【摘要】我国的土地制度建设取得了很大进步，同时也存在一些突出的问题。土地流失现象严重，没有实现立法目标；某些制度安排不合理，相当大的社会群体有意见，引发社会不稳定。产生这些问题的根本原因是，没有运用利益平衡原则和方法进行制度建设。在土地制度建设中坚持利益平衡原则，必须切实维护最广大人民群众的根本利益，在立法和制定政策时要做到：真正了解社情民意、严格遵循立法程序、防止利益集团的不当干扰、做好相关方的利益协调工作。
【关键词】土地；制度建设；利益平衡
【写作年份】2009年

【正文】
    土地乃万物之本。土地作为一种自然资源和社会财富，是人类赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料，也是人类社会赖以建立与发展的物质基础和前提条件。正如马克思所言：土地是一切生产和一切存在的源泉。 [1]
   
    由于土地问题涉及国本，我国决策层一直高度加强土地制度建设。特别是自1986年中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来，我国的土地立法和土地制度建设可谓突飞猛进。当年，六届全国人大常委会通过了《土地管理法》。此后，又颁布了《农业法》、《水土保持法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等与土地相关的法律。国务院制定了相应的行政法规，包括《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地调查条例》，等等。国务院有关部门制定和出台了相应的部门规章和政策。地方人大和政府也分别制定了大量的地方性法规和政府规章。通过上述立法和政策，我国已经初步形成了比较完备的土地法律、法规和政策体系，建立了土地利用规划制度、土地使用权出让转让制度、土地登记制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度、土地监察制度等重要制度。但是，对上述制度的评价特别是实施效果，却见仁见智。有时，其争论之激烈，将全体国民都卷入其中，甚至在全世界都产生重大影响。
   
    一、对现行土地管理制度的评价
   
    笔者认为，现行的土地立法和土地管理制度，基本上是从我国国情出发制定的，其实施效果是正面的。但是，随着客观形势的发展变化，有些土地管理制度已经不能适应经济社会发展的需要，不再可能实现立法的预期目标，有的在实践中发生负面效果。
   
    （一）耕地保护目标没有实现，土地流失现象严重
   
    人口多，人均土地少，耕地后备资源不足是我国的基本国情。所以，国家制定《土地管理法》的最大目标就是切实保护耕地。但是，该法该1987年正式实施以来，不但保护耕地的目标没有实现，而且每年还在以几百万亩的速度流失耕地。一直以来，我们要求实行世界上最严格的耕地保护制度。现在，我们依然誓言要为守住18亿亩耕地的红线而奋斗。而实际上，现在我国的实有耕地有可能不足18亿亩了。有的数据表明，在2005年底，全国的耕地就只有16.31亿亩。 [2]根据我本人的实地调查，我国南方一些地区（如顺德等地）已经出现了把鱼塘统计为耕地的荒唐现象。显然，根据《土地管理法》的规定，鱼塘并非耕地，而是属于养殖水面。 [3]这一现象，从侧面反映了我国耕地保护形势的严峻程度，而土地管理法和相关建设并没有发挥应有的作用。也许正是由于这一严峻形势，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，再次强调要“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”的政策。
   
    （二）土壤污染现象严重，相关制度缺失
   
    我国土地管理中另一个重要问题是土壤污染严重。当前，我国土壤污染防治面临的形势十分严峻，部分地区土壤污染严重，土壤污染类型多样，呈现新老污染物并存、无机有机复合污染的局面，土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大。由土壤污染引发的农产品安全和人体健康事件时有发生，成为影响农业生产、群众健康和社会稳定的重要因素。 [4]据报道，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近12000万公顷，约占总耕地面积的1/5；其中工业'三废'污染耕地1000万公顷，污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。污水灌溉等废弃物对农田已造成大面积的土壤污染。除耕地污染之外，我国的工矿区、城市也还存在严重的土壤（或土地）污染问题。
   
