「案情」

　　原告：日照市盛华水产集团公司被告：天津航道局被告：日照港务局1991年1月，石臼港务局作出《石臼港总体布局规划》，并报送有关单位。交通部、山东省人民政府于1991年1月4日以（91）交计字74号文件，作出《关于〈石臼港总体布局规划〉的批复》，该批复明确自批复下达之日起，在石臼港港界范围内不得再建与规划的港口功能无关的其他永久性建筑物，必须建设的临时性建筑物，需经港务局同意，签订必要的协议文件，港口发展建设时需拆除的，应无条件拆迁。对石臼港港界范围外的岸线由日照市主管部门按照规定监督实施。属港区范围的，授权石臼港务局监督执行。

　　石臼港务局后更名为日照港务局（以下简称港务局）。

　　1993年4月15日，日照市水产局和东港区石臼街道办事处作为甲方，日照港务局作为乙方，日照市土地管理局作为中间方签订了《关于对日照港务局规划的中、西港区范围内的海带田养殖区搬迁补偿协议书》，该协议书确定，为切实解决好日照港规划的中西港区规划范围内海带田（包括海参、扇贝、贻贝、石花菜等养殖物）养殖区搬迁补偿问题，确保国家重点工程建设的顺利进行，双方就日照港中西港区规划范围内海带田搬迁补偿达成如下协议：甲方需搬迁规划的中西港区规划范围内的海带田养殖区，经双方核定共2000亩，一次性搬迁，补偿费共计1400万元，分三次付清：1993年4月30日前付400万元，1993年8月31日前付500万元，其余500万元于1993年12月31日前全部付清。自本协议签订后，海带田开始搬迁，整个搬迁工作，于1993年12月31日前全部完毕。乙方在施工期间，甲方在上述海区范围内尚未搬迁的海带田，如因施工造成损害，乙方不再给予赔偿。

　　日照市人民政府1993年4月15日作出的（11）号《关于日照港中、西港区规划范围内的海带田养殖区搬迁补偿问题的纪要》对上述协议作了记载。

　　此后，港务局分别于1993年4月30日和8月31日支付了搬迁补偿费400万元和500万元。海带田也开始搬迁。但海带田未如期搬迁完，其余500万元搬迁补偿费也未如期付清。

　　1998年4月20日，日照市人民政府办公室印发了日照市人民政府专题会议纪要[1998]第9号《关于日照港港口建设协调会议纪要》。该纪要述明，海上养殖区的拆迁界限：以东海育苗厂南150米向东平行坐标线至东港区码头连线为拆迁界限，界限以北部分，所有养殖设施必须于5月底前拆除。港口航道中心线两侧各215米的水域，以及航道口门处至锚地之间的养殖设施和渔网，均需于5月底前拆除。对今后因清理航道可能造成的航道边缘海水污染，由石臼街道办事处、日照开发区负责，分别向群众做好解释工作，并不得要求另行赔偿。原遗留的拆迁费500万元由日照港务局分两期付给市政府，4月底前付250万元，待市政府于5月底前组织有关单位检查验收合格后，将另外250万元付清。本纪要确定的拆迁及遗留拆迁费支付，各有关方已如期履行。

　　1995年日照市东港区人民政府对各养殖区进行确权发证，此证（除98年市政府第9号专题会议纪要确定拆迁的养殖面积）至今有效。其中有养殖区在日照港界之内。5月18日，东港区人民政府为东港区石臼街道六村居委会颁发了0006号浅海滩涂养殖使用证。养区类别扇贝，盛华公司属东港区石臼街道办事处六村居委的一个水产企业，具有法人资格。

　　1997年12月24日，港务局委托青岛海洋大学环境保护研究中心对木片码头工程环境影响进行评价。1998年8月青岛海洋大学出具了《日照港木片码头工程项目环境影响报告书》。评价结论中对施工期预测表述为，施工期悬沙浓度和沉积厚度，主要在回填区溢流口附近较大，由于周围没有浅海养殖，且为短期效应，故对海洋环境影响不大。污染防治对策中对施工期污染防治对策表述为，选择吹填区溢流口的合适位置，尽量放在弱流区，且应远离排泥管处，应控制溢流口悬浮物浓度不大于50mg/L，若浓度过大时，应合理调度，采取必要措施后再排放。吹填作业应在围堰工程建成后进行，围堰内侧应有防悬浮泥沙外漏的措施。

