浅谈环境行政公益诉讼法律制度的建立
发布日期：2012-11-19 文章来源：互联网
【学科分类】行政法学
【出处】中国法院网
【关键词】环境行政公益诉讼；审查范围；举证责任
【写作年份】2012年
【正文】
问题的提出
案例1、湖南省道县滨河路正在潇水河旁，其一造纸厂就在河旁，该造纸厂经常在河旁倒放垃圾，严重影响在河边后住的市民的环境质量，其中一市民多次向县环保局要求，对该厂乱倒放垃圾的行为进行制止并予处罚，但县环保局一直不理，为此，该市民以环保局不履行法定职责向法院提起行政诉讼。法院经审查认为该市民与环保局不履行法定职责的行为没有直接的利害关系，裁定不予受理该市民的起诉。
案例2：沈某诉某县环保局行政不作为案。某企业在某县的某乡镇利用废旧轮胎进行炼油，由于在炼油的过程中造成严重的废气污染，当地群众多次到该县环保局反映，要求该县环保局履行环境保护职责，责令该企业立即停止炼油，并给予该企业行政处罚，但该县环保局一直置之不理，为此，当地15名群众向法院提起行政诉讼，要求法院判决该县环保局履行法定职责，法院一纸裁定：“被告县环保局否履行环保职责的行为，未侵犯原告的利益，也未对原告的权利和义务产生实际的影响”，驳回原告的起诉。
上面两件案例法院以原告无法定的主体资格为由裁定驳回起诉的，就现有的行政法律、法规的规定而言法院的做法显然是正确的，之所以出现这种情况，关键在于现有的法律、法规没有将行政公益诉讼纳入行政诉讼范畴，也就无法启动环境行政公益诉讼，为此，笔者认为，随着经济的发展，环境问题日趋严重，行政机关的行政行为侵犯公众环境权的事例在现实生活中屡屡发生，很有必要建立环境行政公益诉讼，利用司法的手段对环境保护职能部门加以监督。本文笔者就建立建立环境行政公益诉讼紧迫性必要性、环境行政公益诉讼的原告、证据责任承担、裁判等方面进行一些探索，以求教于同仁。
一、环境行政公益诉讼概述
环境公益诉讼是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。环境行政公益诉讼是指无直接利害关系的公民、法人或特定组织认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公益，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、制止损害环境公益的行政活动的制度。
环境行政公益诉讼作为行政诉讼的一个分支，是行政诉讼制度在保护环境公益方面的特殊诉讼形式，其具有着诸多不同于传统行政诉讼的特点。
第一、环境公益诉讼的主体具有特殊性。一般行政诉讼的原告或是受到被诉行政行为直接侵害，或是与被诉行政行为有法律上的利害关系，或是其利益受到行政行为实际影响的公民、法人或其他组织。 环境公益诉讼原告通常是与被诉行政行为没有法律上的利害关系，以与自己的法律上利益无关的资格提起诉讼。原告并不局限于具体的合法权益受到损害的特定人，任何人只要其受到了违法行政行为的不利影响就具备了原告的资格。
第二、环境行政公益诉讼目的具有公共性。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。具体来说，是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，而现行行政诉讼的目的一般是为了维护个人或某些人的利益。
第三、环境行政公益诉讼具有显著的预防性。由于环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害，以达到环境公益诉讼预防的目的。
第四、环境行政公益诉讼判决效力的辐射性。环境行政公益诉讼中通常会有不特定多数人享有原告资格，而向法院提起行政诉讼的可能只是其中的某个人或某些人，因此，法院的判决效力不仅仅局限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。
二、建立环境行政公益诉讼的紧迫性和必要性
（一）以政府单轨制的环境保护行为，不能有效地保护环境公益。我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式，行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中不能等因素，甚至出现由于出于地方保护主义或屈从于某种压力，不愿或不能实施保护环境的现象。从近几年媒体曝光的环境腐败案例中我们就可以看到，由于环境行政监督缺位与低效，损害环境、破坏环境的现象屡见不鲜。因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力，我国有必要建立环境行政公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约。
（二）当前我国环境问题的日益严重，很有必要建立环境行政公益诉讼。我国目前的环境污染与生态破坏已到了非常严峻的地步。由于不合理的开发利用资源或进行大型工程建设，使自然环境和资源遭到破坏，引起一系列生态环境与自然资源的破坏，以致危害人体健康，使人民的生命健康和社会生活遭受严重侵害，面对这种现实，必须要吸收广大人民群众和社会组织参与到环境保护上来，要利用社会大众的力量来保护人民赖以生存的自然环境，这就必须建立环境行政公益诉讼，依靠法律的力量监督政府依法行使环境保护职责，制裁损害环境、破坏环境的违法行为，给人民有一个清洁的生活环境。
（三）公民环境法律意识提高，有必要建立环境公益诉讼。随着经济的发展和社会的进步，公民的环境法律意识也在不断提高，人们不再仅仅满足于物质生活的富足，也在逐步要求生存环境质量的提高。公民法律意识的提高作为法律发展的外部动力，也在积极推动着法律往更加完善的方向发展。赋予公民诉讼的权利以维护环境公益是必须的，但是现有的制度却无法实现这一需要，因此，有必要建立环境公益诉讼。
