【学科分类】民事诉讼法
【出处】北大法律网
【摘要】所谓公益诉讼，是指特定的国家机关，社会组织，与案件存在利害关系的其他法人、公民，依照法律规定，为维护国家利益或者社会公共利益而提起的诉讼。本文从民事公益诉讼概念的界定入手，对世界各国民事公益诉讼模式进行总结分析，在选定我国民事公益诉讼模式并对新民事诉讼法第55条进行阐释的基础上，对我国民事公益诉讼立法缺失以及存在不足进行了总结归纳，并就系统构建我国民事公益诉讼制度问题进行了探讨。
【关键词】公益诉讼；民事公益诉讼；客观诉讼；制度构建
【写作年份】2013年


【正文】

　　民事公益诉讼制度，是我国民事诉讼法2012年修订时，为保护社会公共利益而特别增设的一项新制度，规定在新民事诉讼法第55条中。在我国，公益诉讼不是一个法定用语，而仅仅是一个学术用语，是从民事诉讼所保护的权利、利益性质角度予以考量、与私益诉讼相对的一个概念。应该说，将民事公益诉讼制度写入法律，是立法史上的一个重大进步，具有十分重要的意义，这也是此次民事诉讼法修订被社会广泛认可的原因之一。但是，新民事诉讼法对于民事公益诉讼制度规定得十分原则、限制颇多，充其量也只是为该项制度的创立提供了法律依据而已，其诉讼模式还未真正地构建起来，其具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索，而且民事公益诉讼实施的效果如何，亦有待于进一步考察。本文拟从民事公益诉讼概念的界定入手，对世界各国民事公益诉讼模式进行总结分析，在确定我国民事公益诉讼模式并对新民事诉讼法第55条进行阐释的基础上，就系统构建我国民事公益诉讼制度问题作一深入探讨。

　　1 民事公益诉讼概念的界定

　　何谓民事公益诉讼，目前我国学界和司法实务界内部及相互间均未达成一致共识，从各派观点来看，对于“向法院起诉、由法院依法追究法律责任”这一诉讼的基本内涵和实质问题一般都不持有异议，其争议的焦点主要集中在公益诉讼的诉讼原告以及救济客体问题上。

　　在诉讼原告问题上，有一般说与限制说两种观点。一般说主张，诉讼目的在于维护多数人利益或者社会公共利益的国家机关、社会组织或者其他法人、公民（以下简称“个人”）均可以提起民事公益起诉，并不要求原告是案件的直接利害关系人或者予以特定化。限制说认为，民事公益的诉讼主体应严格限于法律规定的机关和社会组织，基于防止被他人利用或者滥用公益诉讼的顾虑，禁止个人提起民事公益诉讼；同时在法律直接规定由某特定机关作为原告提起公益诉讼的特定情形下，亦排除其他机关和社会组织的介入，如我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条款既是对特定机关的赋权条款，也是对其他机关和社会组织的限定条款，换言之，提起海洋生态资源损失索赔之公益诉讼时，其原告主体只能是行使海洋环境监督管理权的部门，任何其他机关和社会组织均不具备诉讼原告的资格。

　　在救济客体问题上，有广义说与狭义说两种观点。广义说认为，提起公益诉讼救济对象是国家利益或者社会公共利益，但不排除特定的他人利益；狭义说认为，提起公益诉讼救济对象只能限于国家利益或者社会公共利益。学界多数赞成“救济对象狭义说”，梁慧星教授认为，“公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。”由于公共利益与个人利益有天然的联系，一般地，损害社会公共利益的行为最终是要损害个人利益的，笔者以为，对于梁慧星教授论点中所谓“没有直接损害”一语的理解，宜作狭义解释，只是指没有积极损害。