　　随后，港务局按工程设计要求进行施工，建成了回填区的内外护岸及溢流口，内、外护岸倒滤层的建设，取得了日照港建设监理有限公司出具的合格验收单。

　　1999年5月27日日照港东西港区进港航道改道工程竣工验收委员会出具了日照港东西港区进港航道改造工程竣工验收证书。6月15日日照港务监督向交通部海事局出具了《关于日照港东西港区进出港航道正式启用的请示》。2000年7月20日，国家海事局向日照海上安全监督局作出海通航字[2000]392号《关于日照港东西港区进出港航道正式启用的请示》的批复，同意启用航道。

　　2000年5月23日日照港务监督颁发日港监准字（2000）第003号《水上水下施工作业许可证》，准许天津航道局第二疏浚公司“吸扬12”等船自2000年5月29日至2001年4月30日在木片码头港池及航道水域范围内进行疏浚及陆域吹填作业。此后，“吸扬12”在木片码头港池及航道水域范围内开始施工作业。

　　2000年3月盛华公司从烟台购进小规格扇贝苗种2950万粒，共计价值219934元，盛华公司称将上述苗种放养于养殖区内培育。

　　2000年7月15日，盛华公司向东港区水产局和港务局递交了“天津航道局吸扬12号吸泥船给日照港木片码头回填排放的污水，给我扇贝苗种造成死亡损失的报告”，说吸扬12号吸泥船排出大量污水，给养殖区造成严重污染，从6月中旬起，扇贝苗开始死亡。到目前，2950万粒扇贝苗种全部死亡，给盛华公司4个养殖厂造成了重大经济损失。请求渔业环境监测部门、吸扬12号和日照港务局领导及水产、渔政部门现场勘察，找出事故原因，并给予协调解决经济赔偿问题。

　　2000年7月20日下午3时，渔政监督管理站站长吴乃强、检查员李文先、孟涛对扇贝养殖现场进行了勘察，制作了勘验笔录及扇贝受损情况勘验报告，报告中称“一、污水来源：从九村码头上船出海到木片码头东坝堤中间处看到有宽约70米坝堤大量排放浓度很高的黄色污水，随污水的流向一直看到盛华公司的养殖区，看到黄色污水还大面积存在，但浓度比坝堤处有些减轻。二、扇贝苗死亡情况：经查看，盛华公司约有9000笼苗种。抽取了3笼样本，共查出死扇贝8952粒，活扇贝206粒，死亡率达99%以上。通过抽样调查计算出盛华公司的扇贝苗数量约有2750万粒。”

　　2000年7月26日，农业部渔业环境监测中心黄渤海区监测站出具了（2000）农黄渤海环监报告第007号“山东省日照市东港区盛华水产集团公司扇贝养殖水域污染事故调查报告”，该报告结论为：2000年6月以后，受天津航道局吸扬12船在日照港挖泥围堰填海的影响，盛华水产集团公司扇贝养殖区悬浮物含量超过《渔业水质标准》，造成悬浮物污染，泥沙大量沉积，使扇贝养殖笼的网衣上糊满了泥沙，网眼被糊死，扇贝养殖笼内与外界无法进行水交换，最终导致养殖笼内的扇贝窒息死亡。“同日，农业部渔业环境监测中心黄渤海区监测站还出具了（2000）农黄渤海污损评报告第007号”山东省日照市东港区盛华水产集团公司扇贝养殖水域污染事故损失评估报告“。该评估报告确定，受污染水域的养殖面积共计200亩，养殖的种类为栉孔扇贝，壳长2～3cm，养殖方式为筏式养殖，扇贝离养成时间还有12个月左右，根据国家农业部颁发的《水域污染事故渔业损失计算方法规定》，评估损失为214.20万元。

