政府在高等教育中的角色－从宪法看政府与大学关系的合理定位
发布日期：2004-10-20 文章来源： 互联网
壹、前言
近几年来由于人民接受高等教育的意愿日益提高，对于高等教育的需求也日益争加，政府早已注意到应该增加高等教育之就学机会，因此除增设公立大学之外，也逐步放宽私立大学之设立限制。而未来由于政府经费之限制，政策上更希望不再增设公立大学，而以鼓励私人兴办大学之方式来满足人民接受高等教育之需求，并达成提升高等教育人口比例之目标。此时政府在高等教育中所扮演之角色为何？应有重新检讨之必要。但我国大学之发展，以及政府与大学之关系，除了与政府教育政策有关外，更与宪法上有关大学之基本价值决定有着密切的关系，因为政府对大学的政策及规范都不能与宪法上的规定有所抵触。所以，要分析政府与大学的关系，确立政府相对于大学所应扮演之适当角色，均必须先厘清宪法上对大学究竟有那些基本的价值决定。
贰、宪法上有关大学之价值决定
我国宪法上直接、间接有关大学之规定，最重要的有宪法第11条的「讲学自由」及由其所导出的「私人兴学自由」与「学术自由」，第162条国家对公私立教育文化机关之依法律监督，以及第167条之奖励补助私立教育事业之规定。除此之外，其它像宪法第21条之人民有受教育的权利与义务、第158条之教育文化目标，以及第166条对科学发明创造之注重等规定，则亦与大学有间接之关联。然以下限于篇幅则仅就与大学关系最重要的学术自由、私人兴学自由、国家对大学的监督以及国家对大学的奖励补助等四方面来加以分析。
（一）学术自由
学术自由（Wissenschaftsfreiheit）就其内容而言，应包括「研究自由」（die Freiheit der Forschung）与「教学自由」（die Freiheit der Lehre）在学说与实务上已经成为通说[1]，至于「学习自由」（die Lernfreiheit）是否包括在内固有争议[2]，但我国司法院大法官释字第380号解释则已确认了学术自由的内涵同时包括「研究自由」、「教学自由」与「学习自由」。此外，通说亦认为学术自由之主体包括每一个从事学术研究之人，以及大学及其它从事学术研究之机构或团体。而私立大学为「私法人」性质之组织，亦得作为学术自由之权利主体。一般而言，宪法上的基本权利本来乃是用以对抗国家权力之防御权，因此，学术自由所保障者，原应不包括私立大学之教师、研究者与私立大学间之关系。然而，由于学术自由之保障不限于国、公立大学，亦及于私立大学。学术自由与大学自治，在事物的本质上，不应限于对国家权力之关系。私立大学的教师在对其设立者之关系上，学术自由亦受到保障。[3]此外，私立大学或研究机关以限制研究教育活动为内容之特约及禁止、命令之措施，不应认为有效。依其状况，亦有发生违反公序而透过私法规定，成为无效之情形。[4]
我国大学法第1条第2项以及司法院大法官释字第380号解释，对于学术自由之保障，均未区别公、私立大学，而学理上通说亦认为私立大学得作为学术自由之权利主体。然而若涉及到私立大学侵害其内部教师、学生之学术自由时，则可依德国的「基本权利之第三者效力」理论，或美国法上的「国家行为理论」（State Action Theory），透过宪法基本权利之直接或间接适用，来保障教师与学生之学术自由。
此外，大学自治作为我国宪法上学术自由的制度性保障，于司法院大法官释字第380号解释中已予确认，惟该解释中并未特别区分公、私立大学，应系认为私立大学之大学自治亦受宪法所保障，此与大学法第1条第2项之规定，并未区别公、私立大学者，有相同之意义。故在我国法制上，私立大学之大学自治亦受到宪法及法律上之保障，应无疑义。国家（包括立法者）若侵害私立大学之自治，固然系违宪之行为，私人（私法人）对私立大学之大学自治之侵害，则除可认为违反大学法外，亦可藉由基本权利之直接或间接适用，而认为该行为无效。