　　综上，笔者认为，公益诉讼旨在描述与维护民事主体自身的合法权益的私益诉讼相对的、具有公益性质的诉讼活动，并非一种单独的诉讼形式，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念，其诉讼的实质内涵并没有改变，因此，对于上述观点之争，本人以为，在诉讼原告问题上宜采一般说，但基于行政权力易发生不作为或者滥用情形之考量，对国家机关应兼采限制说的合理成份对其予以赋权限定，这样既可实现公益诉讼之立法目的，又可与我国现行行政诉讼程序相衔接，使公民、法人或者其他组织通过行政诉讼手段来促使法定的机关积极作为，为民事公益诉讼制度的发展创造空间；而在救济客体问题上，笔者更倾向于采广义说，但强调个人作为原告启动公益诉讼时，诉的利益（即国家利益或者社会公共利益）应与其特定的私益存在一定的利害关系，包括直接利害关系或者间接利害关系，以期消除立法者对于个人易为他人利用之顾虑。据此，笔者将民事公益诉讼的概念界定为：所谓公益诉讼，是指特定的国家机关，社会组织，与案件存在利害关系的其他法人、公民，依照法律规定，为维护国家利益或者社会公共利益而提起的诉讼。

　　如何正确理解这一概念，结合目前我国公益诉讼的司法实践，可以从以下几个方面来把握：

　　1.1 民事公益诉讼的目的是维护国家利益或者社会公共利益

　　民事公益诉讼与传统民事诉讼的根本区别就体现在诉的利益由“原告（包括公民、法人和其他组织）的私人权益”向“国家利益或者社会公共利益”过渡。在传统民事诉讼中，诉的利益通常被理解为涉及到原告的私人权益，是原告本人认为自身合法权益受到直接侵害，要求人民法院行使国家审判权，确认自己权利的存在，或者制止他人的侵权行为，或者责令他人消除不良影响、恢复自己私法上的利益，是为自己“私利”而诉。而民事公益诉讼不同，诉的利益只能理解为国家利益或者社会公共利益。当然，民事公益诉讼并不排斥对于原告个人“私利”的保障，在我国已开展的公益诉讼的司法实践中，法院在受理和审理个人作为公益诉讼原告的案件时，在关注可能受到影响的国家或者社会公共利益的同时，也非常注重对原告个人“私利”的保护。过去被认为是“好事之徒”提起的公益案件，如一毛钱如厕费案、要求铁路部门开具发票案等，在当前也逐步为人们所正面评价。

　　1.2 民事公益诉讼的原告与本案不一定存在直接的利害关系

　　在传统民事诉讼中，根据我国民事诉讼法的规定，只有“与本案与直接利害关系的公民、法人和其他组织”才能提起诉讼，即只有实体法上的权利人才能成为程序法中的原告。就民事公益诉讼而言，如果继续沿袭传统民事诉讼关于原告资格的认定标准，一味强调利害关系的直接性，则必然会使大多数涉及到国家利益、社会公共利益的案件排斥在司法保护之外。这是因为，实践中更多的情况是，大多数损害国家、社会公共利益的行为，往往不存在直接利害关系人。在公益诉讼写入我国民事诉讼法之前，基于现实需求，一些法院一般都通过对“利害关系”的扩张解释受理并审判民事公益诉讼案件，如1997年河南省方城县检察院诉县工商局国有资产买卖合同无效案、2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案等。由于民事公益诉讼之目的在于维护一个国家的根本利益、一个国家范围内的所有公民的共同利益、绝大多数人的利益或者公共利益，因此，我国2012年修订的新民事诉讼法虽然对起诉的实质条件的相关条款（第119条）未作修改，但在“当事人”章节部分又新增加了第55条，解决了公益诉讼的当事人主体资格问题，以突破公益诉讼开展之“瓶颈”。这一做法，实质上是就原告主体资格的认定标准在公益诉讼问题上对新民事诉讼法第119条的一种修正，体现出一个“特别法”或者“特别条款”的作用，换言之，民事公益诉讼的原告并不以“与本案有直接利害关系”为必要条件。