（四）环境行政公益诉讼制度有利于保护公共环境资源和公民环境权益。一方面，公益诉讼的原告资格的认定比较宽泛，有利于案件利害关系人之外更多的团体和个人采用法律手段保护公共环境利益与公民环境权益；另一方面，环境公益行政诉讼针对政府损害环境的不适当行为提起诉讼，有利于公众对政府决策与行为的监督，有利于制约政府对环境保护不力。建立环境行政公益诉讼制度对于弥补环境公共利益损害，特别是预防因行政机关的乱作为、不作为引发的环境污染事件有着十分重要的作用。
（五）、确立环境行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的需要。行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国《行政诉讼法》的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的保护与对私权益的保护同等重要，只有建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。
三、我国环境行政公益诉讼制度的构想
（一）环境行政公益诉讼制度的保护范围
环境行政公益诉讼的提出应当出于维护环境公共利益的需要，其范围应当仅限于环境公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者认为应从以下三个方面把握：其一，行政机关不主动履行环境保护法定职责，损害环境公共利益而无人起诉的；其二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为；其三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。
（二）环境行政公益诉讼的原告资格的界定
按照传统诉讼法理论，只有与诉讼有直接利害关系的人才可以提起诉讼。但是由于环境侵权的特殊性，环境侵害往往是间接的侵害，若按照传统的侵权理论，则根本无力保护环境。为此，迫切要求重构侵权理论，扩大原告主体的范围，笔者认为可以通过由最高司法机关制定专门的司法解释、通过环境保护单项法律的修订、通过行政诉讼法的修订来赋予国家机关、有关组织、公民个人以环境公益诉权。具体而言，可根据我国的国情，做以下三种分类：1、 公民的原告资格。公民生活在环境中，环境质量的好坏及环境资源的合理利用与否直接或间接地影响到公民的切身利益。因此，环境行政公益诉讼与公民的自身利益是休戚相关的。赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利是弥补我国行政机关自身监督及检察机关对行政机关进行监督中存在不足的需要。2、公益性组织。公益性组织，可以是非政府组织，也可以是非赢利性组织，如环保社团，消费者协会等公益性团体及自治性组织。由于公益性组织是为了推动和保护公共利益为目的的，因此它们对相关的公共利益表现得更为关注，应是行政公益诉讼的积极倡议者和推动者。公益性组织的性质和使命决定了它在行政公益诉讼中不可替代的作用，它可以作为行政公益诉讼的代理人支持起诉或者直接作为原告提起诉讼。3、检察机关的原告资格。自检察制度产生以来，检察机关就以国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。因此，国家赋予检察机关诉讼权来保护社会公共利益是完全必要的。
（三） 环境行政公益诉讼的审查范围
为了更有效地保护好环境，各国法律在放宽环境诉讼起诉资格的同时，也扩大了被诉对象的范围。而我国《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》均是规定对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，而行政机关的抽象行政行为是不能进行司法审查的，这在因环境公益而提起的行政诉讼方面是不充分的，也是对环境保护不利的。抽象行政行为往往同公共利益的联系更为紧密，对环境公益的影响也更大。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护，因此，环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展，不仅要对环境具体行政行为进行司法审查，还应当有条件的对环境抽象行政行为进行审查，这样，环境行政公益诉讼的原告就可以对侵害环境公益的不当决策提起行政诉讼。
（四）环境行政公益诉讼举证责任的分配
《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，根据此规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起环境行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者认为，由于环境行政公益诉讼，原、被告举证实力相比相差悬殊，行政机关有强大的取证优势，因此，对于举证能力较弱的原告来，应减轻举证责任，原告仅负一般的举证责任，原告仅需证明他在指控的政府环境违法行为或不当行政行为与他所享用的环境的组成部分所遭受的损害之间存在一定的因果关系，而且这种损害不必物质损害和任何经济损失。对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负担举证责任。对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。
（五）环境行政公益诉讼的审判
环境行政公益诉讼在审理程序上与私益诉讼并无太大差异，可以直接援用私益诉讼的审理程序。在判决方式上，行政私益诉讼的六种判决方式 （维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决）均可以适用。除此之外，还可根据需要增设一些适当的判决方式，如清除判决、禁止作为判决、预防性确认判决等。
【作者简介】
廖月安，单位为湖南省道县人民法院。