同时承认大学自治制度之目的，不能脱离对学术自由之保障，毋宁说大学自治相对于保障学术自由之目的而言，系居于手段之地位[5]，且大学自治自中世纪以来便有对抗来自「学术社群」（academic community）以外势力（国家权力、教会势力、企业之财力）之不当干预之历史性格，因此，私立大学董事会若非基于学术研究、教师教学与学生学习之目的及需要，而以其它目的之考量，干预或变更大学内部基于大学自治之自主决定时，亦有侵害大学自治之可能。因此，私立大学之自治权不但对于国家或其它私人可以主张，对于董事会及其成员，大学内部之校长、教师、学生亦应可主张相对于董事会之自治来对抗其不当之干预。换言之，在私立大学中，亦应承认相对于董事会（经营者）之自治。
此外，大学享有自治权并非意味大学之组织及运作完全不受限制，多数学者皆认为大学自治仍应受到一定之限制，毕竟大学自治是手段，学术自由之保障才是目的，国家为了保障教师、学生之学术自由，履行其对学术自由基本权利之「保护义务」，使其免于学术以外其它外在势力之干预，同时避免大学自治成为封闭、反动、自甘堕落与学阀把持的学术孤岛，仍必须对大学自治作若干之限制。但对大学自治之限制，基于大学自治为学术自由保障之核心要素，当然必须符合宪法第23条之公益原则、法律保留原则、授权明确性原则及比例原则之要求[6].然而，私立大学与公立大学不同，除了非由各级政府所设立，不依靠政府编列预算支应，而系依靠私人捐资及学费收入等维持运作外，并应受到宪法私人兴学自由之保障，享有经营管理、形成校风及选择教师、学生之自由等，自然对于私立大学之监督不应较公立大学为严格，甚至应该容许私立大学享有较公立大学更广泛的自治范围与自主空间，才能真正符合宪法保障私立大学学术自由、大学自治以及私人兴学自由之旨趣。
（二）私人兴学自由
我国宪法第11条所谓的「讲学自由」其内容，除应包括「学术自由」之保障外[7]，多数学者亦认为更应该包括「私人设校讲学之自由」[8]（亦即「私人兴学之自由」）在内。[9]因为私人兴学系我国悠久之传统[10]，也是台湾历史上早已存在且延续至今之教育制度中的重要部分[11].并且，我国宪法第162条规定：「全国公私立文化教育机关，依法律受国家之监督。」明白表示我国教育文化机构采公、私并存之二元型教育制度，国家并无垄断教育事务之权力。并且，宪法第167条第1项第1款规定，国家对于国内私人经营之教育事业成绩优良者，应予奖励或补助。此不但是国家之义务，也是宪法对立法者之「宪法委托」（Verfassungsauftrag）[12] ，而非仅是不具拘束力的「方针规定」而已。同时，私人兴学在现代国家中所被期待的角色是替自由、民主及多元化社会中的学校制度创造一个多样性及容许自由选择的基础[13]，藉由提供政府所设一般学校所不包括的特殊形态之教育或提供各种类型及型态的学校，来丰富国家的学校体系。[14]因此，并无否认宪法保障私人兴学自由之理。
再者，我国宪法上之讲学自由除包括对私人设校讲学之兴学自由的保障外，亦具有「制度性保障」之功能，而「私立学校制度」便是宪法上讲学自由除了「大学自治」之外的另一种「制度性保障」（Einrichtungsgarantie）[15]，立法者不但不得制定法律以侵害此一制度之本质内容（Wesengehalt）[16]，并且基于国家之基本权利保护义务[17]，可以导出国家的「促进义务」（F？rderungspflicht）与「保护义务」（staatliche Schutzpflicht）[18]立法者有义务立法给予私立学校奖励与补助，并保障其得以存在。
至于私人兴学自由之保障内容，参照各国宪法之规定与学说之见解，应至少包括：1.设立私立学校之自由（即设校自由）：此应包括能合法设立而不被取缔、禁止；2.经营管理私立学校之自由（即办学自由）：此又应包括：（1）外部经营形态之形成自由（Gestaltung des ？u？eren Schulbetriebs），即有关学校组织、学制选择、课程规划与设计之自由；（2）内部经营方式之形成自由（Gestaltung des inneren Schulbetriebs），即教学计划之拟订，教学目标、方法、教材之选择，以及教科书之选用等自由；（3）实践建学精神及形成独自学风的自由，即落实自己特殊的办学宗旨，并据此发展、形成独立的学校风格或文化之自由；（4）选择符合自己学风及办学理念之教师的自由（freier Lehrerwahl），即基于落实办学宗旨形成独立的学校风格或文化之目的，可以自由选择认同并能协助其实现的教师；（5）选择符合自己学风及办学理念之学生的自由（freier Schulerwahl），即选择其所希望培育且认同该校办学宗旨及校风之学生的自由。