　　如前述，基于一定的理由，对于个人作为启动民事公益诉讼的原告，本概念加以“与案件存在利害关系的”的限制。关于“与案件存在利害关系的”的含义，是指应当与起诉事项有一定的关联，包括但不限于直接利害关系，即民事法律上的牵连或者因果关系。

　　1.3 民事公益诉讼原告具有多元性、地位特殊且其处分权受到一定限制

　　正是因为民事公益诉讼的原告不以“与本案有直接利害关系”为必要条件，这就使得民事公益诉讼的原告范围较之于传统民事诉讼要广泛得多、具有多元性的特点。进一步说，只要行为人侵害了国家利益或者社会公共利益，特定的国家机关、社会组织或者与案件存在利害关系的个人就有权起诉违法者。在此需要指出和强调的是，尽管新民事诉讼法目前采限制说将个人排除在公益诉讼主体之外，但从促进社会进步以及建立民事公益诉讼独特价值的角度看，在日后公益诉讼的立法和司法实践中终必将扩大其他法人和广大社会公众的参与。

　　由于民事公益诉讼的原告不是致害人，可能也不是遭受违法行为侵害的直接利害关系人，法院对被告人的违法行为作出裁决后，该裁决只对被告人及其利益的被代表人即国家和社会公众等发生效力，除存在直接利害关系的个人原告本身外，对其他原告一般不发生效力。也就是说，相比较于传统的民事诉讼而言，民事公益诉讼的原告一般不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在诉讼中处于特殊的法律地位。

　　此外，由于原告提起民事公益诉讼的目的在于维护国家利益或者社会公共利益，这就决定了原告提起公益诉讼后，不能等同行使在传统的民事诉讼中对其诉讼权利享有的完全自主权，因为其对诉讼权利的处分包括自由撤诉、自行和解、申请执行或者不申请执行等，将有可能损害国家利益或者社会公共利益，而这又为我国现行法律所规制并将直接导致处分行为无效。因此，民事公益诉讼中原告的处分权应受到一定的限制，这也需要我国日后立法和最高人民法院的司法解释予以明确。

　　1.4 民事公益诉讼将客观诉讼类型纳入民事诉讼的范畴

　　由于传统民事诉讼的功能在于保护原告个人“私利”，因此，围绕这一诉讼功能的诉讼结构的设计，决定了传统民事诉讼只能是主观诉讼，在民事公益诉讼写入法律前，在我国民事诉讼范畴内一般不存在客观诉讼的类型。

　　与传统民事诉讼有所不同，民事公益诉讼的功能更侧重于对国家利益或者社会公共利益的保护；原告资格也不仅仅限于“与本案有直接利害关系”的民事主体；判决结果亦不仅仅具有相对性而具有绝对效力；并且在诉讼过程中，为保障国家利益或者社会公共利益法院的职权主义意识有进一步强化的倾向，这些特点体现的更多的是客观诉讼的性质。从这个角度来看，新民事诉讼法增设民事公益诉讼制度，使得我国民事诉讼的类型就由“主观诉讼”向“主观诉讼客观诉讼兼顾”发展，且随着司法实践的深入，这一趋势将愈加明显并处于进一步深化的过程之中。

　　2 民事公益诉讼的模式分析及我国模式的确定

　　确定我国民事公益诉讼模式是探求构建我国民事公益诉讼制度的基础性问题。所谓民事公益诉讼模式，是指民事公益诉讼的指导原则、运行特点及其外在形态的总称。公益诉讼在西方各国历史悠久，最早起源于古罗马，发展到今天，世界上大多数发达国家的公益诉讼制度已日趋完善，尤以美国为甚。“他山之石，可以攻玉”。通过对两大法系公益诉讼理论与实践的系统研究，抽取诉讼模式进行归纳与总结分析，在此基础上，结合我国国情，探究和确定我国民事公益诉讼模式不失为一种可资利用的捷径。

