“外嫁女”权益保护的法律救济
海南新概念律师事务所 李大兴
“外嫁女”作为一个特殊群体，人数众多，牵扯到的社会关系极为广泛。 从小处说，她们只是涉及到一个个个体、一个个家庭；从大处说，她们关系到一个个村庄、一个个地区，甚至整个社会。因此，保护“外嫁女”合法权益不仅事关公民权利，而且事关社会的稳定和发展。法律作为社会救济的“最后手段”在这方面理当起到定争止纷、维护社会公平正义的作用。
一、“外嫁女”权益问题的由来
“外嫁女”并不是一个法律概念，而是一个笼统的称呼，包括结婚后留在娘家或到婆家生活但户口仍在娘家的妇女，也包括随其落户在娘家的配偶和子女。这本是一个婚姻的正常状态，从古至今历来如此。但随着社会的变化和发展，社会经济利益的冲突日趋剧烈，于是“外嫁女”权益问题由然而生。
这一问题发端于沿海发达地区，进而向全国各地蔓延。经济的快速增长，城镇化的加剧，越来越多的土地被征收征用，村办企业也如雨后春笋般地蓬勃发展，原来的村民除了分配到大量的征收征用土地补偿款外，还可以从集体企业的利润中得到可观的分红和其他福利。于是，一向受到歧视的农业户口反而成了“香饽饽”，因为它承载了承包田、宅基地等功能和相应的其他权益、利益，甚至出现了城里人向农村“倒流”的现象。如此一来，妇女结婚后不愿迁出户口，并将子女在本方落户，有的还将配偶也一同迁过来，其目的无非就是想要从村里的土地收益中分一杯羹。
这自然触及到了村里其他人的利益，因为蛋糕的大小是一定的，参与分配的人多了，其份额也就小了。其他村民只有使“外嫁女”不分，自己才能多分。这样，就出现了所谓的“多数人暴政”。村委会或村民小组就以“村民自治”、“民主议定程序”为由，限制、剥夺“外嫁女”的合法权益，不让其享有平等的村民待遇。加之，“男尊女卑”、“嫁出去的女儿泼出去的水”等观念和“从夫居”等陋习还在广大农村有着广阔的市场，村民普遍视“外嫁女”为“外乡人”，“外嫁女”的配偶和子女更是“非我族类”，哪里还能享受到村民待遇？就连“外嫁女”自身有的也心虚气短，不敢与之抗争。只有那些不甘受到歧视的“外嫁女”才到妇联投诉，到政府部门上访，但问题往往还是得不到解决。无奈，“外嫁女”们只有拿起法律的武器，向法院起诉维权。
二、“外嫁女”权益纠纷的类型
“外嫁女”的权益十分广泛，涉及到身份、户籍、居住、生育、选举、分配等各个方面，但下列四种类型的纠纷尤为突出。
一是承包田纠纷。“外嫁女”结婚后丧失承包田，或者离婚、丧偶后被剥夺承包田，或者上门女婿和子女不分承包田。“外嫁女”无论在娘家或婆家都无地可种，生活无所依。
二是宅基地纠纷。“外嫁女”结婚后，即使是招婿，也不给宅基地，或者“外嫁女”离婚、丧偶后回到娘家无法获得宅基地，只能寄父母、兄弟、亲戚篱下，生活无所居。
三是土地补偿纠纷。“外嫁女”对村里的土地征用、征收、租赁、合作所得的土地补偿和收益没有分配权。村里要么限制其权利，给其少量的份额；要么完全剥夺其权利，一分不给。
四是分红、福利纠纷。“外嫁女”不能分配到村办企业的利润，享受不到村集体的养老、医疗、补助等各项福利待遇。
三、“外嫁女”权益案件的受理
对“外嫁女”权益案件的受理，法院也有不同的认识。最高法院作出的相互矛盾的答复，曾经让人困惑。不过，对此类案件的受理逐渐形成了共识，从不受理、有条件受理到全面受理。
2002年8月19日，最高法院立案庭对浙江省高级法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的答复（2002民立他字第4号）认为：农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。根据此答复，法院曾经不受理该类民事案件。行政解决不了之后，也有按行政案件起诉到法院的。
2001年7月9日，最高法院研究室对广东省高级法院所作的《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研【2001】51号）认为：“农村集体经济组织成员与其成员之间的收益分配产生的纠纷，属于平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。该答复为此类民事案件的受理给出了权威的依据。
2005年3月29日由最高人民法院审判委员会第1346次会议通过，自2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定了下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。该解释则进一步为此类民事案件的受理划定了具体范围。
上述答复、解释作出之后，全国各级法院受理“外嫁女”权益的案件逐渐增多，有些省高级法院还专门为审理此类案件制定了指导意见。比如，海南省高院2010年5月出台的《关于处理“外嫁女”请求分配集体经济组织征地补偿纠纷案件若干问题的意见》，就是一个很好的范例。
四、“外嫁女”权益保护的法律和政策依据
涉及“外嫁女”权益保护的法律和政策众多，既有国家层面的，也有地方层面的；既有法律，也有规章，还有政策。
《宪法》第四十八条规定：中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益。