    面对严重的土壤污染，我国目前并没有相关立法进行应对，导致污染形势无法得到有效控制，耕地保护、农业发展与经济建设的利益关系无法厘清。
   
    （三）制度安排不合理，损害相关者利益
   
    我国土地制度建设中存在的另外一个重要问题是：某些制度安排不合理，导致制度实施后损害相关者利益。作为该制度中被管理的对象，作为制度实施的利益相关者，他们对有些制度的实施并不满意。而且，这些利益相关者，不是少数人，而是相当大的社会群体。
   
    以土地市场为例。在我国，土地的市场价值和土地被征用后的补偿价值之间存在巨大差距。在实践中，首先，由城市政府和开发商通过土地的征收和出让取得丰厚收益；其次，村集体组织的决策权往往由村书记和村委会主任行使，他们实际上控制了村集体土地，在征地或农地流转后取得的款项，其中只有一部分补偿给了农民。有的地方的征地补偿款，县乡财政层层克扣，以各种名义侵占农民的补偿款，最后到农民手里面的补偿款甚至还不到应得到数目的30%。问题在于，上述的不合理安排，强势主体都能在现行的土地制度中找到根据。而广大人民群众维护自己的合法权益时，却苦于根据不足，甚至就没有根据。
   
    由于这样一些不合理的制度安排，导致制度建设的初衷无法实现，甚至出现相反的后果。在耕地被飞速侵占的情况下，相当一批农民及其后代的长远生计很难得到维系；我国经济社会很难实现可持续发展；我国的社会稳定很难得到保障。由于土地问题引发的群体性事件一再表明，我国的某些土地制度安排已经落后于社会和时代发展的要求，亟待改进和完善。
   
    二、从利益平衡方面找原因
   
    从方法论的角度进行分析，笔者感到，在过去几十年的土地制度建设中，我们没有把利益平衡方法作为土地制度建设的根本方法。在制度安排中，没有把利益平衡原则作为制度建设的根本原则。
   
    利益平衡是指“通过法律的权威来协调各方面冲突因素，使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态”。利益法学的代表人物、法国法律方法论体系倡导者弗朗索瓦·惹尼(Francois Geny)认为：在符合社会一般目的的范围内最大可能地满足当事人意愿的方法是：“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的分量、在正义的天秤上对他们进行衡量，以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可欲的平衡。” [5]实现利益平衡，与公平、正义等法的基本价值具有天然的亲和力。换言之，利益平衡，是实现土地管理立法和土地制度的公平正义价值的根本方法。
   
    而我国的土地制度建设没有把利益平衡方法作为根本方法，有一定的原因。
   
    （一）历史原因
   
    我国的土地制度建设没有考虑利益平衡，有一定的历史原因。从历史上看，在计划经济体制下，全国一盘棋，各类社会主体没有独立的经济利益。在这种社会形态下，制度建设不考虑利益平衡问题，是有其历史情理的。
   
    但是，改革开放三十多年，我国的社会面貌已经发生了翻天覆地的变化。人们正生活在一个利益分化的政治时代， [6]无论是在理论的研究中，还是在社会生活的实践中，我们都身处一个各种利益不断冲突又不断协调的进程之中。但是，由于计划经济体制的遗留影响和立法的保守性，土地制度建设尚未针对新的形势作出相应的调整和变革。
   
    （二）现实原因
   
    我国土地上的利益问题凸现，有着现实原因。这个问题，党中央已经清醒地认识到了。党的十七大报告指出：经过改革开放，我国“社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题”，“统筹兼顾各方面利益难度加大”。但是，我们的有关立法工作机构，可能还没有认识到或者虽有认识到行动尚不到位。
   
    为什么有些制度实施起来难度很大？原因就在于有关部门在制定某些制度性文件时，没有充分考虑到相关利益方之间的利益平衡问题。制度不合理，利益摆不平，有关方面就抵制。有的部门文件，出台的初衷，就是为了维护本部门的利益；有的文件，完全站在地方政府的立场考虑问题而忽视人民群众的切身利益。虽然在立法目的地描述上，是那样的冠冕堂皇。
   
