有趣的是，作为近代法治的先行者，英国的《信息自由法》于2005年1月1日才得以正式生效，不仅落后于美国近40年，而且也远远落后于它的绝大部分旧殖民地，如澳大利亚、加拿大和新西兰等。这样的现象是耐人寻味的。本文试图通过英国信息立法历程的描述，来间接描述二战后英国政治格局的嬗变，特别是君主制下的皇室特权残余与加入欧盟后的人权观念博兴、皇权与民权此消彼长、司法与行政动态博弈、英国与欧盟微妙互动的跌宕画卷。

　　英国信息公开的立法进程，可以用“举步维艰”来形容。很多人可能无法相信，在全球民权运动发展迅猛的二十世纪里，被誉为西方法治发达国家之一的英国，却一直居于“信息公开的冰河时代”。1911年《官方保密法》出台，深刻地影响英国整个立法进程。根据这个持续近一个世纪的法案，所有“基于皇家任命或协议之职位所获取的信息告知未经授权之他人”的行为，属于违法，并不惜动用刑法来追究违法者的刑事责任。从某种意义上说，它极大遏制了英国公众寻求政府信息公开的有氧空间。很多英国行政法学的著作和教材中，都作了类似的描述。就连一向对英国行政法治充满某种自傲情绪的著名行政法学家威廉·韦德教授，在论及英国信息公开时，其言语也是无限暗淡。

　　之所以在信息公开领域，英国会出现这种一反西方主流法治理念的“信息冰河期”，并非偶然，它是君主制下皇家特权观念沉积后爆发的一个结果。众所周知，英国的近代历史实质上就是一部君权变革史。虽然经历内战和摄政时期以及随后《权利法案》(1688年)和《王位继承法》(1700年)的出台，在形式上改变了宪法和政治格局，对皇室特权也设置明显限制，但均未能从根本上推进民权的真正落实。就信息而言，政府对于推进信息公开流动的态度，极端消极。比如1637年星座法院法令规定，未经许可，任何书不得印制、流通和销售。即使星座法院在1641年被取缔，但两年后议会又通过一项类似法令，密尔顿毫不留情地批判它是“1637年星座法院法令之翻版”。

　　皇室特权残留并且保持深远影响的决定性因素之一，在于皇室的官员任命权：无论在宗教还是国家、地方还是中央、司法还是军队。这正是为什么《官方保密法》出台致使政府信息屏障达到顶峰的原因。

　　从臣民到市民观的转变、加入欧盟的影响以及多项国内和欧盟涉及权利保护的规范出台，使得英国针对民权法案和行政救济的观念得到显著增强，并在逐渐接受个人权利基础上拓展出新型的法律权利类型。有了权利，自然少不了救济，信息公开针对的是政府，那么公众应该向谁去寻求这种权利诉求呢？

　　光荣革命是以“议会胜出”为结果，议会曾一度是民权倚赖的重心。但是其后宪政轨迹却不断印证，大量的宪法性文件更多地提及议会的权利，其结果是，相信法律的至高无上意味着议会的至高无上；或者更现实点说，是议会里的中央政府至高无上。二十世纪六十年代，公民开始求助于法院而不是议会来实现对执行机关的制约。法院在一系列意义深远的案件中重申了司法审查的原则，并开始转变对信息公开所持的司法姿态。

　　信息流动是法治的血液，信息立法也以一种不可阻挡的姿态席卷全球。皇室抵抗也好，司法转型也罢，二十世纪末的英国，虽然晚于美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国，但还是不得不迈开了信息立法运动的步伐。大量涉及此理念的议案，得到议会讨论，有些获得通过，比如1984年的《数据保护法》、1985年的《地方政府法》等。它真正发挥实效是在1987年到1988年间，三部重要法案获得皇室批准。第一，《获取个人资料法》，授权公民查阅关于自己社会工作和住房记录的权利；第二，《获取医疗报告法》，授权公民查阅任何基于雇佣或保险目的的医生报告之权利；第三，《环境和安全信息法》，授权公民在任何组织违反有关环境保护和安全法律时有权查阅执行通告。这之后，又通过《获取健康报告法》和《环境信息规则》等规范。信息立法运动和这些阶段性、零碎化的努力，都预示并呼唤着一部更为全面的信息法案已经势不可挡。1992年选举时，工党和自由党都把承诺制定一部信息法案，作为为竞选加分的政治砝码，足见此时公众对信息公开立法的期待。

　　在信息法草案正式进入议会辩论之前，英国政府亦开始历时近十余年的准备工作。其中，政府《白皮书》最引人注目。1993年，英国政府第一次公布《开放政府白皮书》，后来成为具有法律效力的《获取政府信息操作规则》的重要前阵。虽然白皮书所奉行的信息立法体系，较之于最终颁布的版本，在豁免条款、公共利益标准等方面都显得过于大胆，但它强烈地从政府部门自身释放出“官僚文化转型”的信号，这对于传统上历来强调保密的英国，是一次极大的挑战。

　　1999年6月，信息法草案进入议会程序，并由此经历了文本上的重大修改。议会辩论集中于立法中的几个焦点问题展开，包括：公共利益标准、执行性表决或投票的必要性、信息公开豁免和损害标准、经过调查程序的信息公开、环境问题、政府政策建议的颁布和公共事务的操作等等。最终，诞生了备受瞩目的《信息自由法》。由于法案被视为需要一段时间才能获得成功的实施，由此经历从颁布到生效历时五年的准备期。在这一过程中，一些以操作规则和行动纲要为名的配套性规范，提前实行从而为《信息自由法》的顺利推进保驾护航。如今《信息自由法》已生效。

　　当然，诸般这些绝不能被认为近年来轰轰烈烈英国信息立法的终结。仅从规范而言，在法案生效以后，社会各界又提出了大量的修改意见，涉及范围包括立法目的条款、豁免条款、第三人保护以及执行性否决等。与其他先进的西方法治国家相比，在迈向真正的开放型政府方面，英国显然还任重而道远。

李学尧