【出处】《法制日报》2012-08-06第7版
【摘要】宪法乃一国之本，是国家制度合法性的基础。如果宪法不能在国家生活中发挥至高无上的根本法作用，那么整个国家的根基就不稳固，国家的大厦也会岌岌可危。如果宪法不能在法律体系的建构和发展中发挥统率全局的最高法作用，那么国家的法律体系就会丧失合法性来源，法律体系的良善性也难以得到保证。
【关键词】宪法；法律体系；统率全局作用
【写作年份】2012年


【正文】

　　从1949年的《共同纲领》颁布算起，新中国法律体系的建设已经走过了60年历程。60年来经验告诉我们，在社会发展中，一定要充分发挥法治的作用，构建起一套科学合理的社会主义法律体系，而在法律体系的构建与发展中，必须以宪法为基本出发点，维护宪法权威，充分发挥宪法作用。

　　立法需从宪法中寻求合法性

　　法律体系是指在宪法统率下，以各基本法为主要框架，由各种法律、法规共同组成的有机联系的整体。在法律体系的形成过程中，宪法发挥着立法依据作用，制定法律必须要以宪法为依据，必须从宪法中寻求合法性来源。其表现形式之一就是法律文本上“根据宪法，制定本法”的表述。

　　当然，“根据宪法”只是规范意义的表述，并不是实然意义上的事实关系。虽然写了“根据宪法”，但有些法律内容本身可能存在着与宪法不一致的部分。虽然内容设计上一致，但具体运作过程也可能会出现脱节。

　　判断一部法律是否真正“根据宪法”时，要考虑法律理念、基本原则和具体内容是否符合宪法规范、宪法原则和宪法精神。

　　宪法既是一部内容严谨的规范体系，也蕴含了丰富的价值理念，其中核心就是规范权力运行、保障基本人权，宪法本质上是保障人权之法。普通法律也应遵循这一价值理念，方可保证立法的良善性，保证社会主义法治建设的正当性。

　　宪法基本原则是宪法精神的具体表现。我国宪法中规定的人民主权原则、基本人权原则和法治原则都已经内化为法治建设的灵魂，它对我们的法治建设发挥指导作用。因此，在审查普通法律的合宪性问题上，除了要看普通法律的立法精神是否有违人权保障之原理外，还要审查其内容是否有违宪法的基本原则。

　　宪法精神与宪法原则都是比较抽象和原则性的东西，在具体的宪政实践中不容易把握。而宪法条文都是比较现实而具体的规定，宪法的权威和价值最主要的就体现为对宪法文本的尊重和遵守上。所以，如果普通法律出现明显违反宪法文本规定的条款，无论其是“良性违宪”还是“恶性违宪”，都要坚守宪法的最高性原则，认定其违宪无效。如果以“改革”名义，突破宪法文本规定的基本底线，无论这种“改革”具有多大的“合理性”，最终会牺牲法治价值，损害法治权威。

　　坚持全国人大的主导地位

　　立法首先要厘清立法主体与立法权限。

　　全国人大及其常委会经常并称最高立法机关，从我国宪法和立法法的文本规定以及宪政基本原理来看，全国人大与全国人大常委会并非同一的立法机关，二者的宪政基础、宪法地位、宪法职权和立法程序都是不同的。

　　根据宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会都有国家立法权，其中全国人大具有制定基本法律的权力，全国人大常委会具有制定非基本法律的权力。尽管有此明确规定，但在实践中，具体法律制定主体的确定存在着一定的随意性。

　　比如由全国人大常委会通过的侵权责任法，便面临着这样的宪法争议。侵权责任法是否属于宪法第62条第3项所规定的“民事的基本法律”？如果是基本法律，是否应该由全国人大制定？如果理解为非基本的民事法律，能否作为未来编纂的民法典的组成部分？而民法典的基本制度显然属于民事的基本法律，必须由全国人大通过。如果侵权责任法成为未来民法典的独立一编，全国人大是否还要重新通过一次？

　　要保证法律体系的统一性，这些事关立法权的根本性问题就不能不慎重考虑。在立法实践中，必须严格界定清楚基本法律制定权的内涵和外延，坚持由全国人大行使基本法律制定权的宪法原则，防止基本法律制定权的形式化。在法律体系的建构中，必须坚持全国人大的立法主导地位，严格按照宪法的规定对全国人大与全国人大常委会的职权进行划分。

