英国的议会及其立法权限

　　英国没有成文宪法，它的宪法是由成文法、习惯法、惯例组成，主要有大宪章（1215年）、人身保护法（1679年）、权利法案（1689年）、议会法（1911、1949年）以及历次修改的选举法、市自治法、郡议会法等。英国是西方近代议会民主制度的发韧国，也是最早创立近代资本主义立法体制的国家之一。英国议会由上院（贵族院）、下院（贫民院）、国王共同组成的英国议会，行使国家的最高立法权。英国议会创建于13世纪，迄今已有700多年的历史，被称为“议会之母”。上院由王室后裔、世袭贵族、新封贵族、上诉法院法官、教会大主教和主教组成，共669名议员[i]，无任期限制。上院的立法职权主要是：提出法案；在立法程序中可以拖延法案生效；审判弹劾案；行使国家最高司法权。下院议员由普选产生，共659名议员，任期5年。下院的立法职权主要是：提出重要法案；先行讨论、通过法案；提出质询；财政法案只能由下院提出和通过。国王被看成是“一切权力的源泉”，“国家的化身”，在政治生活中处于“临朝而不理政”、“统而不治”的地位，具有国家的象征意义。在立法职权方面，国王批准并颁布法律；制定文官管理法规；颁布枢密院令和特许状；召集、中止议会会议；解散议会；任免重要官员。但是，国王的这些权力主要是象征性的，行使这些权力主要还是一种形式。例如，国王批准法律，必须先经由议会通过，国王只是履行一下手续；国王解散议会，但必须根据首相的决议才能采取行动。

　　英国两院的立法权力经历了一个互变的演化过程，即上院权力由盛而衰和下院权力由弱而强的过程。14世纪时，立法权属于国王，下院只有立法请求权，上院则有立法同意权。1688年“光荣革命”以后，英国确立了议会至上的原则，议会的立法权威和地位得到确认。1911年的议会法颁布以后，限制了上院的权力，它不能像以前一样否决下院通过的法案，而只能将法案（财政法案除外）拖延2年生效；对于财政法案，上院只能拖延1个月。1949年通过的新议会法规定，上院对法案拖延生效的期限由2年改为1年；除财政法案下院可以径送国王批准成为法律外，其他公法案如果是经过下院连续两个会期通过的，虽经上院拖延，也可以径成为法律。本世纪以来，英国工党主张从根本上取消上院，理由是上院作为一个不是民选而又不能顺应舆论的机构，不宜肩负立法的使命。[ii]

　　英国议会居于优越于其他机关的“至上”地位，曾经拥有几乎是无限的立法权。因此有人说，英国是“议会万能”的国家，议会“除了不能把女人变成男人或者把男人变成女人外，在法律上什么都能做。”英国著名宪法学家A.V.戴雪早就对其议会至上的地位做了论述：议会“根据英国宪法有制定或者废除任何法律的权力；更进一步说，……英国法律不承认任何人或机构有推翻或废止议会立法的权利。”[iii]英国议会立法的职权可以说是无所不能，主要包括三个方面：

　　第一，立法。议会负责制定、修改、补充、废除法律；向行政机关做出授权立法的决定。

　　第二，监督政府。议员对政府提出质询；对政府政策进行辩论；批准条约；对政府提出不信任案。

　　第三，财政监督。财政法案只能向下院提出并由下院审议和通过；政府必须按照下院批准的预算法案和拨款法案支付款项；征税和发行公债必须得到下院的批准。[iv]

　　政府在立法方面的权限

　　英国虽然奉行三权分立原则，在体制上也是由议会行使立法权，政府行使行政权，法院行使司法权，但是，一般认为，英国的分权制度并不十分严格，尤其是立法与行政两种权力的界限不甚明了，因此，政府在立法方面的权限是比较多的，政府对于议会立法的参与、渗透和控制也比较明显[v].而且，按照英国的政治理念，政府要受议会控制，但在实践中，“议会‘控制’政府已是无稽之谈，议会并不能控制政府，几乎总是政府控制议会。”[vi]

