂于１９９５年４月１４日向锦州市凌河区人民法院提起行政诉讼。５月１２日，在凌河区人民法院主持下，原告将被扣押３２天的汽车取回，发现车上丢失铁锹一把，喇叭一个，价值８５元。

原告诉称：凌河区环卫处给我公司签发了垃圾排放证，收取了垃圾排放费，批准我公司在指定地点排放垃圾一年。被告认为凌河区环卫处签发的垃圾排放证无效，是无法律依据的。请求法院判决撤销被告作出的罚款一万元、扣押货运汽车的具体行政行为，赔偿因扣押货运汽车所造成的经济损失等。

被告辩称：原告乱倒垃圾，根据《城市市容和环境卫生管理条例》等有关规定，决定原告在１０日内将乱倒的垃圾清扫干净，并处以一万元的罚款是正确的，对其车辆是作为证据扣留的，原告在乱倒垃圾数据材料上签字，我们就放车。

第三人称：根据市政府（１９９４）第四次常务会议决定，垃圾排放费的收取权下放到区环卫处，区环卫处有权对辖区内单位产生的垃圾进行处理。我们批准的垃圾排放证是有效的。

「审判」

凌河区人民法院通过公开审理认为：国务院《城市市容和环境卫生管理条例》规定的人民政府环境卫生管理部门，含区人民政府环境卫生管理部门。１９９４年，锦州市人民政府第四次常务会议决定，将市环境卫生管理的权限下放到区级环境卫生管理处。据此，凌河区环卫处有权对辖区内所产生的垃圾进行处理，且倒垃圾地点是应金屯村垫坑还田的请求指定的。原告按指定地点排放垃圾属积极行为，不属乱倒垃圾。对被告给予原告罚款一万元的处理决定，不予支持。被告扣留原告车辆，超越了其职权范围，属违法行为。给原告造成的经济损失，合理部分予以赔偿，自市领导指示意见次日起属原告不积极行为扩大的损失部分，由其自行负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第２目、第４目，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（一）、（二）项、第二十八条第（二）项、第（七）项之规定，该院于１９９５年７月１７日，作出如下判决：

一、撤销锦州市环境卫生管理处对锦州铁路分局锦州车站商业服务公司（罚款）１万元的处罚决定；

二、由被告锦州市环境卫生管理处赔偿扣押原告锦州铁路分局锦州车站商业服务公司车辆期间的直接损失８２６。５０元（３日×２７５，５０元）；

三、原告、被告及第三人其余之诉予以驳回。

案件受理费１５０元由被告承担。

一审宣判后，锦州铁路分局锦州车站商业服务公司不服，向锦州市中级人民法院提起上诉，提出“一审判决已经确认被上诉人扣押上诉人车辆３２天，直接经济损失应全部由被上诉人赔偿。”锦州市环境卫生管理处辩称：判决撤销罚款一万元决定不合理，上诉人要求赔偿３２天扣车损失是苛刻的。锦州市凌河区环境卫生管理处诉称：我们批准的垃圾排放证是有效的，作为区一级环境卫生主管部门完全同意法院的判决。

锦州市中级人民法院终审认为：城市人民政府环境卫生行政主管部门包括市、区两级。锦州车站商服公司按照锦州市凌河区环卫处签发的“垃圾排放证”规定的地点排放垃圾，锦州环卫处认定为乱倒垃圾，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第１目之规定，原判撤销其罚款一万元的具体行政行为是正确的，终审应予维持。锦州市环卫处扣押锦铁分局锦州站商服公司货运汽车，没有法律依据，属于超越职权的违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第４目之规定，扣押货运汽车的具体行政行为应当依法撤销。原判主文对此项漏判不妥，终审应予加判。关于锦铁分局锦州站商业服务公司要求锦州市环卫处行政赔偿问题。由于被诉行政机关违法扣押上诉人之生产用车，由此造成的直接经济损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第二十八条第（二）项、第（七）项之规定，应负行政赔偿责任。被上诉人称多次通知企业取车而拒绝取车，主要经济损失应自负。上诉人称被上诉人以上诉人在“乱倒垃圾的有关数据”单上签字为前提条件放车，所以我们不能取车。被上诉人没有提供出无条件放车的证据，故认定其应承担赔偿３２天的直接经济损失之责任。原判认定被上诉人应承担行政赔偿责任、赔偿标准并无不当，但原判以“自市领导指示意见之次日起属原告自身不积极行为扩大的经济损失部分，由其自行负责”，只判决被上诉人赔偿３天扣车经济损失显系不当。上诉人没有法定义务传递市领导的指示意见，加之被上诉人放车附有条件，故应改判被上诉人赔偿上诉人扣车３２天的经济损失。上诉人在诉讼中表示放弃对丢失汽车喇叭和铁锹的索赔要求，应予准许。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第１目、第４目，第七十四条；《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（一）（二）项、第二十八条第（二）项、第（七）项之规定，该院于１９９５年１０月３０日作出终审判决：