　　2.1 民事公益诉讼的模式分析

　　围绕着两大法系公益诉讼制度的发展经验和特点，基于不同的视角和标准，我国学界对民事公益诉讼模式的研究形成了三对六大类的理论体系。

　　2.1.1 一元启动模式和多元启动模式

　　以公益诉讼的原告主体为标准，可分为一元启动模式和多元启动模式。所谓一元启动模式，也叫国家诉讼，是指只有国家才有权提起公益诉讼；国家进行诉讼时，一般由检察机关等特定国家机关代表。法国、英国、日本、德国、前苏联等均规定了一元启动模式。所谓多元启动模式，是指法律规定两个或者两个以上主体可以分别单独提起公益诉讼，即除国家公诉以外，其他一些主体也可以提起公益诉讼。其中，有些国家实行两元制，如俄罗斯，规定只有国家公诉机关和社会组织可以提起公益诉讼；有些国家实行三元制，即除国家公诉机关、社会组织之外，个人也可以提起公益诉讼；有些国家实行四元制，如美国，即国家公诉机关、社会组织（团体）、个人和其他相关者（如纳税人）均可以提起公益诉讼。

　　2.1.2 个人直接起诉模式与前置审查起诉模式

　　以个人提起公益诉讼是否经有关机关先行审查为标准，可分为个人直接起诉模式和前置审查起诉模式。所谓个人直接诉讼模式，同一般民事诉讼无异，是指由个人以原告身份直接向法院提起公益诉讼，无须任何机关的先行审查批准。所谓前置审查起诉模式，是指个人提起公益诉讼前，应事先告知并要求有关国家机关制止违法行为或者要求该国家机关提起公益诉讼，当该国家机关在法律规定的期间内（一般为60日）拒绝或者怠于提起诉讼时，个人方可以自己的名义提起公益诉讼。较之于个人直接诉讼模式，前置审查起诉模式有利于行政机关利用职权纠正违法行为，也可对个人滥用公益诉讼予以控制。一般地，大陆法系国家多采取个人直接起诉模式，而英美法系国家多采取前置审查起诉模式。

　　2.1.3 事后追惩式诉讼模式和事前预防式诉讼模式

　　以损害国家利益或者社会公共利益的违法行为是否已经发生为标准，可分为事后追惩式诉讼模式和事前预防式诉讼模式。所谓事后追惩式诉讼模式，顾名思义，是指只有当违法行为客观上已经发生时，原告才能启动诉讼，其目的在于实行事后制裁，使违法行为人停止侵害以恢复国家利益或者社会公共利益，并赔偿损失。世界上大多数国家多采取此种模式。所谓事前预防式诉讼模式，是指在事后追惩式诉讼基础上，同时对于预期将来可能发生的、且尚未有结果的违法行为，也可以提起诉讼，如美国的公益诉讼即属于这一类型。

　　除上述分类外，还有学者认为，可以公益诉讼的原告数量多寡为标准，将民事公益诉讼模式划分为单独诉讼模式、共同诉讼模式（也有学者称之为“联合诉讼模式”）及代表人诉讼模式。由于单独诉讼、共同诉讼以及代表人诉讼属于诉讼方式的范畴，在各国程序法中一般都得到了规范，而且原告数量的多寡并不会改变原告的诉讼地位，也不改变诉讼本身的性质，亦不妨碍诉讼过程中当事人实体权利的正当行使，笔者以为，这一划分方法并不科学，不应将其视为民事公益诉讼的一种模式。

　　2.2 我国民事公益诉讼模式的确定

　　民事公益诉讼模式的确定，取决于一国的法律传统和司法政策，同时要对其现实国情进行客观考量。考虑到目前民事公益诉讼在我国尚处于起步阶段，基于我国的法律传统和司法政策的特点，笔者以为，我国民事公益诉讼模式的选择可以从以下几个方面来考虑：