《婚姻法》第二条规定男女平等。
《妇女权益保障法》第二条规定：“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利；实行男女平等是国家的基本国策，消除对妇女一切形式的歧视”。第三十条规定：“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益”。“妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田、宅基地等，应当受到保障”。第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”。第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。第五十五条规定：“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理”。
《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。
第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。第五十三条规定：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任”。第五十四条第7项规定：“发包方剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任”。
2001年5月8日，中共中央、国务院办公厅发布的《关于切实维护农村土地承包权益的通知》中规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。
此外，广东、浙江、上海、天津等省市纷纷制定了实施《妇女权益保障法》办法等地方法规对妇女权益包括“外嫁女”的权益进行保障。比如：《海南省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十一条规定：“已婚妇女户籍未迁移的，婚前所在地应当保留其户籍”。第二十三条规定：“农村在划分责任田、宅基地、分配土地征用补偿款、集体企业收益和享受其他福利待遇等方面，妇女享有与男子平等的权利。婚后男方到女方家落户或者女方户口未迁出原籍的（含其家庭成员），享有与当地村民同等的权利”。
五、“外嫁女”权益案件的焦点问题
一是“外嫁女”的村民身份问题。“外嫁女”是否是本村村民，即具不具备本集体经济组织成员资格，是“外嫁女”能否享受村民待遇的前提和基础。这一身份的认定，究竟是以户籍为标准，还是要附加其他条件，甚或履行某些义务，没有统一的规定。虽然《土地承包法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》对农村集体经济组织成员的称谓均有所表述，但还不甚明确，操作性不强。最高人民法院在起草上述《解释》时也曾进行深入研究，但审判委员会对《解释》稿进行讨论后认为：农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。因此，最高人民法院并未在《解释》中明确，而是通过司法建议建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。在司法实践中，“外嫁女”的村民身份往往都是以户口审查为主，土地承包关系和村民义务审查为辅。
二是陈规陋习与法律的冲突问题。长期以来，不仅是在我国广大的农村，就是相对发达的城镇地区，男尊女卑的观念也还大有市场。女子结婚叫“出嫁”，且“嫁出去的女儿泼出去的水”，不再是娘家的家庭成员。女子结婚之后，一般都是“从夫居”，其所生的子女也都是外姓人，“舅舅不养外甥”。即使招婿，也是倍受歧视，享受不到平等待遇。这些陈规陋习左右着人们的思想，支配着人们的行动。这样的思想和意识与男女平等的现代观念格格不入，与法律的规定相违背，不符合依法治国的要求，且侵害了公民权利，伤害了广大的妇女同胞。当传统的陈规陋习与法律相冲突的时候，无疑应该以法律的规定为准。
三是村民“民主议定程序”的效力问题。“外嫁女”权益的被侵害往往都是以民主的名义和程序进行的。《村民委员会组织法》赋予了村民自治的权利，其中第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇人民政府备案。”第二十四条规定：“村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。”正因为有了这些村民自治的原则，村民们为了维护大多数人的利益，就为我所用，通过民主议定程序，作出不分或少分给“外嫁女”权益的决议，形成“多数人暴政”。但该法第二十条同时规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”显然，村民以自治为由，剥夺“外嫁女”权益的决定，与国家的法律、法规和中央、国务院的政策不相符合，理当无效，不能作为处理“外嫁女”权益案件的依据。
二0一0年六月二十二日
