【出处】《甘肃政法学院学报》2012年第2期
【摘要】行政审判体制是行政诉讼法律制度构成要素的核心，是行政审判权得以实际运行的载体。行政审判体制的立法建构，必须契合行政诉讼制度的诉求。作为“诉讼”之行政诉讼诉求行政审判体制具有中立性、公正性；作为“对行政的诉讼”之行政诉讼诉求行政审判体制彰显权威性、专业性；作为“民主守护神”之行政诉讼诉求行政审判体制应充溢民主性。
【关键词】行政诉讼；审判体制；诉求
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、问题的提出

　　审判体制与司法体制在含义上基本一致，主要包括两个方面的内容：一个方面是指法院的外部管理体制，即法院系统同其他国家机关的关系。现代国家都主张司法权的同一性，司法权由法律赋予法院统一行使。外部体制又可以分为组织人事体制、经费管理体制及各级法院的设置体制，内容涵盖了法院设置同行政区划的关系、法院能否独立以及法官的身份、经费的来源等等的内容。另一个方面是法院的内部管理体制，主要是调整法院系统内部之间的关系，主要包括三层含义：一是调整法院系统内部上下级之间的关系；二是调整法官和法官之间的关系；三是调整法官与法院之间的关系。从审判体制的内容上看，审判体制的构成要素既含有人的要素(主体要素)，比如法院、法官；也含有物的要素，比如法院的财政经费、办公设施、法官的工资、福利待遇等；还含有权力要素，即行政审判权的权能及边界；同时还含有关系要素，比如法院与其它国家机关、社会组织的关系、不同法院间的关系、同一法院不同法官间的关系等等。

　　审判体制是诉讼法律制度构成要素的核心，是审判权力得以实际运行的载体。{1}如果审判体制的建构与诉讼活动的规律相背离，不能满足诉讼活动的起码诉求，那么诉讼活动在实践中的运行一定不会顺畅，诉讼法律制度设置的宗旨也绝对无以实现。新中国行政诉讼制度确立至今已逾三十年，行政诉讼立案难、审理难、执行难却始终是困扰执政者、司法实务人士、学术研究人员和普通民众的顽症。正如国家行政学院杨伟东教授所言：“在今天，一提及行政诉讼，人们、学者甚至法院，更多的是失落、悲叹和无奈”。{2}造成中国行政诉讼制度在实践中出现如此不尽人意境况的原因是多方面的，比如，普通民众的法律意识水准、行政主体及其执法人员的执法水平和执法艺术及执法能力、中国传统法律文化等等，但缘于行政诉讼活动需直接借行政审判体制展开，笔者有理由认为，行政诉讼活动运行障碍产生最直接的原因是现行行政审判体制无法契合行政诉讼的诉求。从理论上探析行政诉讼对审判体制的诉求，进而建构契合行政诉讼本性，满足行政诉讼诉求的行政审判体制是中国行政诉讼制度求得健康发展的必要举措。

　　二、作为“诉讼”之行政诉讼对审判体制的诉求

　　毫无疑问，行政诉讼是诉讼之一种，诉讼之本质属性和价值追求当然会对行政审判体制的建构施加影响。本质上论，“诉讼是由中立第三方运用国家赋予的审判权就争议予以裁判的规则、制度”{3}，中立性是诉讼的本质属性，由不中立而带有主观喜恶、情感偏倚的主体作为是非评判方，是完全没有必要通过对抗制、经由公开且程式化方式（亦即诉讼方式），耗时费力地解决当事人主体间纷争的。因为孰是孰非在纠纷发生之前就业已定论。

　　古今中外任何种类的诉讼均将公正作为其最基本、最重要的价值追求，公正同时也是诉讼作为纠纷解决机制长期存在和渐趋发展的正当性根据。若诉讼是不公正的，纠纷双方当事人主体（尤其是发起诉讼的原告方主体）很可能不会将自己的纷争付诸于诉讼，诉讼活动及其结果的社会公信力将丧失殆尽，裁判也必将无法实现。故而诉讼或者将因无诉可讼而成为摆设，或者因实现不了而变得毫无价值。

　　（一）中立性对行政审判体制的诉求。中立性作为诉讼的本质属性，必然要求在建构行政审判体制时应排除一切影响中立实现的可能性因素。在行政诉讼活动中，来自原告方主体对审判主体施加影响而致其偏颇自己的可能性几乎不存在，在建构行政审判体制时，更为主要的是需着力避免来自被告方主体对审判主体可能造成的影响和干涉。从我国现行法律规定看，我国法院的人事管理权并不直接受到行政机关（即被告方主体）的影响和干涉，但我国法院的财物资源却完全决定于作为行政机关的同级政府。1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责是每一个会员国的义务。”可见，预算独立是尤为重要的。预算独立在本质上是国家财政支援贯彻司法中立的大政方针，是国家制度建设中所不可缺少的重大投资，而不应当由司法机关与行政机关进行协商和折衷。当下，我国法院的财政预算由同级政府说了算，显然是与司法中立的诉求相背离。为满足诉讼中立性对审判体制的诉求，笔者建议我国各级法院的财政预算应改为由中央财政统筹安排或采取先由各级法院作出预算、同级人大批准决定进而交由同级政府切实遵照执行的作法，如此一来法院的财政经费将不再受制于行政机关，行政机关也就无法对法院的中立审判施以影响。