　　（1） 由于目前我国企业、群众参与公益诉讼的意识不高，社会公益组织的经济基础较之于国外也很薄弱，无法承担漫长的公益诉讼耗费的巨额成本，而且我国社会的整体信用十分低下，虽然新民事诉讼法规定只能采取二元启动模式，但在目标模式选择上，宜选择三元启动模式，即将公益诉讼的原告扩展至个人，同时赋予检察机关以公益诉讼主体资格。如此选择，既可以体现“人民国家、人民管理”这一宪法原则，又可以实现国家公诉、社会组织和个人诉讼的紧密结合，从而保障民事公益诉讼的有序进行和健康发展。

　　（2） 对于个人提起诉讼是采取直接起诉模式还是采取前置审查起诉模式，则需视“利害关系”的性质分别规定。对于与个人存在直接利害关系的、同时又可能损害国家利益或者社会公共利益的案件，宜采取个人直接起诉模式；而对于其他公益诉讼，则宜采取前置审查起诉模式。如此选择既可控制个人滥用公益诉讼，又可防止个人为他人利用。

　　（3） 虽有学者认为，我国公益诉讼立法宜采用美国公益诉讼模式，允许原告提起事前预防式诉讼。但在我国事后追惩机制尚且薄弱且实现公平正义的水平有待于进一步提高的司法现状的情况下，即便选择事前预防式诉讼模式也将成为我国程序法中的“柏拉图”和公益诉讼中的“理想国”。与其将来让人贻笑大方，不如现在脚踏实地。笔者认为，在现阶段，选择事后追惩式诉讼模式是切合我国现实国情的。

　　3 新民事诉讼法第55条的理解和适用

　　新民事诉讼法的第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条系新民事诉讼法关于民事公益诉讼的唯一条款，其内容只涉及民事公益诉讼的受案范围和原告的主体范围两个方面，而对于民事公益诉讼的起诉条件、原告诉权的处分、案件管辖、审理程序、诉讼费用、赔偿金的分配、裁判效力以及举证责任等诸多事项，新民事诉讼法均未作出规定。这也反映出这样一个事实：鉴于民事公益诉讼还处于初步施行阶段，司法实践经验亦不足，立法机关对于民事公益诉讼的态度是谨慎的，主张循序渐进地推进，并不急于考虑规定完整的公益诉讼制度；另一方面，新民事诉讼法第55条的着眼点也主要在于解决公益诉讼的法律依据问题和原告资格的这一“瓶颈”限制，体现了立法机关顺应我国社会经济发展大局主张开展公益诉讼的积极态度，但基于目前现实国情的考量，现阶段也只限于适度推进而非全面开展。该条的条文主旨和意图非常鲜明，在公益诉讼问题上突出了如下两个“严格限制”：

　　一是严格限制案件范围。虽然条文采取列举加概括式的立法技术，条款中的一“等”字可以将提起民事公益诉讼的案件理解为包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，但根据最高人民法院法官的意见，目前应暂限于污染环境和侵害众多消费者合法权益两类案件。

　　二是严格限制原告的主体范围，即仅限于法律规定的有关机关和有关组织。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，目前有两种不同观点，第一种观点认为“法律规定的”既限制机关，又限制有关组织；第二种观点认为“法律规定的”仅限制机关，而不限制有关组织。最高人民法院倾向于第二种观点，认为立法本意并不强调有关组织须由法律规定，而在于说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索”；另一方面，有关组织虽不受“法律规定的”限制，但应当与起诉事项有一定的关联。

　　关于“法律规定的机关”的含义，最高人民法院的法官认为是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据；这个依据不仅要求该机关的设立和职能要由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律予以明确。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