一、维持原判第一项；

二、撤销原判第二项、第三项；

三、撤销被上诉人锦州市环境卫生管理处扣押锦州铁路分局锦州车站商业服务公司跃进１３０型货运汽车（车号辽Ｇ００１７９）的具体行政行为；

四、锦州市环境卫生管理处赔偿锦州铁路分局锦州车站商业服务公司扣车３２天的直接经济损失人民币８，８１６，００元。

一审案件受理费１５０元，二审案件受理费５６２。６４元和其他诉讼费１５０元，由锦州市环境卫生管理处承担。

「评析」

一、本案原被告双方争议的焦点，是原告排放垃圾的行为是否构成“乱倒垃圾”，而认定是否构成“乱倒垃圾”又取决于第三人凌河区环卫处签发的垃圾排放证是否合法有效。这是正确处理本案的关键所在。根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》关于城市人民政府市容环境卫生行政主管部门含区一级环卫部门的规定精神，以及锦州市人民政府将市环境卫生管理权限下放到区一级环卫管理部门、市环卫管理部门的主要任务是对“环境卫生工作实行宏观管理”的决定，凌河区环卫处给原告签发的垃圾排放证是合法有效的。原告按排放证指定地点排放垃圾，并非乱倒垃圾。被告提供不出有力证据证明原告“乱倒垃圾”行为成立，它对原告处以一万元罚款的具体行为缺乏事实依据，一审判决予以撤销是正确的，但引用行政诉讼法第五十四条第（二）项第二目（适用法律、法规错误）不当，应引用第一目（主要证据不足）。二审判决予以纠正，是正确的。

二、环卫管理部门是否有权扣押车辆，也是本案中有争议的一个问题。我国有关环境卫生管理方面的法律、法规、规章及规范性文件，均未有环卫部门有权扣押违法者车辆的规定。被告锦州市环卫处扣押原告商服公司的车辆，并提出，是作为“证据”扣留的，理由不能成立，此具体行政行为，超越职权，依法应予撤销。一审判决漏判显然不妥，二审判决加判此项，是正确的。

三、被告对原告是否应当承担行政赔偿责任，以及赔偿数额应当如何计算，是本案争执的又一个问题。被告违法扣押原告生产用车３２天，造成原告直接经济损失近万元。根据行政诉讼法第六十七条和国家赔偿法第二条、第四条第（二）项的规定，原告有权请求赔偿，被告应当承担赔偿责任。对此，被告以多次通知原告取车遭拒绝为由，拒不承担赔偿责任。事实是，被告以原告在“乱倒垃圾的有关数据”单上签字为前提条件放车，原告拒绝签字。原告起诉后，才在凌河区人民法院的主持下，从被告处取回车辆。被告违法扣车，本应立即无条件放车，却提出放车的苛刻条件，使违法扣车行为持续３２天之久。据此，被告应当赔偿扣车３２天内造成的直接经济损失。而一审法院以原告不向被告转达市领导指示意见为由，认为原告这种不积极行为扩大的损失部分应由其自己负责。只判决被告赔偿扣车３日的直接损失８２６。５０元。市领导对其下属部门的指示意见自有合法正当的途径转达，原告并无法定义务转达。一审判决显然有失公平，违反了国家赔偿法第二十八条第（七）项“对财产权造成其他损害的，按照其直接损失给予赔偿”的规定。二审判决予以纠正，改判被告赔偿扣车３２天造成的直接损失８８１６元，是正确的。