　　英国议会享有立法权的体制，“可能使人以为法律是由议会‘制定’的。但是，这些表面现象都是欺骗。”[vii]事实上，议会并不起草法案，对法案的修正权，也主要由政府行使。

　　（一）政府的立法提案权

　　英国政府在议会立法过程中起着较大作用，行使立法提案权就是其中之一。按照宪法惯例，内阁和部长可以向议会提出法案。据统计，从1978－1982年，英国政府向议会共提出497项法案，议会通过472项，通过率为95%；同期议员共提出632项法案，议会通过122项，通过率为19%.[viii]“自1945年以来，不管是保守党政府，还是工党政府，政府议案在议会每次会期中平均有97%的议案获得通过。”[ix]

　　（二）控制议会审议法案的议程

　　英国下议院的立法议程由内阁成员充任的立法委员会负责编制，政府掌握了议会立法的时间表。由于二战以后，政府职能不断强化，议会法案数量增多，为了节约立法时间，议会立法程序中规定了可以提出终止讨论或者限制讨论法案的动议，政府常常利用这种议程来抵制或者拖延议会的立法。

　　（三）行使授权立法权

　　英国自14 世纪以来授权立法就已相当普遍。亨利八世统治时期，1539年议会通过《公告法》，授予国王发布公告以限制议会法律生效的权力，国王的公告具有和议会制定的法律相同的效力。亨利八世还颁布了《官吏法》，通过该法任命政府特派员并授予其制定具有法律效力的法规、条例、法令的权力。然而，从十七世纪初至十九世纪末，对政府权力的猜忌是英国宪法的一个特征，在议会与国王的斗争中，立法权逐渐占了优势，议会的地位明显提高，议会方面提出一个根本原则，即国王无立法和征税的权力。在议会与国王的力最对比且行政权处于劣势的背景下，上述观念和原则直接影响了英国授权立法的适用，表现在实践上，是18世纪以后的相当一个时期授权立法逐渐减少。但这并不意味着英国停止使用授权立法这种立法形式，事实是，18世纪议会继续授权行政机关制定救济贫困和排除污水方面的法规。英国的授权立法复苏于19世纪后期。在这个时期，由于经济的迅速发展，第二次产业革命引发了诸多社会问题，迫切需要国家通过立法加强对经济的控制，而立法机关不能满足这种需要，遂不得不授权行政机关制定行政法规来适应经济发展对立法的需求。而且，“由于‘集体主义’的发展，政府权力的范围有所增加，因而制订委托立法的权力在数量上必须增长。”[x]1932 年，英国大臣权力委员会在一份报告中对授权立法产生的主要原因，做了简要概括：1、议会立法时间有限；2、现代立法内容极具技术性；3、对于紧急事件急速处理的必要；4、授权立法面对新情况具有较大的适应性；5、授权立法有从容实验、不断完善的机会；6、授权立法是应付紧急情况、保障人民利益的需要。[xi]

　　英国授权立法复苏的主要标志，是1893 年《规则公布法》的颁行。该法为制定法和条令的颁布予以了某些规定：赋予大部分授权立法以法律文件的名称；认定授权立法是具有立法权性质的，而不是行政权性质，尤其是由政府部门制定的条例具有立法权性质。在英国的立法体制中，议会可以授权法授予内阁、部长或者其他权力机构立法权；授权法应当规定授权的原则、目的、范围和期限；在某些情况下，可以授权修正议会的制定法。在英国，授权立法的要件包括：