　　关于“有关组织”的范围，如前述，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。鉴于目前我国司法实践经验不足，有关社会组织的技术力量、诉讼能力等情况参差不齐，为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效推进公益诉讼，在考量法律规定的公益诉讼受案范围的基础上，现阶段人民法院原则上应先探索受理具备如下条件的有关组织所提起的民事公益诉讼：（1）依法登记成立的非营利性环境保护组织或者消费者协会；（2）按照其章程长期实际专门从事环境保护或者消费者权益保护公益事业；（3）有专职环境保护、消费者权益保护专业技术人员和法律工作人员10人以上；（4）提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。将来《消费者权益保护法》、《环境保护法》修改后如果对此作出了不同规定，再依照该特别的规定受理。同时，基于立法机关适度开展公益诉讼的态度以及限制说理念的考虑，人民法院不宜受理以下两类公益诉讼：一是单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼；二是有关组织针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家重大损失的行为、就国家损失索赔事项提起的公益诉讼。

　　此外，对于本条的理解，还有一个关于“社会公共利益”识别的问题。首先对于条文中的“社会公共利益”的理解，应该包括“国家利益”在内；其次，“国家利益”比较容易界定，但“社会公共利益”比较模糊，不易准确界定，也是法学界一直探讨的问题，在司法实践中，如何认定“社会公共利益”，法官存在较大的自由裁量空间；最后“社会公共利益”本身就是一个典型的不确定法律概念，这一点已为我国学界所普遍认同。笔者认为，对于这一概念，可以从如下方面来把握：（1）社会公共利益的范畴的核心内容就是其公共性；（2）社会公共利益的基本内涵是指在特定历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值；（3）根据学界通说的观点，社会公共利益包括社会正义和社会秩序两方面的内容。社会正义又可分为分配正义和改正的正义两类，分配正义所关注的主要是如何将权利、权力、义务和责任分配给一个社会或群体的成员的问题；改正的正义既适用于双方权利、义务的自愿的平等交换关系，也适用于法官对民商事案件的审理，如损害与赔偿的平等；社会秩序主要包括国家的政治秩序和国家的经济秩序。在民商事领域中，违反经济秩序的合同主要包括违反自然和经济资源保护的合同（如污染环境、破坏环境、侵害国有资产等）、限制经济自由的合同（如存在性别歧视等限制职业自由的条款，利用经济地位或行政权力分割市场、封锁市场以及限制商品和人员流动的规定或协议等）、违反公平竞争的合同（如拍卖或招标中的串通行为，以贿赂方法诱使对方的雇员或代理人与自己订立合同等）以及违反消费者保护的合同（如利用欺诈性的交易方法致消费者重大损害等）等。

　　4 我国民事公益诉讼制度的构建

　　尽管现阶段立法机关暂时并不急于考虑规定完整的公益诉讼制度，但将构建我国民事公益诉讼制度作为学术研究的重点和关注点，做到理论先行，以期指导司法实践，还是非常有必要的。笔者认为，基于上述民事公益诉讼的概念界定和我国模式选择的确定，立足于新民事诉讼法现有的规定和已有的司法实践，逐步完善健全民事公益诉讼机制，乃为我国民事公益诉讼制度的构建之道。

　　综合上述分析，在借鉴国外经验的基础上，以发展的眼光来看，我国民事公益诉讼制度存在的不足主要表现如下：（1）受理案件范围过于狭窄。就目前我国已开展的民事公益诉讼司法实践而言，除法律规定的两类案件外，尚且包括破坏环境、侵害国有资产、损害残疾人权益、侵害公民人格权、侵害公民的平等就业权、侵害公众的知情权和监督权以及侵害业主自治权等案件。司法实践中的现有做法也已远远超过现行法律规定的范围，立法体现出相当的滞后性；（2）原告主体资格受到了严格的限制。在现行法律的框架下，关于民事公益诉讼，既禁止个人提起，检察机关也未得到法律的授权。然而，在我国已开展的民事公益诉讼司法实践中，检察机关、行政机关和社会组织已成为民事公益诉讼案件的三大原告主体；（3）现行规定中有关诉讼主体的特定化以及社会公共利益的识别问题还有待于单行法的修改以及最高人民法院的司法解释进一步明确；（4）没有建立起符合民事公益诉讼特征的诉讼程序，包括起诉条件、数个原告起诉的处理、原告诉权的处分、案件管辖、案件受理条件、保全申请与担保、审理程序、诉讼调解、诉讼费用、赔偿金的分配、裁判效力、案件执行、举证责任以及诉讼时效等，法律均无规定；（5）对于民事公益诉讼案件，西方各国一般均设有较为完备的支持起诉制度，在这个问题上我国目前尚属空白。

