关于建立和实行人大代表述职制度的思考
发布日期：2004-10-27 文章来源： 互联网
党的十六大报告提出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”在新的历史形势下，如何加强和改进人大监督工作，进一步提高我国人民代表大会制度的功效，是摆在各级人大及其常委会面前的一项重要任务。人大代表是人民代表大会的组成人员，人大代表履行职责的质量和水平如何，直接关系到国家权力机关能否有效的行使宪法和法律赋予的职权，关系到“两个保证”的落实。
但是，从我国目前的实际情况看，还不同程度地存在着代表执行职务不够、发挥作用不够的问题，与宪法、法律的规定和广大选民寄予的厚望存在着一定的差距，影响着人们对人大性质、地位、作用的认识，影响着人大工作的开展和加强。许多同志当了一届代表，并不知道自己应当履行哪些权利和义务，有的代表在代表大会期间从不发言，很少反映人民群众的意见和要求；闭会期间也很少参加代表活动，不能与人民群众保持密切关系，对于这种情况，没有人过问，更谈不上监督，甚至这样的代表还能连任几届。因此，加强对代表的监督，是当前做好代表工作，发挥代表作用，进一步坚持和完善人民代表大会制度的重要环节和当务之急，必须予以高度重视。
对人大代表的监督，主要是指对代表的工作、作风等进行检查、评定，并督促其改进的行为。这种权利属于政治权利之一。《代表法》第五章规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”它充分体现了人民当家作主的这一社会主义民主的本质和核心。
首先，社会主义民主的制度化、法律化要求代表必须接受监督。社会主义民主，是全体人民在生产资料公有制的基础上，享有当家作主的权利。宪法总纲第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。第三条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。同时，选举法、代表法也对代表接受选民的监督作了明确规定。这些规定使代表接受选民或原选区单位对代表进行监督有了法律依据和法律保障。它充分发扬了社会主义民主，使选民有可能派出自己的优秀代表人民进入各级国家权力机关；同时，又使选民或选举单位对代表行使监督权、罢免权，这样就保证了民主选举制度的真实、完善。
其次，人民与代表间社会主义本质关系决定了代表必须接受选民或原选举单位的监督。我国的各级权力机关是由人民选出的代表组成的，人民管理国家和社会事务是通过人大代表来实行的，代表的权力来自人民，人大代表对人民负责。人大代表是否廉洁、是否公正，参政议政能力如何，直接影响国家权力机关的功能和权威。人民有权监督代表的活动，才能保证代表是合格的、人民满意的代言人，才能使代表增强代表意识，不断提高履行代表职务的能力，按照人民的意志、根据人民的利益来行使人民赋予的权力，并始终得到人民的信任和支持。这样，就能防止、避免人大代表发生脱变，颠倒主仆关系，做出违背人民利益的事情。
再次，只有加强人民群众对代表的监督，才能使我国的政权始终置于全体人民群众的监督之下，以保证其不至腐败变质，永远充满生机和活力，全心全意为人民服务。人民群众加强对代表行职履责情况的监督，可以让代表增强责任感，时刻牢记人民的重托，以人民的利益为出发点和最后归宿，正确有效地行使国家权力，实施对国家行政机关、检察机关、审判机关及其工作人员的监督，管理好国家事务，管理好经济、文化和社会事务，从而使我国的政权始终置于全体人民群众的监督之下。
因此，加强对人大代表执行职务情况的监督，提高人大代表和参政议政水平，对于进一步完善人民代表大会制度，充分发挥国家权力机关作用具有重要意义。然而，宪法和法律虽然对人大代表接受选民和原选举单位监督了规定，但究竟对人大代表在哪些方面进行监督，通过什么方式进行监督等等，到目前为止，无论国家法律还是地方性法规，都没有成套的、详尽的规定。如何加强对代表的监督，采取什么样的方式和程序，这是一个需要认真研究和解决的问题，因为只有采取适当有力的方式，才能达到监督的实效和目的。实践证明，建立和实行人大代表述职制度是加强对人大代表进行监督的一种有效形式。
人大代表述职，就是人大代表向选民、选举单位口头或书面汇报执行职务的情况，回答他们对代表工作和活动的询问，并由选民或选举单位对代表的工作进行评议，提出建议、批评和意见，督促代表发扬成绩，弥补不足，更好地发挥作用。这一活动可以是定期的，也可以是不定期的，代表汇报的工作内容是执行代表职务的情况，包括代表大会期间和闭会以后的基本工作情况。从工作实际看，代表述职评议的优越性在于：