　　1、必须依据法律并且为了执行法律而制定法规；

　　2、授权立法应当符合授权法要求的目的和内容；

　　3、法规必须在各该行政机关的权限内颁行；

　　4、授权立法必须按照规定的程序和形式颁行。

　　从19 世纪起，英国的授权立法数量剧增：1894－1913年，平均每年为1238项；1914－1918年，平均每年为1461项；1919－1929年，平均每年为1677项；1940－1945年，平均每年为2049项；1950年为2144项。在英国，政府的授权立法已比议会立法超出30倍。[xii]

　　地方的立法职权

　　英国地方政府制度是1974年4月1日在全国改革后推行的，全国由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四大地区组成[xiii].在威尔士和英格兰设郡和区；区以下设教区或乡。苏格兰设大区和区；北爱尔兰只设区。在地方的每一个郡、自治区、教区和区，都有由当地人选出的地方议会，郡议会的议员从40－100名，区议会议员30－50名，教区的理事5－20名。各级地方议会每届任期1年。各级地方议会都是自治的、独立的，它们之间互不隶属、互不管辖，各级议会都只能在议会法赋予的权限范围内，就自己的职权事项制定有关地方法规。地方政府可以申请中央议会通过专门法案而获得立法授权。1972年的《地方政府法》规定，郡议会和区议会得通过决议、动议一项地方法案，此项决议必须在地方报纸上刊登为期10天的通知，并经过地方议会全体议员的过半数通过；如果是动议，需要在法案向中央提出14天后再经过议会过半数议员通过，方可成立。[xiv]

　　按照1972年贝恩斯报告的建议，大多数地方议会都设有一个政策和资源委员会其成员包括其他主要分委员会的主席。政策和资源委员会的权力相当大，包括：制定地方议会的纲领、目标和确定工作的优先顺序；控制地方政府的主要资源；协调和监督议会项目的执行。[xv]1974 年以后，英国地方议会政策与资源委员会下，通常设有若干个（依据议会规模大小从4至16个不等）分委员会，主要是：教育分委员会、规划分委员会、社会服务分委员会、环境分委员会、住房分委员会、公共设施分委员会、绩效评估分委员会、土地管理分委员会、人力资源分委员会、财政分委员会。

　　英国中央对地方政府有较多的限制，地方政府的自治区比较有限。在立法权限的事项上，中央政府对地方政府有如下权力：

　　1、有权颁布各种规定地方政府活动的行政法规和规章程序；

　　2、有权审核批准地方政府所拟定的行政管理方针，以确定其法律效力；

　　3、有权批准或者驳回地方政府就有关行政管理事项的请求报告；

　　4、对于地方政府的行政管理措施的失当或违法，有权予以纠正；对于渎职有权依法惩处；

　　5、有权审核地方政府的行政管理报告，监督其行政管理活动；

　　6、通过拨款资助，对地方政府实施监控。[xvi]

　　各地区地方议会都有一定的立法职权，但是其内容不尽一致。总的来讲，地方议会立法职权的内容包括：

　　1、立法事项，如制定地方性法规，发布地方性的命令和指示；

　　2、财政事项，如课征地方赋税，编制预算决算，发行地方公债，管理地方财政；

　　3、行政事项，如治安、消防和民防，机动车管理、度量衡管理、食品药品监督、消费者权益保护；

　　4、教育、住房、儿童、老人等的社会福利事项；

　　5、维护和改善环境、公益事业等；

　　6、商业服务和管理，等等。[xvii]

　　董礼胜教授将英国地方议会的职权概括为：批准议会有关社区的总战略，包括像教育发展计划、土地使用开发规划、地方交通计划、地方绩效计划这类的关键性计划；决定年度收入和基本预算；对不同于已制定的战略和预算的问题做出决定；决定议会运作的地方治理方式；任命议会根据新宪章规定设立的委员会和分委员会的成员，以及在新宪章规定设立执行委员会的情况下，任命其成员；根据议会新宪章的规定任命或者批准任命议会的首席行政官和其他主要官员。[xviii]