　　所谓构建，就是全方位、多角度、深层次的建立，补遗拾缺显然就是构建的基础所在。基于前述我国民事公益诉讼制度存在不足的主要表现，寻求切合我国现实国情以及满足司法实践需要的解决方案，便是我国民事公益诉讼制度构建的基本意义，因此，笔者认为，我国民事公益诉讼制度的构建可以从以下几个方面来考虑：

　　4.1 为适度推进民事公益诉讼，要尽快修订相关单行法，明确公益诉讼的两类原告范围；对“法律规定的”的限制范围、“社会公共利益”的识别问题要尽快通过最高人民法院的司法解释进行明确以指导司法实践

　　在现行法律框架下，由于民事公益诉讼是一种授权性的诉讼，国家机关作为原告必须得到法律的明确授予；虽然最高人民法院倾向性意见认为“法律规定的”不在于限制“有关组织”，但何谓“有关”显然也需要法律的明确规定。因此，哪些机关和组织可以成为新民事诉讼法的第55条规定的两类原告就需要通过单行法的修改而得到明确并使其获得法律上的授权或者释明。另外，关于“法律规定的”的限制范围和“社会公共利益”的识别问题不能依照学理和意见来指导司法实践，也迫切需要最高人民法院出台司法解释予以明确。

　　4.2 逐渐放开对民事公益诉讼原告主体资格和案件受理范围的限制

　　关于案件受理范围的问题，在目前暂定的“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件的基础上，可以不拘泥于法律规定继续推进司法实践已涉及到的案件类型，最后过渡到完全取消对民事公益诉讼可诉范围的不适当限制。因为，无论何种性质的民事违法行为，只要其损害国家利益或者社会公共利益，就应当允许提起民事公益诉讼。

　　关于原告主体资格的问题，首先，要建立检察机关提起民事公益诉讼制度。民事公益诉讼事件中，受到侵害的是国家利益或者社会公共利益，一般难以确定一个直接的、具体的受害人，或者受害人基于种种考虑不愿提起诉讼，或者法律规定的机关、有关组织怠于或者拒绝起诉。显然，如果原告无法确定，就可能导致国家利益或者社会公共利益受到不可弥补的损失。因此，借鉴国外经验，应赋权检察机关可以作为公共利益的代表人提起民事公益诉讼；而且，根据我国法律规定，检察机关在性质上属于法律监督机关，不仅是法律秩序的维护者，同时也是公共利益的代表者，赋权检察机关作为民事公益诉讼的原告也在情理之中。检察机关可以根据法律的规定，依照职权或者按照当事人的申请，决定是否提起民事公益诉讼。其次，在条件成熟时，取消对民事公益诉讼原告主体资格的不适当限制，要将个人纳入民事公益诉讼原告的范围之内。当然，公益诉讼并非全民诉讼，取消不当限制不等于没有限制。对于与个人存在直接利害关系的民事公益诉讼，可允许其直接诉讼；但与起诉事项没有一定的关联的，只能允许其依照前置审查起诉模式提起民事公益诉讼；而对于恶意炒作的、确与公共利益关系不大的案件，要依法予以处理，防止民事公益诉讼成为滥诉和恶意诉讼的渠道。

