工伤认定中对劳动关系的确认
当前司法实践中经常出现劳动者在劳动过程中受伤的情况，当向劳动保障部门申请认定工伤时，往往提交不出其与用人单位存在劳动关系的证明材料，特别是在未签订书面劳动合同而存在事实劳动关系的情形下更是如此。此时用人单位为逃避承担赔偿责任往往又否认双方存在劳动关系，而在劳动关系未确定的情况下，劳动保障部门不予受理工伤认定，而是告知劳动者先向劳动争议仲裁委申请仲裁确认双方是否存在劳动关系。当劳动争议仲裁委作出仲裁裁决后，如果双方当事人有一方或双方不服裁决而向法院起诉，那么法院是否受理该类案件在实务中存在很大分歧。有观点认为，在工伤认定中如需确认劳动者与用人单位是否存在劳动关系的案件法院不应受理，应当由劳动保障行政部门（即工伤认定部门）在工伤认定中解决，即确认劳动关系是否存在属于劳动保障行政部门的附属职权。有观点则认为，当事人要求确认工伤认定中是否存在劳动关系的案件在劳动仲裁受理后，如当事人不服裁决向法院起诉的，法院应当受理，此属于确认立诉。 　　
笔者同意第二种观点，具体分析如下： 　　第一，根据《工伤保险条例》（国务院令第375号），劳动保障行政部门受理工伤认定申请时，首先必须审核确定受伤职工与用人单位是否存在劳动关系（包括事实劳动关系）。因为工伤认定中受伤职工与用人单位是否存在劳动关系，直接关系着该伤害能否认定为工伤以及工伤责任的最终承担者，所以劳动关系的确认是处理工伤争议的前提条件和基础。实践中，不少工伤争议的争议焦点就集中在双方当事人是否存在劳动关系这一问题上。遗憾的是，相关法律法规包括《工伤保险条例》均没有对谁有权就是否存在劳动关系进行确认作出明确规定。 　　劳动保障部2005年5月25日发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第5条规定;劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。2005年4月14日，山东省劳动保障厅 ;关于转发劳动和社会保障部《关于实施（工伤保险条例）若干问题的意见》的通知 ;（鲁劳社函[2005]135号）第2条规定： ;当事人提出工伤认定申请，由于其无法提供职工与用人单位之间存在劳动关系的有效证明，致使劳动保障行政部门难以进行工伤认定的，当事人可向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，由劳动争议仲裁委员会对双方是否存在劳动关系进行确定。 ;上述规范性文件虽然是规章，但足以说明劳动者向劳动仲裁机构申请仲裁确认劳动关系是有一定法律依据的。 　　第二，根据《工伤保险条例》第18条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）等证明材料。该条赋予劳动保障行政部门对劳动关系是否存在具有审查权，而非确认权。也就是说，确认劳动关系是否存在不是劳动保障行政部门的行政职权。根据第19条的规定，工伤认定部门的主要任务是对工伤事故进行调查核实，调查事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况，依照法定条件，确认是否属于工伤或视同工伤，即对事故伤害性质进行 ;定性 ;。如果赋予工伤认定部门对劳动关系是否存在具有认定权，不但抹杀了工伤认定本身的特点和性质，也超出了劳动保障行政部门在工伤认定工作中的职责范围。从目前人员编制、职能设置、经费来源来说，劳动保障行政部门实际上也是不可能包揽一切的。 　　第三，依照《劳动法》第83条 ;劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼 ;，当事人就确认是否存在劳动关系问题向劳动仲裁机构申诉后，如果不服仲裁裁决，可在法定期限内向法院提起诉讼，法院应当予以受理，这显然是确认立诉。因为我国劳动争议处理机制实行的是劳动仲裁前置程序，且劳动仲裁也并非实行一裁终局制，如果法院不受理此类案件，那么仲裁裁决的效力就无法确定，劳动关系也就无法确认，劳动保障行政部门还是无法就工伤问题作出认定，劳动者的权益仍无法获得保护，所以在仲裁已经受理的情况下，法院也应当受理此类案件，对劳动关系是否存在作出最终确认。 　　可能有人会担心，如果法院受理此类案件，就可能存在须经过繁琐冗长的程序，即工伤认定申请——劳动关系确认——仲裁——一、二审民事诉讼一一工伤认定结论——行政复议——一、二审行政诉讼，才能就工伤问题作出认定，不利于劳动者权益的及时保护。笔者认为，可能存在的冗长程序不应该成为法院不受理此类案件的理由。如果法院不受理，则劳动关系是否存在就无法最终确定，劳动保障部门又以此为由坚决拒绝作出工伤认定，那么劳动者的权益就更无法获得保护，显然对劳动者更为不利。如果法院受理此类案件的话，则劳动者至少还有获得救济的机会。 　　第四，可能有人认为，确认是否存在劳动关系不属于最高院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释[2001]14号）第1条规定的三种劳动争议案件范围，因而法院可以不受理。笔者认为，该司法解释第1条规定的三种劳动争议案件范围仅是列举式条款而非排他性条款，并不是说只有这三种纠纷属于劳动争议而将其他纠纷排除在劳动争议案件范围之外。确认劳动关系是否存在作为确认之诉，法院受理理所应当，且在司法实践中已有先例。如当前大量存在的劳动者与用人单位未签订书面劳动合同情况下发生的争议，本应当首先确认劳动者与用人单位之间是否存在事实劳动关系，但法院均予以受理了，这足以说明法院是受理此类确认立诉的。 　　综上，笔者认为，在工伤认定中，为更好保护因工受伤职工的合法权益，当劳动保障行政部门因受伤职工与用人单位是否存在劳动关系存有争议无法确定而告知向劳动仲裁申请确认劳动关系时，法院应当将此类案件作为确认立诉来受理。 　　作者单位：山东省青岛市中级人民法院<br></div>