　　2000年10月，青岛环海海洋工程勘察研究院出具了《日照港木片码头疏浚回填工程现场监测报告》。该报告结论部分称，通过2000年8月27日现场监测并现场采样和实验室分析得出，木片码头及航道疏浚和回填工程对附近海域的水质影响范围很小。从监测所得资料看，施工期间海水仍能满足二类水质的各项指标。从接近养殖区边缘的采样点来看，随着潮汐潮流的变化海水中悬浮物的含量虽然有所不同，但其量值都比较低，这说明疏浚及回填工程对海水中悬浮物含量的影响很小，疏浚工程对养殖区没有影响。从剖面探测资料来看，挖泥船在施工过程中，只有小范围的深水在船周围随海流移动，浑水团的半径约为50米，这说明挖泥船施工过程中对附近海域所造成的影响是轻微的。在现场监测期间，回填工程溢流口已经停止溢流，为了求得溢流对附近海域的影响范围和影响程度，进行了数值模拟，从模拟结果得出，超一、二类水质（水中悬浮物人为增加量10mg/L以上）的扩散面积为0.58平方千米，其边界距溢流口的最大距离为1000米，而养殖区的北部边缘距溢流口为1500米，所以可以认为溢流对养殖区没有影响。综上所述，可以得出挖泥船在施工过程中对海域所造成的影响是十分轻微的。回填工程溢流出的浑水团扩散范围较小，对养殖区无影响。

　　盛华公司以其所养殖海域均经政府统一规划并核发了养殖使用证，日照港务局和航道局在未采取防污措施的情况下进行施工，违反有关规定，给其造成了损失为由，起诉至青岛海事法院，请求判令二被告赔偿原告经济损失226万元及勘验鉴定费用。

　　航道局未提供答辩状，当庭辩称，我方船只作业时，由当地发布了通知，各种手续都是完备的，经港监各部门检验并核发了许可证，3月份以前，我方把上层淤泥部分已清除掉。6月份以后，施工挖的都是不会造成海水污染的部分，即中粗砂和亚粘土，不会造成污染。

　　港务局辩称，答辩人在木片码头建设中严格按照海洋环境保护法及国家基本建设程序的规定，在项目建设可行性研究报告书经交通部审核后，于1997年12月24日委托青岛海洋大学环境保护研究中心编制《日照港木片码头工程项目环境影响报告书》（以下简称《报告书》），并经山东省环保局审查批准。答辩人疏浚与陆域工程施工方案也是经过日照海监局审查批准，取得《水上水下施工许可证》后，于2000年6月开始施工。木片码头的施工过程中，严格按《报告书》的要求建造了内、外护岸，内外护岸均设计了倒滤层，内护岸倒滤层施工自1999年5月开始，至1999年12月结束，外护岸倒滤层施工自1999年4月开始，至1999年12月结束，全部工程通过日照港监理公司验收。吹填区溢流口位置也是按《报告书》的要求，造在离排泥管最远的北部边界。答辩人调查了山东省海上环境监测网日照市环境监测站的两次例行监测，其中港区及养殖区附近3个监测点的水质，都符合山东省近岸海域环境功能区划的海水水质标准，专家的论证与实际的监测结果都证明施工期养殖区水域不存在污染。早在1993年答辩人与日照市水产局、东港区石臼街道办事处（原告隶属石臼街道办事处）签订《关于对日照港务局规划的中、西港区范围内的海带田养殖区搬迁补偿协议书》（以下简称《协议书》），对日照港规划的中、西港区范围内的海带田（包括海参，扇贝，贻贝，石花菜等养殖物）约定补偿费共计1400万元，分三次支付。整个搬迁工作于1997年12月31日前全部完毕。答辩人按协议履行义务。由于原告等村的养殖设施没有按《协议书》规定的时间全部拆除，后来又在该水域重新养殖。答辩人就此情况向日照市政府及有关部门反映。1998年3月29日日照市政府为此召开了主题会，关于木片码头建设等问题，确定了拆迁拆除界限，并于5月前完成。拆迁工作由东港区石臼街道办事处、日照开发区、市水产集团总公司等负责组织进行，对今后因清理航道可能造成的航道边缘海水污染，由东港区石臼街道办事处、日照开发区负责，分别向群众做好解释工作，并不得要求另行赔偿。基于以上事实，认为原告指控与事实不符，要求赔偿缺乏法律依据，请求法院依法驳回起诉。

　　「审判」

　　2000年11月4日，在原被告在场的情况下，青岛海事法院对原告主张的受损养殖区中148排架扇贝所在水域进行了现场勘察，结果水域的一部分进入1998年日照市人民政府专题会议纪要《关于日照港港口建设协调会议纪要》中划定的航道中心线两侧215米范围。