　　依宪平衡立法的三个维度

　　社会主义法律体系要切实解决立法中不平衡的问题。这种不平衡包括以下几方面：

　　首先是质与量的不平衡。在建设社会主义法治国家的进程中，提高立法质量是大家的基本共识。通常意义上说，立法质量包括两个方面，一个是质，一个是量。从量上看，提高立法质量的前提是有一定数量和规模的法律，这些法律足够形成一定的体系。从质上看，保证立法质量要求提高立法的科学性、民主性，把两者关系处理好，不能为强调民主性而牺牲科学性。

　　公民参与程度的高低是衡量一个国家立法民主化程度的重要指标。扩大公民参与，首先是贯彻立法程序公开的原则，立法机关的审议过程应当公开，公众可以旁听和参与立法过程，提出意见，新闻媒体也应该客观全面地报道立法过程。

　　扩大公民参与的第二个方面是公开立法文献和立法档案。对民主的立法机关而言，信息资料的开放是一个必然的要求，同时这种开放也增强了立法机关工作的实效性。公开立法文献和立法档案，能够使审议过程透明化。对公民而言，通过立法信息和资料的公开，不仅有助于广大人民群众认识立法、了解立法，使他们真正感受法律的权威和价值，也有助于提高法律的民主性、科学性，更有助于提高法律的实施效果，使人民群众自觉守法。从学术研究的意义上说，公开立法文献，有助于准确把握立法原意，避免产生这样那样的误解。

　　立法本质上是利益的博弈与分配，在社会专业化分工程度越来越高的今天，也要处理好部门立法、专业立法的关系问题。在现代社会，立法要想完全摆脱部门利益几乎是不可能的，问题的关键在于正确对待和处理部门利益，将部门利益通过正当的立法程序转化为共识，使部门利益获得不同主体的普遍认同，使立法中反映和体现出的利益具有多元化。实践中，有的地方实行立法招标制度，有的地方实行立法回避制度，还有的地方组建立法专家库，让法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面的专家、学者和律师等法律工作者为立法提供智力支持，甚至请他们提出立法研究报告和立法草案建议稿。通过多元主体的参与，改变了过去部门立法的主体单一、渠道单一的状况。

　　为了确实保证公众的立法参与，也需要建立完善的立法预告制度。实施立法预告有助于有针对性地加强特定领域的立法，保持法律体系的完整和协调。今后，我们应该在总结立法经验的基础上，逐步建立和推行立法预告制度。立法预告是对立法规划的深化和发展，通过立法预告，将立法理由、立法的必要性和合理性等事先作出较为详尽的说明，使公众能对立法的基本情况有事先的认识和把握，对立法的必要性产生认同，引导他们在预告期内提出意见和建议。

　　其次是内容的不平衡。我国法律体系主要由七个法律部门构成：宪法及宪法“相关法”，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼与非诉讼程序法。各个法律部门的发展很不平衡。根据2011年10月发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书，中国特色社会主义法律体系的构成截至2011年8月底，各部门法律中以行政法最多，79部，占三分之一多；其次是经济法，有60部，而社会法较少，只有18件。

　　根据立法体现的内容，可以大致划分为经济性立法、政治性立法、文化性立法、社会性立法等不同类型。多年来，经济性立法居绝对主导的地位，占据国家立法半壁江山。与此相对，文化建设立法和社会建设立法数量相对较少，二者总和才仅仅占据了整个法律体系的15%左右。

　　在法律体系的建构过程中，需要采取一种综合的社会发展观，要保持法律体系的平衡发展。要继续强化宪法在法律体系中的基础地位，积极发挥宪法的协调功能，使原来偏重经济立法转向政治、经济、文化、社会立法并重的格局。

　　从人权保障原则角度来看，宪法必须关注权利，关注民生，因而要加大社会和政治领域立法的力度。20世纪90年代以后，随着改革逐渐进入深水区，贫富分化、“三农”问题、下岗失业、劳资冲突、教育乱收费、看病难与看病贵、食品及药品安全、生产事故等一系列“社会病”开始显现，社会立法的缺失渐渐成为构建和谐社会的制度瓶颈。

　　近年来，劳动合同法等多部重要社会法相继出台，显示出立法机关已切实加强社会领域立法，补平这一短板的进程尚待持续。

　　政治性立法虽然数量不少，但仍然是整个法律体系中比较薄弱的一个环节。当经济发展到一定程度时，如何合理地解决私权与公权之间的冲突是值得高度关注的社会问题。政治参与途径的多元化与政治利益冲突的加剧，客观上推进政治生活的法律化。