    土地流失现象严重，归根结底就是缺乏利益平衡的考虑。在不少地方，政府卖地现象屡见不鲜。为了吸引投资，政府以很低的价格出让土地的现象十分的普遍，许多地方政府为了拿到大项目，不惜牺牲农民的利益，通过低价征收的方式强行剥夺农村集体土地所有权，动辄成千上万亩的农业用地变成了房地产项目或者其他非农业用途的用地。许多地方政府打着各种公共利益的旗号，对农民的耕地进行大规模的圈占，各种名义上的开发区、科技园区层出不穷。而如果开发项目一旦失败或者半途而废，则根本没有办法恢复原有的耕地，从而造成土地的大量流失。可以说，一些地方政府为了房地产开发利益和增加地方财政收入，严重地侵害了农民的正当合法权益。
   
    土地流失的另一个重要原因就是在生态环境遭受破坏的情况下的土地流失。在中国西部的生态脆弱地区，农民为了生存，在属于国家或者集体的草地或林地上放牧、砍伐。由于是集体或者国家的“公地”，没有人去真正关心，于是过度放牧、乱砍滥伐的现象愈演愈烈，最后导致土地荒漠化。这是利益失衡的另一种表现。由于没有考虑到土地开发与环境保护之间的利益平衡，最终导致土地资源严重流失。
   
    综上所述，如果我们在制度建设中，忽视了有关社会主体的相对独立的利益问题；甚至刻意维护少数人的利益而损害多数人的利益，那么，这个制度就缺乏正当性，很难得到社会特别是利益相关者的普遍认同和自觉遵守。
   
    三、如何在土地制度建设中坚持利益平衡原则
   
    法律的主要作用之一就是调整及调和各种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益。 [7]在土地管理中，国家应当通过完善土地管理立法和制度建设来协调相互冲突的利益关系。
   
    而在制度完善过程中，必须把利益平衡原则作为制度建设的根本原则。通过制度建设，平衡个人、集体和国家等不同主体之间以及他们相互之间的财产利益、精神利益等各种纷繁复杂的利益关系，促进和保障和谐稳定的利益格局，进而实现公平正义的社会秩序。
   
    （一）要自觉地把利益平衡原则作为土地制度建设的根本原则
   
    既然社会各有关主体拥有相对独立的经济利益，那么，我们在设计制度时，就要充分考虑并注意保护社会各有关主体的经济利益，就要在社会各有关主体之间，进行严肃认真的“利益平衡”。在立法的过程中，就要充分考虑社会公平和正义问题。
   
    为此，应当从以下几个方面着手：
   
    1．在土地制度建设时，要进行周密的利益分析或衡量；
   
    2．土地制度的设计阶段，要合理地平衡各有关主体之间的利益关系；
   
    3．要通过民主立法，坚决防止制度建设中的腐败现象发生；
   
    4．要自觉地把利益平衡原则作为土地制度建设的根本原则，并坚决贯彻始终。
   
    （二）在制度建设中科学把握利益平衡原则的具体要求
   
    1．要有坚持利益平衡原则的自觉性
   
    在利益平衡的基础上做出正确的决策，是制度能够得到遵守，并长期得到坚持的根本保证。例如，在经济发展和生态保护之间的关系上，就要把两者之间的关系平衡好；在经济发展和生态保护之间，其背后蕴藏了深刻的利益关系，不得不重视利益平衡；在土地征收过程中，国家、土地所有权人、土地使用权人、地方政府、房地产开发商之间，往往存在着巨大的利益分歧甚至矛盾冲突，绝不能忘记利益平衡。决策层只有认识到利益平衡问题极端重要性，真正透视制度设计背后的深层利益问题，才有可能去合理平衡不同主体之间的利益问题。这是科学决策的先决条件。
   