（三）国家对大学之依法律监督
宪法于第162条规定：「全国公私立教育文化机关，依法律受国家之监督。」关于基本国策规定之性质，学者则多认为系属于「宪法委托」[19]，其对立法者之拘束力则应逐条分别来看。[20]根据我国之私人兴学传统，以及二次战后强调教育自由化、多元化的国际潮流下，本条之规定应认为预设了我国教育文化机关是采公、私立并存之双轨制，因此国家不得垄断或独占教育文化机关之设立[21]，并且无论公、私立教育文化机关，均享有同等之权利与地位，同样依法律受国家之监督，国家对于教育之规定，不应对私立教育文化机关作歧视性及不合理之特殊对待。
再者，国家对公、私立教育文化机关之监督，依宪法第162条之规定须「依法律」为之，换言之应符合「法律保留之原则」。司法院大法官于释字第380号解释中即认为：「……国家对于大学自治之监督，应于法律规定范围内为之，并须符合宪法第二十三条规定之法律保留原则。」亦认为此一监督应符合法律保留原则，即须有法律或法律授权之命令作为依据。
最后，各级政府主管教育行政机关从事监督之方式应限于「法律监督」（Rechtsaufsicht）（又称「合法性之监督」），而不及于「专业监督」（Fachaufsicht）（又称「合目的性之监督」）[22].因为「专业监督」之部分，基于教育多元化、自由化之原则，不适于由国家以一元化之标准来作「当」与「不当」之判断，并且基于尊重学术专业及教师教学、研究自由之原则，行政机关未必更具有专业能力或直接的经验来作学术上的专业判断，故应由教育专业团体、学校、教师，结合具有直接利害关系之受教育者或其父母来作监督，方能真正达到监督私立大学正常发展的目的。
（四）国家对大学之奖励补助义务
我国宪法第167条规定：「国家对于左列事业或个人，予以奖励或补助：一、国内私人经营之教育事业成绩优良者。……三、于学术或技术有发明者。四、从事教育久于其职而成绩优良者。」此一规定应属于对立法者之「宪法委托」，系属强行规定，对立法者有拘束力，国家有义务立法来提供此种奖励与补助。在此，所谓「奖励」应系择优给予；所谓「补助」则应具有普遍性。但私立大学或其它教育事业并不当然因此享有奖励或补助之「原始的给付请求权」[23].惟若国家对私立学校或其它教育事业依据此类法律提供奖励或补助时，私立学校或其它教育机构有在合宪法律所规定之条件下，公平分享此种奖励与补助之「给付分享请求权」。因此，本文以为此一规定是宪法明白承认国家对于私人兴学亦负有奖励与补助之义务[24]，乃是对立法者之宪法委托，立法者负有为此制定法律予以实现之宪法上义务。
再者，就国、公立大学而言，政府作为其设置者，除了编列预算提供其运作经费之外，对于其中之教学、研究者，当然也应根据宪法此一规定给予奖励与补助。至于私立大学则国家除对学校本身给予奖励与补助外，对于其教学、研究者，应与国、公立大学之教学、研究者相同，皆给予奖励与补助，不应因其属于国、公立或私立大学而有所区别。
此外，基于下列几点理由，国家在政策上更应对于私立大学给予奖励或补助：1.私立大学增加人民就学之机会，有助于人民受教育权利之实现（人民受教育之权利不限于国民教育），并减轻国家兴办高等教育之负担；2.私立大学提供不同办学宗旨及教育理念，丰富教育内容，有助于教育的多元化以及适应不同受教育者之需要，并弥补公办教育类型不足之缺点；3.私立大学之受教育者，通常享受到国家之教育上投资较少，但却必须负担较高的学费，为减少此种国家对人民在教育投资上所产生之不公平现象，故国家有义务补助私立大学中之学生，使其教育费用上之负担得以减轻，所享受之国家教育投资也将更趋于平等；4.国家为保障人民之受教育权利，应确保私立大学具备一定之教育水准，并应尽力提升其教育品质。因此，国家应对私立大学提供补助，以达成上述目的；5.