　　目前，调整政治利益冲突的法律体系仍然不能适应现实发展的需求，需要以理性、开放与宽容的姿态合理确定政治性立法的功能与体系，以加快立法、修改法律的工作。

　　特别是需要尽快改变以行政法规的形式调整公民基本权利的立法模式，对涉及公民基本权利的事项要坚持法律保留原则，减少法律与行政法规的冲突，事先预防法律冲突给公民生命、财产与安全所带来的侵害。

　　最后是东西部立法发展的不平衡问题。国家法制的发展应当是整体的，但我国目前存在着只建设“东部或者城市的法制”的倾向。应该进一步从法制统一的战略角度重新考虑西部立法的发展问题。在立法规划中要充分考虑西部立法与东部立法的平衡发展问题，考虑西部的实际情况，对立法内容与实施情况作综合判断。

　　从立法时代向解释时代转型

　　中国特色社会主义法律体系已经形成，大规模的国家立法不再是建构法律体系的最重要方式，中国社会已从“立法时代”向“解释时代”转型。相对于频繁的法律修改，发展法律解释更加具有技术性和可操作性，能够保持法律的稳定性与适应性。当前更重要的问题是法律实施机制的完善。

　　法律实施机制的完善包括两种情形：一是通过修改的方式完善已有法律。比如，2004年尊重和保障人权成为一项宪法原则后，各项法律、法规、地方性法规、政府规章等，均应当与修改后的宪法保持一致，及时补充修改完善。

　　二是通过解释的方式完善已有法律。修改法律固然具有方便、便利、快捷的特点，但频繁修改会损害法律的稳定性和法制的权威。相比较而言，法律解释是完善法律的一种更为重要的途径。

　　与法律解释相对应的是宪法解释。当前，我国正处于社会转型时期，在这个特殊而又关键的时期，宪法解释对于宪法实施发挥着不可替代的作用：有助于多元价值的协调与平衡；有助于解决社会生活中可能出现的冲突；有助于形成社会共识，建立社会的核心价值体系，为形成社会最低限度的价值体系提供条件；有助于在全社会普及宪法知识，推动宪法规范的社会化；有助于合理地确定个人利益与公共利益的界限等。

　　为了维护宪法的尊严，保障社会主义法制的统一，规范宪法解释的活动，有必要制定一部专门的宪法解释程序法。该法可使宪法解释的各个环节具体化，使宪法解释有法可依，保证宪法解释的规范性与科学性。

　　尽管学界对我国宪政体制下能否启动宪法解释有不同看法，但在建立宪法解释与宪法修改并重的宪法运行机制问题上，宪法学界的认识是基本一致的。经过近几年的宪法解释理论研究，理论上已经初步建立了宪法解释的基本范畴、方法论体系，可以为宪法解释的实践提供必要的理论支持。

　　“形成”是一个新阶段的开始

　　中国特色社会主义法律体系的形成既是我国法治建设的重要成果，同时也标志着法治发展进入新阶段。但这里讲的“形成”是开放性、综合性与动态意义上的概念，具有明显的阶段性特征，也就是说，法律体系的“形成”不是结果，只是法治发展新阶段的开始，或者说仅仅是开始。

　　自现行宪法颁布实施以来，经过四次修改，宪法日益适应社会生活，尊重宪法开始成为国家生活的基本价值观，但总体上看，宪法权威还没有完全树立，违宪的现象还比较严重。宪法实施效果差一直是困扰我国宪政实践的一大难题，也是社会公众最关注的社会问题。造成这种状况的重要原因之一就是，作为立法基础的宪法本身缺乏权威性，公众对法律的期待与信仰随之受到损害，无法保证法制的健康、稳定的发展。

　　要解决这些问题，首先，在立法工作中要高度重视宪法的作用，建立多元而灵活的法律运行机制，充分发挥法律解释与宪法解释的功能。其次，从健全中国特色的违宪审查制度入手，丰富和发展社会主义法律体系。再次，进一步完善违宪审查的程序，在现有制度的框架内充分发挥制度资源，维护宪法尊严，保障法律体系的协调和统一。最后，社会主义法律体系的形成与宪法实施有着内在的联系。

　　现行宪法实施的经验表明，如果没有实效性的宪法保障制度，不可能保证社会主义法律体系的统一性。为了使形成后的法律体系保持内在的统一性，必须强化宪法保障功能，使违宪审查成为专业性、经常性的活动，切实解决违宪现象。因此，着眼于社会主义法律体系的长远发展，特别是从提高立法质量的高度，在全国人大制度下成立一个专门的违宪审查机关具有客观的必要性与紧迫性。




【作者简介】
韩大元，中国人民大学法学院教授。