　　4.3 建立健全符合民事公益诉讼特征的诉讼程序

　　与传统民事诉讼的主观诉讼类型不同，民事公益诉讼更多地体现为一种客观诉讼类型，考虑到其诉讼目的在于维护国家利益或者社会公共利益的特点，客观上需要建立一套有别于传统民事诉讼的诉讼程序。关于原告的诉讼请求、案件受理条件、管辖法院、数个原告起诉的处理、诉讼调解、诉讼费用等问题，可以参考最高人民法院法官的意见，详见《贯彻实施新民事诉讼法（二）：关于民事公益诉讼的理解与适用》一文（高民智，《人民法院报》2012年12月07日第4版）。本文就该文未涉及的部分事项谈谈自己的看法。

　　4.3.1 关于起诉条件的问题

　　要区分不同启动模式设置不同的起诉条件。对于法律规定的机关、有关组织提起的公益诉讼以及个人直接起诉的公益诉讼案件，起诉除具备新民事诉讼法第119条第（2）至（4）项规定的条件外，还应当根据新民事诉讼法第121条关于起诉状的规定，提供初步证据证明侵权行为及其对国家利益或者社会公共利益的危害性，并说明诉讼请求的合理性。

　　对于限制个人直接起诉的公益诉讼案件，应当采取前置审查起诉模式。首先应由个人（包括其他法人、公民）书面申请法律规定的机关或者人民检察院起诉，法律规定的机关、人民检察院在60日不起诉的，申请人方可以自行起诉。起诉时申请人除具备上述起诉条件外，还需向人民法院同时提供已履行上述前置程序的相关证据。

　　4.3.2 关于诉讼时效的问题

　　诉讼时效制度本意在于督促利害关系人尽快行使权利，而民事公益诉讼主要涉及国家利益或者社会公共利益的保护，可以考虑适当放宽起诉期限，以免由于起诉期限的限制使得某些起诉因超过起诉期间而无法提起，从而最终使公共利益受损。

　　4.3.3 关于原告诉权的处分问题

　　对于原告撤诉，变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，申请执行或者不申请执行等诉讼权利的处分是否可能导致国家利益或者社会公共利益受到侵害，人民法院应当进行严格审查，以防止原告处分其不能处分的公共利益。

　　4.3.4 关于强化法院职权的问题

　　考虑到民事公益诉讼的目的和性质，应当在开庭审理、调查取证、质证、认证以及作出裁判过程中适当强化法院的职权主义色彩，使其具有更多的司法能动性，以弥补当事人由于取证能力等方面的不足，确保案件的实质正义。

　　4.3.5 关于赔偿金的分配问题

　　如前述，由于民事公益诉讼的原告一般不承受法院裁判的后果，为了鼓励提起公益诉讼，世界上许多国家均建立了提起公益诉讼的激励机制，主要有两种形式，即律师费用转移机制和公私分取利益机制。所谓律师费用转移机制，是指原告胜诉后，可以按照律师费用以一定倍数给原告作为奖励；所谓公私分取利益机制，是指对于因民事公益诉讼挽回重大的公共利益的，原告就获得按照挽回损失的程度分取特定利益的资格。我国可以借鉴这一做法，以鼓励具备原告主体资格的诉讼主体提起民事公益诉讼，切实推进我国民事公益诉讼的健康发展。

　　对于民事公益诉讼的其他问题，如证据规则、保全申请与担保、审理程序、裁判效力、判决的执行等，还有待于进一步的研究和探索。

　　4.4 建立民事公益诉讼的支持起诉制度

　　如前述，对于民事公益诉讼案件，各国一般均设有较为完备的支持起诉制度。对于传统民事诉讼，我国新民事诉讼法第15条规定了相关的支持起诉制度，尽管这一制度是在实体当事人理论指导下建立的，笔者以为，由于传统民事诉讼与民事公益诉讼主要是以诉讼目的为基准界定的概念，其诉讼内涵具有同质性，在支持起诉问题上，完全可以考虑将该项制度扩张至民事公益诉讼领域。此外，基于民事公益诉讼自身的特性，借鉴国外的经验，还可以探索考虑建立公益律师等公益法律服务团体的支持起诉制度。




【作者简介】
王冠华，博士，北京市博金律师事务所专职律师。