私立大学财力有限，难以与公立大学竞争，不易招收优秀师生，国家若不给予奖励或补助，则私立大学无法与公立大学作公平之竞争，将使得公、私立大学间产生两极化之发展，不利于良性之竞争，以及整个国家高等教育水准之提升；6.国家财政支出基本上来自于纳税人缴纳之税金，其中当然包括私立大学学生之父母。以致私立大学学生之父母不仅与一般公立大学学生之父母一样纳税负担公立大学之经费，同时也要支付子女就读私立大学之学费，此种双重负担违反平等原则，却欠缺实质理由。因此，应承认私立大学有权要求国家财政补助；7.国家既应有保障设立私立学校之权利的义务，对于私立学校亦有一定的补助义务（Privatschulf？rderungspflicht）[25]，私立学校只有在接受国家补助之下才有可能达到宪法所期待其发生的功能。[26]
基于上述这些理由，都足以支持国家奖励、补助私立大学之正当性。也因此我国现行私立学校法第46条至第53条有关对私立学校奖助之规定，非但是立法者履行上述宪法委托之具体表现，也具有正当性及合理性。
（五）小结
基于以上对宪法有关大学之基本价值决定的分析（参见图一），政府在宪法之规范下，其权力、义务与责任为：
1. 政府负有不得侵犯学术自由、大学自治、私人兴学自由之义务。
2. 政府基于国家对基本权利之保护义务，应保护大学及其师生之学术自由与以及私立大学之办学自由不受到他人侵害。
3. 政府有制定法律建构大学教育制度及私立学校制度之权力，但不得侵犯大学自治制度及私立学校制度之本质内容。
4. 政府有依法律平等对待及监督公、私立大学之权力、义务与责任。此种监督应符合法律保留之原则，并仅限于「合法性之监督」而不及于「合目的性之监督」。
5. 政府有促进大学尤其是私立大学发展之「促进义务」，应提供各种奖励与补助以协助其生存与健全发展。
6. 政府对于在大学内从事教学与研究之学术工作者，也有提供奖励与补助之义务。甚至对于私立大学学生在政策上也应给予一定之补助。
叁、政府相对于大学之合理角色
政府基于宪法所规定的基本原则与精神，当然对于大学得制定合理之政策与规范，并扮演一定之角色。但应以落实宪法之基本价值决定、保障学术自由与大学自治、维护私人兴学自由、促进大学之发展、发挥高等教育之功能，以及保护教师、学生之基本权利不受侵害为基本前提，方能认为合理。但政府相对于大学所应扮演之合理角色为何？则须作进一步之分析：
（一）政府在高等教育中角色的特殊性
政府介入教育事务，基于各国不同的历史背景与发展，固有不同之状况。并且基于不同之哲学立场与观点，也会对政府介入教育事务之必要性及合理范围有着不同的看法。不过可以指出的是，基于高等教育之性质非属义务教育、其外部性比起基础教育较不显著，高等教育之受教育者为接近或已成年者，具有较为成熟之判断及选择能力，故一般多认为就政府介入教育事务的必要性而言，高等教育显然低于基础教育，而政府介入教育事务之合理范围，则基于学术自由与大学自治之精神，显然高等教育小于基础教育。同时，政府对于私立大学之规范，基于维护私人兴学自由及尊重私立学校之自主性，其程度应较公立大学为低。在此一原则下，政府在高等教育中所扮演之角色自应不同于基础教育；政府相对于公立大学所应扮演的角色也应不同于私立大学。
再者，现今世界各国之高等教育体制中，几乎没有仅存在私部门且经费主要由私人负担之类型，亦无虽存在公、私两部门却均由私人负担主要经费之类型，多数国家之高等教育体制，均是由政府负担公部门之主要经费且对私部门提供一定之经费补助[27].因此，政府在高等教育中扮演积极提供经费支持之角色是普遍的现象。然而政府提供高等教育之经费，可能导致对大学控制的加深，尤其是私立大学对国家经费补助的依赖，更可能严重影响私立大学的自主性。例如：日本过去国家对私立学校的控制未必与补助相结合，然而一旦国家建立对私立学校的制度化、全面性的补助之后，则立即伴随着国家的控制与规范，而与日本「私立学校振兴助成法」立法当时所参考之英国「大学拨款委员会」（University Grants Committee， UGC）制度之「支持但不控制」（support， but no control）的理想精神与原则有相当大的差距。[28]因此，政府作为资源的提供者，如何又能仅守分寸不企图介入控制，则是极为重要的问题。或许政府仅扮演资源提供者的角色，但不直接作为资源的分配者，而由客观中立的中间组织来作合理的资源整合与分配，可以部分避免上述之疑虑。