　　英国实行的是在中央集权控制下的地方有限分权模式，中央与地方的关系是监督控制与被监督、被控制的关系，“与中央政府所掌握权力相比，地方政府负责的事务，只不过是一些杂务。……地方政府对大臣的训令惟命是从，英国的地方政权不过是中央政府的‘代理机构’”。[xix]但是，从20世纪90年代后期，这种情况发生了变化。

　　根据董礼胜教授的相关资料及其研究，英国在工党政府1997年5月上台之前，长期以来基本上是不可能谈论中央和地方的权限划分。1997年工党执政后，首次明确划分了中央政府与威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区政府的权限；恢复大伦敦议会，赋予其明确的权限并首次采用直接选举市长的办法。1999年5月上旬，苏格兰和威尔士相继选举成立地方议会，苏格兰议会设129个议席，威尔士议会设60个议席。7月1日，两个议会正式开始运作。

　　在与苏格兰之间，中央政府保留的权力包括：联合王国宪法、外交政策、国防和国家安全、宏观经济、货币和财政政策、就业立法、社会保障、交通控制、保健和文化的某些方面；苏格兰议会将接管苏格兰事务办公室的权力和职责，苏格兰议会的立法权涉及本地方的：保健、教育、培训、地方政府、住房、社会工作、经济发展、交通、法律、环境、农业、渔业、林业、体育、艺术、研究、统计等。

　　在与威尔士之间，中央政府没有赋予威尔士以基本立法权，所有涉及威尔士的立法仍由英国议会制定，威尔士议会只能因地制宜地修改这些立法。中央政府保留着外交、国防、经济政策、财政政策、与欧洲关系、社会保障、广播监控等权力，威尔士议会接管了此前由威尔士事务大臣行使的政策和公共服务职责，包括经济发展、农业、工业及培训、教育、地方政府、保健、社会服务、住房、环境和威尔士语言，威尔士议会就这些事项制定政策和标准。

　　1998年4月10日，英爱两国政府及北爱冲突有关各方签署了和平协议，此后选举产生了北爱地方议会，建立了南北爱跨界合作机构。1999年12月1日，英女王批准了议会以绝对多数通过的向北爱转交地方事务管理权的权力下放法令。同日，爱尔兰政府正式批准修改宪法中的相关条款，取消对北爱领土的主权要求。2日，英政府开始向北爱自治政府移交权力。北爱自治政府遂行使除国防、外交和税收等中央权力之外的立法和行政权。同日，南北爱部长理事会、英爱政府间会议、英爱理事会等机制正式启动。这是近25年来北爱新教派与天主教派首次共享北爱管理权，也是自1972年英政府对北爱实行直接统治以来，北爱首次拥有自治政府。基于地方自治的原则，北爱尔兰议会对属于其职责的一定地域范围的事项可以行使完全的立法权和行政权。北爱尔兰议会的职权涉及农业、环境、教育和培训、就业、企业和投资、保健、文化和艺术等。

　　[i] 截止1994年7月，英国议会上院共有议员1196人，后经改革，才精简为现在的人数。1999年1月，英国政府在一份题为《使议会现代化：改革上院》的白皮书中建议：废除世袭贵族在上院的任职和投票权；由一个独立任命的委员会提名终身贵族；设立一个王家委员会考虑长期的改革。1999 年11月，上院改革法案通过，除102名留任外，600多名世袭贵族失去上院议员资格，非政治任命的上院议员将由专门的皇家委员会推荐。目前，上院共有议员690名，其中终身贵族573人；经选举产生的世袭贵族共90人，其中担任上院副议长的世袭贵族15人；任命担任礼节性职务的世袭贵族2人，他们是 Earl Marshal和 Lord Great Chamberlain；教会主教25人。参见蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年7月出版，第14章。又见董礼胜《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第247－248页。