    2．在制度建设上，要切实维护好最广大人民群众的利益
   
    我们常常讲“立法为民”。那么，什么是民？笔者认为，“立法为民”中的民，就是在制定某项制度时，就利益的相关方而言，要切实保护制度实施后所涉及的多数人的利益，而不能仅仅考虑和保护少数人的利益，甚至极个别开发商的利益。如果仅仅考虑和保护少数人的利益，甚至是极个别开发商的利益，那么，这项制度很可能就是利益失衡的制度。这样的制度，要么执行不下去；要么因强行执行而引发社会的不安。近年来，中央的多个一号文件均强调要保护土地管理中作为弱势群体的农民的利益。如2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中指出：“政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于“三农”，重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。”这是中央重视土地制度建设中的利益平衡问题的重要体现。
   
    3．坚持利益平衡原则的具体路径
   
    一是，立法和政策制定机关要深入基层，真正了解社情民意。立法者和政策制定者坐在办公室闭门造车，是不可能真正掌握社情民意的。只有破除官僚主义，深入基层，走进人民群众，才能了解到真正的社情民意。只有如此，才能避免“好心办坏事”。
   
    二是，要开好制度建设的“听证会”。《立法法》规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”。“听证会”，是我国立法工作近年来逐渐推广的新形式，这个制度对真正掌握社情民意具有重要作用。我们要认真贯彻《立法法》，使“听证会”成为了解社情民意的重要窗口，成为贯彻利益平衡原则的基础。党的十七大报告强调，要推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。显然，开好听证会，有利于利益平衡，有利于决策的正确。
   
    三是，切实防止立法中可能出现的“利益集团”的不当干扰。利益集团是致力于影响国家政策方向的组织。 [8]这些不同的集团不断向国家领导和官员提出要求并力求对他们施加影响，带来不当干扰。这种干扰，在很多情况下变成制度建设中的违法违纪行为。最近，这个问题媒体多有报道，已经引起社会各界的广泛关注。一些学者被利益所左右，以学者的名义进行伪论证实质为某些利益集团服务的情形，应当引起国家的高度关注和防范。在此，国家的作用是在各利益集团之间进行调解，求得公共妥协，通过或批准反映妥协的法律，从而维护社会的秩序。 [9]而土地管理立法和制度，应当是各种利益相互妥协和平衡的产物。
   
    四是，严格按照立法程序办事。立法程序是防止“利益集团”的不当干扰，坚持立法的民主性和科学性的重要准则，对此，有关方面要认真遵守。制定其他制度，也要有制度的制定程序，以防止极个别部门“夹带私货”。
   
    五是，立法时要认真做好有关方面的利益协调工作。党的十七大报告指出，必须坚持统筹兼顾。要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性。这实际上还是一个利益平衡问题，有关方面在土地管理立法和制度建设的完善过程中，应当按照中央的精神认真协调好各方面的利益关系，切实做到“利益平衡”。
   
    六是，要采取有效措施，认真贯彻《立法法》，坚决防止部门利益的法制化，防止地方保护主义的法制化，防止少数人利益的法制化。
   
    本次修改《土地管理法》，对公益性建设用地征收、农村集体建设用地流转、土地出让收益以及土地出让后的闲置等重大问题，应当在坚持利益平衡原则下进行审视和调整。土地管理的各项重大制度，只有在利益平衡的原则下进行审视和调整，才可能成为好制度，才能称为“良法”。只有好的制度，才能得到绝大多数利益相关者的支持，从而真正实现土地管理立法的公平正义价值。

【作者简介】
孙佑海，男，最高人民法院研究室正局级副主任，中国政法大学教授、博士生导师。

【参考文献】

[1] 《马克思恩格斯选集》，第2卷，人民出版社1992年版，第109页。
[2] 陈锡文：《中国的土地制度不存在私有制的问题》，来源：财经和讯网//media.news.hexun.com/2002_2036384A.shtml，2009年6月11日访问。
[3] 《土地管理法》第四条第三款规定：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
[4] 周生贤：《把土壤污染防治摆到更加重要的位置》，载于《经济》，2008年第1期。
[5] 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第145页。
[6] 桑玉成：《利益分化的政治时代》，学林出版社2002年版，第1页。
[7] 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第398页。
[8] 《布莱克维尔政治学词典》“利益集团”词条，第362页。
[9] 戴维·波普诺：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社2007年版，第405页。