（二）大学在宪法及法律上之地位
根据前面对宪法有关大学规定之分析，以及现行大学法之相关规定，我们可以归纳出，在我国现行法制之下大学拥有以下之法律地位：
1.公立大学
（1）公立大学为各级政府依其特定目的所设立之高等教育机构，具有营造物机关之性质，其虽上非公法人性质之组织，但通说亦承认其为学术自由之主体，大学本身以及其教师、学生均得主张学术自由来对抗来自国家（含各级政府）之侵害。此外，公立大学在确保学术自由之目的下，其大学自治亦受到宪法之保障，得对抗来自国家之侵犯。惟公立大学既为各级政府基于特定目的所设立，且由各级政府编列预算供其经营运作，则政府作为设立者及经费提供者（相当于私立大学之创办者及捐资者），对于大学之发展方向及重点及经营管理政策之决定上自应有一定之地位，而对于大学内部经费之使用与分配也自应有监督与稽核之权力。
（2）目前公立大学为国家或地方自治团体所设立之营造物机关（系属国家或地方自治团体等公法人内部主管教育行政机关之下级机关），尚非属国家或地方自治团体依特定目的所设立之公法人，虽仍应受到政府某种程度之管理与监督，但基于学术自由与大学自治之宪法原则，政府仅能在不违反学术自由与大学自治之前提下，始能透过法规之制定、学校之筹设过程、预算之编列与分配、校长之遴选等过程，间接参与公立大学之经营管理及发展方向及重点之规划，但不能直接介入与控制。换言之，政府对于公立大学乃是以设立者之地位透过其聘任之校长（可视为经理人）来与大学内部之成员（主要是教师）共同经营与管理大学，并以经费提供者的角色对于公立大学之财务加以监督。若未来公立大学走向公法人化（成为国家或地方自治团体等公法人以外之独立公法人），则其相对于政府之自主性将加强，而政府之监督则相对减弱。而作为设立者之政府，仅能透过对作为公法人之大学的最高权力机关（董事会？管理委员会？校务会议？）成员或校长人选之决定，来间接的参与大学的经营管理。
（3）公立大学受大学自治之保障，凡是直接涉及研究、教学与学习之重要事项（此应扩大解释包括招生、课程、毕业条件、设施之管理、组织、人事、财务、学校内部纪律与秩序等），皆应享有自治权。但仍应受到各级政府之依法律监督，但其监督必须符合法律保留原则，且主要仅限于「法律监督」，仅于国家或地方自治团体在不影响学术自由及大学自治之前提下，基于特定之合理目的所委办之事务范围内，始包括「专业监督」。
（4）。公立大学除其经费由政府编列预算支应并享有一定范围之财务自主权外，其教师、学术研究人员与学生亦有权分享政府所提供之各种奖励与补助，政府则有义务提供此种奖励与补助。
2.私立大学
（1）私立大学为私人兴学自由的一种型态，应受私人兴学自由之保障，同时私立大学亦为学术自由之主体，私立大学本身以及其教师、学生均得主张学术自由来对抗来自国家或私人之侵害。此外，私立大学其大学自治亦受到保障，除得对抗来自国家之侵犯外，亦可以主张相对于董事会之大学自治。
（2）私立大学依私立学校法之规定应登记为财团法人，属于私法人而非公法人，相对于政府依特定目的所设立之公法人，更应享有较大之私法自治空间。
（3）私立大学受大学自治之保障，凡是直接涉及研究、教学与学习之重要事项（此应扩大解释包括招生、课程、毕业条件、设施之管理、组织、人事、财务、学校内部纪律与秩序等），皆应享有自治权，且其享有之自治权范围理应较公立大学为大。其虽应受到国家之依法律监督，但国家之监督必须符合法律保留原则，且仅限于「法律监督」，而不及于「专业监督」。而国家所为之依法律监督，应主要是基于国家之基本权利保护义务以及私立大学之公共性（涉及多数学生、接受公款补助、为公益性质之财团法人等性质），以保障私立大学内教师、学生之学术自由、受教育权等基本权利不至受到侵害，并以提供充足信息、确保大学教育应有之最低水准等方式，来避免高等教育之消费者（即学生及其家长）因作成错误之决定而权益受到损害。并确保私立大学作为公益财团法人之性质，以及政府奖助之公款的合理使用。
