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地方立法公众参与的制度建设
发布日期:2004-10-27    文章来源: 互联网
  ●随着改革的深入和市场经济的发展,不同的社会利益群体在形成。面对社会的这种变化,要做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益,应当提高立法的公众参与程度,建立各方利益能够充分表达的机制

  ●要充分发挥现有公众参与途径和形式的作用,需将一些行之有效的做法固定下来,使之成为可反复使用的行为规范

  ●应当在鼓励公众参与的同时,确定各个体权利的边界。在利益表达机制建立时,要注意各方权益的平衡,要防止因一方权利扩张而影响他人权利行使的现象出现

  上海市人大常委会在立法时,坚持走群众路线,使立法能集中广大人民群众的智慧,较准确地反映社情和民意,具有较高的质量。市人大常委会设定了市民旁听制度,还向社会公布法规草案,通常是在法规草案经过一审以后,便将其在媒体上公布,同时公布接收意见的电话号码、电子信箱和来信地址,用一个月的时间接受来自社会的意见。在常委会审议的各个阶段,都召开座谈会听取各方意见,对一些有分歧、有争议的议题,则通过论证会,选择最恰当的方案。立法听证会则让立法活动向公众开放,使公民有了参与立法的直接途径。通过这些方法所获取或所形成的意见,是立法的重要参考或依据,对提高立法质量起了积极作用。

  随着改革的深入和市场经济的发展,不同的社会利益群体在形成,这些群体的利益日趋独立,而且都期望通过立法体现自己的利益和意愿。可以说,整个社会对立法的关注程度是前所未有的。面对社会的这种变化,要做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益,的确应当提高立法的公众参与程度,建立各方利益能够充分表达的机制。

  在现有的制度框架内,有关立法民主的规定并不少。比如,《立法法》中就有对听证会、论证会的原则规定,上海市人大常委会对向社会公布法规草案的做法也作过规定。这些规定为地方立法的公众参与提供了制度支持。

  但是,现有制度供给还不能适应公民参与的现实需要,比较突出的问题是有关操作的规定还嫌不足。以听证会为例,一些基本的问题尚未解决,比如,哪些法律法规的制定和修改必须经过听证,哪些法律法规则不必经过听证;什么机构有权决定举行听证会,听证的主体和内容怎么确定,等等。如果这些问题不解决,听证会的效果自然打折扣,有的甚至会变成为了听证而听证,为了造势而听证,很好的立法民主形式成了花拳绣腿。此外,还需靠制度来进一步帮助提高公众对法规草案的知晓程度。法规草案的内容要借助于大众媒体才能走向社会,地方立法公众参与的加强,媒体功不可没。不过,相关媒体可给予更多的关注,特别是一些受众更广的媒体。有的媒体关注了,但对法规草案的介绍似走“偏锋”,有时为了吸引“眼球”,题目做得很“跳”,但与公众利益相关程度不高。这方面应有改进的余地。当然,法规草案解读不够,公众对文本的争议点了解甚少,对文本是否塞进了“部门利益”、损害了公众利益,无从知晓,这也往往是他们对法规草案反应平淡的原因。

  为了提高地方立法公众参与的实效,有必要从完善制度着眼,改进有关工作。应当全面认识公众参与的重要性。公民有序的政治参与,是政治文明的重要内容。立法的公众参与,是公民政治参与的一部分,也是提高立法质量的客观需要。法律法规要反映广大人民群众的利益和意愿,必须广泛听取社会各方面的意见。目前,虽然法律规定了公民可以向国家权力机关反映自己意愿的多种途径,但总体而言,途径还不够,况且法律规定的有些途径还没充分发挥作用。在立法阶段比较充分地吸收各方意见,除了能使法律法规更好地体现最广大人民群众的利益外,还可以提高法律法规的知晓度,有利于法律法规的实施,消减有法不依、执法不力的现象。

  应当注重操作层面的制度设计。要充分发挥现有公众参与途径和形式的作用,需将一些行之有效的做法固定下来,使之成为可反复使用的行为规范,以避免有些环节的操作总处于不确定状态。对于法律尚无明确规定,但实践中又确实需要的规则,要加紧制定,使各项操作有章可循。制定规则不要期望一步到位。地方立法的公众参与是长期的实践,会不断提出新的问题,产生新的经验,因此,规则可随着实践的深入不断完善。

  应当提高各级人大代表履行职责的要求。人大代表联系选民,听取选民意见,代表选民利益,向选民负责,是应尽职责。地方立法的公众参与,并不是让每个公民直接到人大常委会立法,而是让公民了解立法过程,有更多的机会表达自己利益和意愿,行使自己的民主权利。市人大常委会开辟公民参与的各种途径,也是对人大代表履职提出新要求。普通市民都能对立法加以研读,有的甚至提出详尽的意见,人大代表更应如此。各级人大代表应当更广泛深入地联系选民,及时反映他们的意愿和要求,使地方立法制定得更合乎社情民意,更合乎社会发展的规律。

  应当在鼓励公众参与的同时,确定各个体权利的边界。经过20多年民主法制建设,特别是确定“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略以来,广大人民群众的法律意识大大增强。这对于社会主义民主政治建设是极为重要的。与这方面的进步相比,立法显得滞后,法律法规在厘清个体权利边界方面还嫌不足。在利益表达机制建立时,要注意各方权益的平衡,要防止因一方权利扩张而影响他人权利行使的现象出现。权利的不适当运用,不符合法治的要求,这是在扩大立法民主、提高地方立法公众参与程度时应予关注的。
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