　　在此期间，日照海事局从未批准任何单位和部门在日照港港区、锚地、航道等水域进行养殖、捕捞作业。

　　青岛海事法院经审理认为，港务局和航道局进行日照港木片码头建设，手续完备，建设工程符合设计要求。

　　1993年的《关于对日照港务局规划的中、西港区范围内的海带田养殖区搬迁补偿协议书》和日照市人民政府的相应会议纪要未明确拆迁界限，就此问题不能认定。

　　1998年日照市人民政府专题会议纪要《关于日照港港口建设协调会议纪要》中划定的拆迁界限，不能被认为是1993年确定的拆迁界限。

　　根据我国1986年《渔业法》和《海上交通安全法》规定，县级以上地方人民政府根据国家对水域利用的统一安排，可以将规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂，确定给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权，取得使用权的单位，可以将上述水面承包给集体单位或个人。未经主管机关（港务监督机构）批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。日照市东港区人民政府于1995年将在1991年已由交通部、山东省人民政府划定为日照港界内的水域确权给石臼街道办事处六村居委会用于海上养殖并核发了浅海滩涂养殖使用证，显然日照市东港区人民政府的上述行为违反了渔业法的规定，盛华公司在港界内的水域从事养殖生产也不符合法律规定。所以，盛华公司在本案中的从事养殖而使用水面的权利不能视为合法权利，因而航道局和港务局对盛华公司的养殖物受到的损害不承担赔偿责任。

　　根据1986年渔业法的规定，港务局建设使用水面滩涂，应给予适当补偿，但现行渔业法对此未予规定，而搬迁补偿问题不在当事人请求范围，本案不予审理，由当事方通过相关途径解决。

　　上所述，原告的诉讼请求，理由不充分，法律依据不足，本院不予支持，应予驳回。据此，判决如下：

　　驳回原告盛华公司对被告航道局和港务局的诉讼请求。

　　判决后，当事双方均未上诉。

　　「评析」

　　本案是一起典型的水域污染损害赔偿因不具有从事海上养殖合法权利而被驳回诉讼请求案，其争议的焦点只有一个，就是政府行为导致权利来源不合法，当此权利遭到他人侵害，能否得到法律保护的问题。就此问题，司法界一直有不同的两种做法，且都有生效的判决予以支持：一种就是，权利来源不合法乃政府行为所致，权利人对此不能知晓、不能对抗、无力回转，其本身没有过错，应得到一定程度的保护。此种做法主要出于对权利人的同情，对其予以保护；另一种就是，法律保护的是合法的权利，权利来源不合法直接导致权利的不合法，无论何种原因导致，均不能得到保护。此种做法完全从法律本身的规定和法律的内在精神出发，依法不能保护的就不保护。

　　本案原告的水域养殖权是否合法成为本案审理的关键。据2000年我国《渔业法》第十一条规定，“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖工作。”可见，水域养殖许可证的法定核发单位应为县级以上人民政府，而其核发养殖许可证的权力有一个限制，那就是应当在国家统一划定的用于养殖业的水域和滩涂范围内核发。本案中，早在1991年石臼港务局（现日照港务局，以下统称港务局）作出《石臼港总体布局规划》，交通部、山东省人民政府也作出《关于〈石臼港总体布局规划〉的批复》，确定在石臼港港界范围内不得再建与规划的港口功能无关的其他永久性建筑物，必须建设的临时性建筑物，需经港务局同意。这两个文件明确了在日照港港界范围内的主管机关为港务局。《海上交通安全法》第二十二条规定，未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。据审理调查，港务局在此期间，日照海事局从未批准任何单位和部门在日照港港区、锚地、航道等水域进行养殖、捕捞作业。日照市东港区人民政府于1995年将在1991年已由交通部、山东省人民政府划定为日照港界内的水域确权给石臼街道办事处六村居委会用于海上养殖并核发了浅海滩涂养殖使用证，显然其确权行为违反了渔业法的规定，由此导致盛华公司的养殖权也不合法。依来源不合法之权利不合法、非法权利不受法律保护的原则，虽然其权利确受到损害，其损失也确实存在，但法律无法对其进行保护。

　　另，对于这样的案件，以侵权为诉因无法得到支持，但法律并不是就此置其于不顾，而是可以提起行政诉讼，要求确权发证的该人民政府对其损失予以赔偿。