（4）私立大学及其教师、研究人员与学生应有权分享国家所提供之各种奖励与补助，国家则有义务提供此种奖励与补助。
（三）政府相对于大学所应扮演之合理角色
在过去的法制下，政府在与大学的关系中，基本上是扮演着规划者、管理者，以及控制者的角色，立于相对优越的地位来支配各大学，因此而有「全国仅有一所教育部大学」之讥。自从大学法在民国83年修正公布以来，现行大学法制已有较为尊重大学自主权之转变，然而，政府对大学之规范与限制仍多，并且多以公立大学的立场作考量来规范私立大学，使得私立大学的自主空间不但未能大于公立大学，反而因为私立学校法之进一步限制而受到较公立大学更多的束缚。此可从大学法及私立学校法之条文中，充斥着「核备」、「核准」、「核定」、「审核许可」、「……由教育部定之」等规定用语，以及类似「私立学校受主管教育行政机关之监督，其设立或变更，由主管教育行政机关依照教育政策，并审察各地实际情形核定或调整之。」（私校法第3条）之规定，即可得知。
然而公、私立大学之性质不同，在未来台湾高等教育之发展趋势下，两者间是处于兢争之状态，也必须处于良性竞争之状态下，才能使其我国高等教育之质与量均能提升。公、私立大学其兢争之优势并不相同，政府必须良好之竞争环境来使各大学充分利用其优势相互竞争，因此，政府对于公、私立大学应该采取不同之政策、扮演不同之角色。尤其是私立大学，多元化、有弹性、能迅速反应市场需求、高效率、低成本等等，乃是其能与公立大学兢争而谋求生存与发展之优势，制度上应使其能充分发挥，故政府对私立大学之规范应充分尊重其自主性，并应在维持其公共性之前提下，仅作最少之必要规范即可。
因此，基于宪法上有关大学的基本价值决定，政府应该在以下几方面对大学作合理之规范，并扮演其适当之角色：
1.基于保护消费者及规范市场公平竞争秩序之目的，政府应制定国、公、私立大学间及私立大学间相互竞争之游戏规则。在此政府应扮演「竞争规则之制定者」的角色。
2.政府应要求各大学公开其办学之各种信息、并确保其所提供之信息的正确性。政府在此应扮演「正确信息之提供者」的角色。
3.建立政府或其它社会机构得对大学加以评鉴之机制。政府在此应扮演「公正客观之评鉴者」的角色。
4.政府应在符合法律保留之原则下，对大学进行「合法性之监督」，包括经费或奖助款项之合理使用、高等教育最低要求之合致、各种涉及教师、其它研究人员与学生之正当法律程序的履行等。在此政府应是「合法性之监督者」。
5.政府基于其设立大学或对私立大学提供各种奖励或补助之目的，亦得要求各大学之教育应符合政府基于达成高等教育目的所做之最低程度之必要要求。在此政府乃是「基准条件之设定者」。
6.政府应扮演类似消费者保护官或商品检验局的角色，来保护从事学习与接受教育之学习者或其家长之权益。就此而言政府应有「高等教育消费大众之保护者」的功能。
7.政府应依法对公立大学编列充足之预算，并对私立大学、大学中之教学与学术研究工作者以及学生提供各种奖励与补助。在此则政府应积极扮演「资源提供者」的角色。
肆、结语
其实未来政府与公立大学之合理关系，可以「参与但不控制」来加以形容，至于政府与私立大学之关系则可以「支持但不控制」来加以形容。
首先，政府基于特定政策目的而设立公立大学，自应引导大学朝向一定之政策方向而达成预设之目的，因此必须对所设立之公立大学有一定之管理经营权力。但政策目的之达成，既须以设立大学为手段且须透过大学内部从事教学、研究之学术社群及其它人员共同来达成，则学术自由之保障及大学自治之维护也不应被忽视。因此，政府作为设立者应透过参与公立大学之管理经营，来确保政策目地之达成，但不应全面控制大学而扼杀学术自由与大学自治之精神，使大学仅成为政府实现政策之工具。因此，未来政府与公立大学之关系，理想上似应朝向「参与但不控制」之理想目标发展。