通过劳动仲裁确认劳动关系不是工伤认定的前置程序
　　——山东枣庄中院判决时装公司诉劳动和社会保障局行政撤销案
裁判要旨
劳动保障行政部门对工伤认定申请人与用人单位是否存在劳动关系具有行政确认的职权，通过劳动仲裁的方式确认劳动关系不是工伤认定的前提。

案情
第三人沈连在从原告枣庄纯甄时装有限公司（以下简称时装公司）下班回家的路上，发生交通事故。2009年4月7日，沈连向被告山东省枣庄市山亭区劳动和社会保障局（以下简称劳动和社会保障局）申请工伤认定。在补齐相关材料后，5月8日，劳动和社会保障局受理了沈连的工伤认定申请。5月18日，沈连又向山亭区劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请，要求确认与原告之间存在劳动关系。5月19日，时装公司向劳动和社会保障局提出中止工伤认定申请，请求在劳动争议仲裁结果出来前，对沈连的工伤认定予以中止。6月30日，劳动和社会保障局作出了山劳社函【2009】10号《关于沈连工伤认定决定》。时装公司不服，遂提起行政诉讼。
裁判
山东省枣庄市山亭区人民法院经审理认为，第三人在申请工伤认定的过程中又申请通过仲裁方式确认其与原告之间存在劳动关系，这是第三人的权利和自由，与被告的工伤认定行为没有必然的联系。因为认定有无劳动关系，不经劳动争议仲裁，劳动和社会保障部门通过相关证据也可认定。因此，原告认为在第三人和原告劳动争议尚未审结，双方劳动关系尚未确定的情况下，被告认定第三人系工伤缺乏事实依据、程序违法这一意见，法院不予采纳。故判决驳回原告要求撤销被告劳动和社会保障局的工伤认定决定的诉讼请求。
原告不服一审判决，提起上诉。2010年3月8日，山东省枣庄市中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。
评析
本案的争议焦点是通过劳动争议仲裁委员会确认劳动关系是否为工伤认定的前提程序，从另一个方面讲，在劳动关系存在争议时，劳动保障部门是否具有劳动关系确认权。
一种意见认为，对劳动关系是否存在有争议的，应先通过劳动仲裁程序解决。理由为：第一，劳动关系的认定不属工伤认定的范畴，而应归属于劳动争议范畴。根据《工伤保险条例》第三章“工伤认定”的规定，劳动保障行政部门所作工伤认定主要是对职工发生的事故伤害及所患疾病能否认定为工伤作出决定，以使受伤职工享受工伤保险待遇。而劳动争议是指劳动关系当事人因实现劳动权利和履行劳动义务而发生的纠纷。可见，劳动争议是基于劳动关系而存在，是首先要解决的问题。第二，劳动争议需通过劳动仲裁程序解决。劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第五条规定：“劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”第三，由于劳动争议由劳动争议仲裁委员会和法院的民庭处理，行政争议则由行政机关和法院的行政庭处理，将工伤认定与劳动关系确认分开解决，可以避免对同类案件作出不一样的处理结果。
另一种意见认为，劳动关系是否存在，可以在工伤认定程序中直接认定。理由为：第一，《工伤保险条例》第十八条授予了劳动保障行政部门对劳动关系的认定权，如果说劳动保障行政部门无权对劳动关系确认，那么只要用人单位否认存在劳动关系，就都要先行通过劳动仲裁，那么，要求申请工伤认定提交劳动关系证明就没有意义了。第二，通过劳动仲裁程序认定劳动关系会过于繁杂，不利于劳动者合法权益的及时保护。
法院判决采纳了第二种意见。其理由主要是：第一，最高人民法院行政审判庭已明确答复（[2009]行他字第12号）：“根据《中华人民共和国劳动法》第九条、《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”这说明，劳动法律法规为劳动保障行政部门设定了在工伤认定程序中确认劳动关系的职权，这种职权是伴随劳动保障行政部门的设立而来的，是固有职权。第二，工伤的主体是特定的，只能是劳动关系中的一方当事人，即劳动者。如果劳动者不能成为劳动关系中的一方当事人，则失去了工伤认定的主体条件。劳动关系的确定是劳动行政部门进行工伤认定的首要的工作程序，若不能确认劳动关系，则受伤职工所受的伤害就不能称之为工伤，而只能是人身伤害。《工伤保险条例》第十九条明确规定了劳动保障行政部门对事故伤害的调查权，这不仅仅是调查存在事故伤害的事实，更重要的是，首先得确认受伤职工与用人单位之间是否存在劳动关系。若不存在劳动关系，则也不存在事故伤害的调查核实。第三，纵观《工伤保险条例》，对“先通过劳动仲裁确认劳动关系、后进行工伤认定的程序”没有明文规定。恰恰相反，《工伤保险条例》第十八条、第十九条规定了劳动保障行政部门要审查是否存在劳动关系，受伤职工提交的证明材料不能显而易见证明存在劳动关系的，劳动保障行政部门还应调查核实，以取得充分的证据证明存在劳动关系。证明存在劳动关系的证据有多种，如工资花名册、工作证、具有劳动权利义务内容的调解协议、已明确认定存在劳动关系的仲裁文书或人民法院裁判文书等。劳动行政部门经审查判断，受伤职工提交的证明材料或其调取的证据能够证明劳动关系的存在，即可作出劳动关系存在的认定。
本案中，时装公司于2008年11月27日出具的《证明》系其自己作出的，已显而易见地证明了其与第三人沈连存在劳动关系，无需再通过劳动仲裁确认劳动关系。
本案案号：(2009)山行初字第91号，（2010）枣行终字第11号
案例编写人：山东省枣庄市中级人民法院 张昌民