　　[ii] 李林：《立法机关比较研究》，人民日报出版社1991年1月版，第95页。

　　[iii] A.V.Dicey：Introduction To the Study of the Law of the Constitution.（1885）。8th ed.London： Macmillan，1915.p.d 39-40.奥斯汀（J.Austin）也说过：在天上和人间，没有一件事是议会不能做到的。

　　[iv] 张友渔主编：《世界议会辞典》，中国广播电视出版社1987年9月版，第451－452页。

　　[v] 英国议会与政府的关系，主要是它建立了“熔权制”。 这种熔权制的主要特征表现在：政府成员由议会平民院多数党前座议员及其贵族院同党前座兼任；政府对平民院承担集体责任和大臣个人责任；政府安排议会的立法工作。熔权制原本是英国议会为架空国王行政权、而由议会控制行政权所采用的，以图巩固议会至上制。始料未及的是，随着现代英国政府职责的膨胀，行使行政权的政府逐步操纵议会的立法权，导致议会的衰弱。 实践显示，英国熔权制与稍早于它而创立的美国分权制相比，诚然方便政府将其政策转化为法律进而推行之，然而它过度削弱了议会在国事决策程序中的作用，于议会的形象、地位不利甚多。有鉴于此，分权制下的美国国会愈益强悍地捍卫它的立法权和财政权；很多引用英式熔权制的议会日益警醒自己不要陷入议会之母有权无用的境地，它们针锋相对地提出必须增强议会在国事决策中的控制作用。引自蒋劲松《议会之母》，民主法制出版社1998年7月出版。

　　[vi] M·拉什：《英国的议会政府》，1981年英文版，第266页。转引自杨祖功等：《西方政治制度比较》，世界知识出版社1992年8月版，第204页。

　　[vii] “约翰·格里菲斯（John Griffith）教授在对1967年至1971年时期立法情形的研究中发现，当政府对议案的修正意见总是100%被采纳时，后座议员的修正意见仅有约10%被采纳，而反对党的修正意见只有不到5%被采纳。”即使被采纳的，也“都是一些纯粉饰性的或者无足轻重的修正意见，那也是不真实的。”「英」P·S·阿蒂亚著，范悦等译：《法律与现代社会》，辽宁教育出版社、牛津大学出版社1998年9月出版，第194、195页。

　　[viii] Inter-Parliamentary Union： Parliaments of The Word. Published by Gower Publishing Company Limited， 1986，P.919.

　　[ix] 吴大英等著：《西方国家政府制度比较研究》，社会科学文献出版社1996年2月版，第261页。

　　[x] 「英」詹宁斯著，蓬勃译：《英国议会》，商务印书馆1959年版，第438页。

　　[xi] 参见「英」詹宁斯著，蓬勃译：《英国议会》，商务印书馆1959年版，第489－490页。

　　[xii] 李林：《立法机关比较研究》，人民日报出版社1991年1月版，第81页。

　　[xiii] 英国的行政区划分为英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分。英格兰划分为43个郡。苏格兰下设32个区和3个特别管辖区，威尔士下设22个区。北爱尔兰下设26个区。苏格兰议会、威尔士国民议会及其行政机构全面负责地方事务，外交、国防和国家安全、总体经济和货币政策、就业政策以及社会保障等仍由中央政府控制。伦敦称“大伦敦”，设独立的32个城区和1个“金融城”。

　　[xiv] 参见姜士林等主编：《世界政府辞书》，中国法制出版社1991年2月版，第635－636页。

　　[xv] 董礼胜：《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第251页。

　　[xvi] 薄贵利：《近现代地方政府比较》，光明日报出版社1988年5月版，第140－141页。

　　[xvii] 曾广载编著：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年3月，第463页。

　　[xviii]董礼胜：《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》，中国政法大学出版社2000年7月出版，第253、257页。

　　[xix] 吴德星：《论权力的分工与制约》，载《宪法比较研究文集》（2），中国民主法制出版社1993年7月版，第348页。

中国社会科学院法学研究所·李林