其次，政府基于私人兴学自由、学术自由等宪法上所保障的基本权利及私立大学之自主性，便不该控制私立大学，妨碍其自主之发展；但基于私立大学之公共性，以及国家对教师、学生等私立大学成员之基本权利的「保护义务」，则又要求政府应扮演积极监督与支持者的角色，以提供足够的资源协助私立大学之发展，并使其善尽社会责任，避免教师、学生受到侵害。因此，未来政府与私立大学之关系，理想上似应朝向「支持但不控制」之理想目标发展。
总之，本文认为政府除了应该依据宪法上之基本价值决定来修正有关大学教育及私立学校之基本法制外，更必须调整政府与公、私立大学之关系。使其基本上对公立大学朝向「参与但不控制」；对私立大学朝向「支持但不控制」的方向调整。使政府从过去作为规划者、管理者与控制者之优越地位，逐渐转换成「竞争规则之制定者」、「正确信息之提供者」、「公正客观之评鉴者」、「合法性之监督者」、「基准条件之设定者」、「高等教育消费大众之保护者」以及「资源提供者」等等角色，来帮助并促使大学及其教师、学生等成员能对社会善尽其责任，并发挥其应有之正面功能。
参考文献：
[1] 德国基本法第五条第三项仅规定「研究自由」与「教学自由」。对于学术自由包括研究自由与教学自由学说上多无争议。
[2] 认为学术自由包括学习自由者，参见颜厥安着，〈大学共同必修科目之规定是否抵触学术自由〉，《政大法学评论》，第53期，1995年6月，45至46页；蔡达智着，〈从学术自由与大学自治应有之取向评释司法院释字第三八○号解释〉，《宪政时代》，第21卷第4期，48至49页；表示有疑义者李建良着，〈论学术自由与大学自治之宪法保障：司法院大法官释字第三八○号解释及其相关问题之研究〉，《人文及社会科学集刊》，第8卷第1期，1996年3月，282至284页。
[3] 有仓辽吉编，高柳信一着，《基本法？？？？？-？宪法》，新版（东京：日本评论社，1977年，102至108页；佐藤功着，《宪法（上）》，新版（东京：有斐阁，昭和58年），412页。
[4] 芦部信喜编，种谷春洋执笔，《宪法 II 人权 （1）》第三篇第三章，〈学问？自由〉（东京：有斐阁，昭和53年），388页。
[5] 蔡茂寅着，〈学术自由之保障与教育行政监督权之界限：评大法官会议释字第三八○号解释〉，《月旦法学杂志》，第二期，1995年6月，55页。
[6] 李建良，〈论学术自由与大学自治之宪法保障：司法院大法官释字第三八○号解释及其相关问题之研究〉，285页。
[7] 详细讨论参见，周志宏着，《学术自由与大学法》，（台北：蔚理出版社，民国78年），273至276页。
[8] 罗志渊着，《中国宪法释论》，（台北：台湾商务出版公司，民国59年），43至44页；同说有：罗孟浩着，《中国宪法的理论体系（一）》，（台北：中华文化出版事业委员会，民国44年），66至67页；田桂林着，《中华民国宪法衡论》，（台北：宪政论坛社，民国50年），61至62页；参见周志宏着，《学术自由与大学法》，267至268页。另外有谢瑞智着，《教育法学》，（台北：文笙书局，民国81年），300页。
[9] 周志宏着，《私人兴学自由与私立学校法制之研究》，辅仁大学法律学系博士论文，民国88年6月，276至280页。
[10] 吴霓着，《中国古代私学发展诸问题研究》，（北京：中国社会科学出版社，1996年），18页以下；李弘祺着，〈降帐遗风—私人讲学之传统〉，收于林庆彰主编，《浩瀚的学海》，修订再版（台北：联经出版公司，民国72年），354页以下。
[11] 周志宏着，《私人兴学自由与私立学校法制之研究》，第二篇第三章，84页以下。
[12] 关于宪法委托理论之介绍，参见陈新民着，〈论「宪法委托」之理论〉，《政大法学评论》，第29期，民国73年6月，197页以下。
[13] Weiss， Manfred & Mattern， Cornelia， ‘ Federal Republic of Germany： The Situation And Development of the Private School System ’ ， in Walford， Geoffrey ed.， Private Schools in Ten Country-Policy and Practice，（London： Routledge， 1989） ，p.151.