首先，建立和实行人大代表述职制度健全和完善了我国目前的监督机制。我国目前地方存在的基本监督脉络是一府两院行使对国家和社会的管理权，各级人大监督一府两院，代表监督人大。而代表履行职责状况如何，缺乏必要的监督。这是我国当前监督机制中存在的一个“空档”。代表联系着我国广大的人民群众，是最基层的国家权力机关组成人员，人民群众对人大代表进行监督，是对国家权力机关监督的基础。组织开展代表向选民述职活动，接受选民的评议，就是巩固和加强这个基础。因此，建立和实行人大代表述职制度，加强对代表的监督，对于健全和完善我国目前的监督机制具有重要意义。
其次，建立和实行人大代表述职制度有利于增强代表履行职责的自觉性，加强与选民的联系。在我国人民代表大会制度下，代表一经产生，即参与集体行使职权，不受其他个人或组织的非法干预。而历史和现实表明，任何不受制约的权力都将导致腐败──滥用权力，以权谋私，是一种腐败，疏于职守，不理政事，也是一种腐败。代表定期或不定期的向选民或原选举单位述职，是对代表依法行使职权的必要制约，对保证代表恪尽职守，真正代表人民的利益，正确行使法律赋予的职权，起积极作用：它能促使代表充分认识肩负的责任和应做的工作，努力奋发，给述职创造条件，不致在任期中懈怠无为；同时，又是一种动力，能鞭策代表向选民负责，依法行使好职务。
再次，代表述职制度有利于广大选民加深对人民代表大会制度的认识，提高广大人民群众当家作主的主人翁意识。人大代表定期或不定期地向选民汇报工作，接受选民的监督，能够使选民认识到自己选出的代表就是为自己服务的，是能代表人民利益的；代表参政议政，就是自己间接参与了对国家事务的管理，真正体体现了社会主义民主就是广大人民群众当家作主，增强了人民群众的主人翁意识。这对于增强全社会的民主意识和人大意识，实施依法治国方略，加快民主政治建设进程，都会起到积极的推动作用。
建立和实行人大代表述职制度是对加强对代表监督的一种有效形式，具有积极的现实意义和深远的历史意义。要扎实有效地开展好代表述职，各级人大应还应注意做好以下工作：
1、要注意做好宣传，提高选民对代表述职工作的认识，并进行积极地评议。人大常委会要把代表述职工作摆上重要议事日程，深入、广泛地进行宪法和人民代表大会制度的宣传，使广大选民和代表提高对代表述职工作的认识，增强对人大代表述职进行评议自觉性和主动性。同时，要使选民对明白对代表评议的内容：一是人大表依法执行代表职务即人们通常所说的参政议政的情况，包括人大代表在会议期间是否行使职权，是否有越权或滥用职权之行为，是否真正代表人民的利益；同时，他们在闭会期间是否积极有效地开展活动，是否与人民群众全国各地密切的联系，积极听取人民群众的意见和要求。这是评议的重点。二是人大代表的道德品行，主要是人大代表是否有违法乱纪、以权谋私、品行不规等行为。三是注意多提建议、批评、意见。
2、要组织代表多开展一些积极有效的活动，增强代表述职的内容。代表有“职”可述，是做好这项工作的重要前提。要使代表述职工作开展好，人大常委会应加强对代表工作的领导，使代表工作级级专人管，层层专人抓。在人代会闭会期间，可以根据代表的自身条件和特长，吸收代表参加工作活动，除有计划、有重点、有针对性地统一组织代表参加集体视察、检查、调查外，还要鼓励代表持证视察，邀请代表参加对人大任命干部的政绩考察。同时，还可以组织代表开展一些时间跨度比较大的具体活动，如代表“四学三争”、“五个一”活动等，增加代表活动的内容，保证代表有职可述。
3、要加强对代表述职工作的领导和指导，确保述职实效。人大常委会、乡镇人大和各选区要对人大代表一视同仁，不论是老代表还是新代表，城市代表还是农村代表都要规定定期向选民和选举单位述职，不应有例外。特别是担任领导职务的代表、人大常委会组成人员，要放下架子，不搞特殊化，以普通代表的身份，主动到原选举单位和选民中述职，接受监督。如果领导干部不参加述职，做不到述职的普遍性，就会挫伤普通代表参加述职的积极性和主动性。代表述职就会变成走过场，起不到任何实际的效果，人大的权威也会削弱。在述职中对代表提出的意见和要求应及时向代表反馈，督促其整改，并限期报告整改结果。对整改仍达不到要求及拒不落实整改意见者，可考虑对其依法予以罢免。
总之，建立和实行人大代表述职制度，是加强对人大代表的监督，进一步完善人民代表大会制度，充分发挥国家权力机关作用的有效形式。同时，它又是一项长期而艰巨的任务，需要我们在实践的基础上不断探索和前进。