[14] J.P. Vogel， Das Recht der Schulen und Heime in freier Tragerschaft， Neuwied/ Darmstadt： Luchterhand. 1984， S. 6.
[15] 关于德国制度性保障之概念，参见陈春生着，〈司法院大法官解释中关于制度性保障概念意涵之探讨〉，收于第二届「宪法解释之理论与实务」学术研讨会论文，民国88年3月20日，会议论文（一），2至24页。
[16] 参见林锡尧着，《论人民声请解释宪法之制度》，（台北：世一书局，民国73年），68至69页。
[17] 关于德国基本权利保护义务之概念，参见李建良着，〈基本权利与国家保护义务〉，收于第二届「宪法解释之理论与实务」学术研讨会论文，民国88年3月20日，会议论文（一），3页以下。
[18] BVerfGE 75， 40 （62ff.）。
[19] 陈新民着，〈论社会基本权〉，收于氏着《宪法基本权利之基本理论》，上册，（台北：作者出版，民国79年），123页。
[20] 参见李鎨澄着，《我国宪法上民生福利国家原则之研究》，辅仁大学法律学研究所硕士论文，民国83年7 月，74至78页。
[21]德国联邦宪法法院对德国基本法第七条规定之解释，亦得出类此之结论。BverfGE 27， 195（201）。
[22]参见颜厥安、周志宏、李建良等着，《教育法令之整理与检讨》，「松绑原则」学术研讨会论文，（台北：行政院教育改革审议委员会，民国84年），135至136页。
[23] 国家有奖励补助之义务并不当然导出个别人民有给付请求权之结论，曾有论者误认本文作者曾主张基于我国宪法之规定，私立学校享有给付请求权，恐系误解作者之意思，参见王素云着，《从公法学观点论我国对私立大学校院补助之问题》，东吴大学法律学系硕士班乙组硕士论文，民国85年6月，65至66页。
[24] 即使宪法无明文规定之德国，判例上也承认国家有补助之义务，而同样在宪法上未规定之美、日两国，法律上及判例上亦均承认国家对私立学校之补助，则有明文规定之我国，更应解释为国家有奖励补助之义务。
[25] Vgl. Klaus Stern， Das Staatsrecht der Bundessrepublik Deutschland， Band I， München， 1988， S.949.
[26] BVerwGE 27， 360， 362ff.
[27] 根据美国学者Daniel C. Levy 针对各国高等教育部门依其财务来源所作的分析，其将各国高等教育的模式依公、私两部门之情形分为五种型态：1.单一部（single sector）门制；系指高等教育几乎（90％以上）仅存在一种部门者，经费几乎（90％以上）皆由政府提供者。其中又可分为两种类型：（1.）国家控制（Statist）型：几乎没有私人经费支持的大学，经费传统上来自国家，大学间及大学内的经费分配教育部长扮演决定性之角色。（2.）公费自主型（Public-Autonomous）：几乎没有私人经费支持的大学，传统上是由公、私部门均提供经费，但现在则以公共经费为最主要来源。大学间经费的分配是由大学或大学与国家间之中介组织扮演重要之角色。2.二元并存（dual sector）制；指高等教育存在公、私两个部门。此又可依其经费来源区分为：（1.）同质型（Homogenized）：传统上有两个部门，分别有其经费来源，其后渐渐演变至公、私部门都由国家负担大多数经费，其经费来源类似者。虽系公、私部门二元化，但其间之差异在经费上较少，而在传统、管理及功能上之差异较大。（2.）异质型（Distinctive）：指其经费来源非常不同，私部门多数仰赖来自私人的经费；公部门大部分仰赖公共经费者。此又可以依其私部门入学学生之比例是否超过百分之五十区分为两类：A私部门占少数者（Minority Private）：私部门高等教育机构学生数占百分之十以上，百分之五十以下者。B私部门占多数者（Majority Private）：私部门高等教育机构学生数占百分之五十以上，不到百分之百者。Daniel C. Levy， ‘Alternative Private-Public Blends in Higher-Education Finance： International Patterns’， in Daniel C. Levy ed.， Private Education-Studies in Choice and Public Policy，（ N.Y.： Oxford University Press， 1986）， p.211.
[28] 上田胜美着，〈私学振兴助成法？问题点〉，收于国库助成？关？？全国私立大学教授会连合编，《私学助成·思想·法》，教育法学丛书8，（东京：劲草书房，1979年），76页以下。