　　（二）公正性对行政审判体制的诉求。民主社会里的公正，指的是法律上的公正。因为法律代表着社会的普遍正义和人类良知，而诉讼是法官对法律的解释和适用过程，在诉讼活动中，法官仅仅依照法律的规定和自己对法律的诚挚理解和内心确信，对案件作出裁决，这是诉讼公正实现的唯一路径。为确保诉讼公正的实现，需通过制度安排使得“法官除了法律就没有别的上司”{4}。反观我国现行行政审判体制，法官的上司并不独为法律。我国的法院系统被划分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院四级，其关系格局十分明显地体现了不同法院间的层级之别。对同一法院的不同法官，我国也将他们纳入等级体系之中，我们一直将法官当作党政机关工作人员的组成部分，在法官管理制度上也沿袭党政机关的行政化管理模式，建立了一套与国家行政机关类似的法官管理体制。“法院在编的工作人员，不论是从事后勤工作，还是从事人事或审判工作，每一个人都纳入了统一的行政等级体系之中。审判有副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级和副部级、部级之分。法院的其他工作人员也同样有相应的行政级别。”{5}法院和法官的等级化对审判实践造成的直接影响就是案件的报送请示制度和批案制度。法院和法官除了法律之外还有更多的上司，显然审判活动中所追求的公正并非仅仅为法律意义上的公正，而极有可能是上司眼中的公正。

　　为满足诉讼公正性之诉求，笔者建议，我国法院系统的称谓应作以改变，起码在称谓上不应该显现等级高下色彩。国外不少法治进步国家的法院系统从其名称上并无法直观推出其间的等级关系（实际上，它们相互间也并不存在高下有别的等级关系，仅仅是一种管辖权不同或审级不一的诉讼程序关系）。比如，英格兰的法院系统是由欧共体法院、上议院、枢密院司法委员会、上诉法院、高等法院、皇家法院、郡法院和治安法院构成的。除了法院系统名称的去等级化色彩外，法官的等级化也必须废除。只有使得法官除了法律之外不存在任何上司，行政审判体制才能契合公正性的诉求。

　　三、作为“对行政的诉讼”之行政诉讼对审判体制的诉求

　　行政诉讼是“对行政的诉讼”，这是其与民事诉讼、刑事诉讼最大的不同，“对行政的诉讼”这一特殊性必然对行政审判体制施以专门影响。若所建构的行政审判体制和这种特殊性不吻合，那么实践中的行政诉讼必将步履维艰。“对行政的诉讼”这一特殊性具体表现为两个方面：其一，行政诉讼活动的被告恒定为代表国家行使国家行政权的行政主体。行政主体所拥有的行政权是一种具有强制性特点的公益管理权，同时行政权力具有极强的扩张性；其二，行政诉讼审理的对象是行政行为，审查的内容是行政行为是否合法。行政行为是行政主体的职权行为，具有一定的专业性。不具有一定的专业技术训练、缺乏一定的行政职业实践经验是无从对其合法性与否进行评判的。行政诉讼被告恒定为行政主体的特殊性，诉求行政审判体制的建构应彰显权威性。行政诉讼审理对象和审查内容的特殊性，诉求行政审判体制的建构应满足专业性的要求。

　　（一）权威性对行政审判体制的诉求。权威性诉求我们在建构行政审判体制时，必须通过“法律”[1]的形式，在法律上明确赋予法院和法官充分的行政审判权，以保障法院和法官有足够的能力维持正常、有序的法庭审理秩序，有丰富的手段措施审查行政行为的事实认定问题和法律适用问题，有绝对的力量作出行政裁判并使自己作出的生效裁判得以完全实现。反观我国现行法律规定，笔者认为现行行政审判体制还无法满足权威性的诉求。

　　根据现行宪法、法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释的规定，我国法院在行政诉讼中的行政审判权具体表现为：程序引导权、庭审指挥权、调查取证权和作出裁判并执行生效裁判权。表面看起来我国现行法律已赋予法院较充足的行政审判权，但实质上还存在着以下不足：

　　．既有的行政审判权部分权力强度不够且缺乏保障措施，造成操作性不强。比如，我国现行法律对行政诉讼中法庭秩序的维护难以起到实际效果。根据现行法律规定，只有对聚众哄闹、冲击法庭，或者殴打司法工作人员，严重扰乱法庭秩序的个人才能处以刑罚，法院对于以执行公务为挡箭牌的国家机关是无法强行制止或者处以刑罚的，法律对于无视法院权威，扰乱法庭秩序的一般违法行为，也没有规定如何处理。所以法院的权威缺乏具体而周详的法律保障。英国著名法官丹宁勋爵曾指出：“在所有必须维护法律和秩序的地方，法院是最需要法律秩序的，司法过程必须不受干扰，为了维护法律和秩序，法官有权并且必须有权处置那些破坏司法正常的人。”

　　．某些重要权力缺失。比如，我国现行法律并未赋予法院程序选择权，所有行政诉讼案件均必须通过普通程序机械地进行下去，这是不妥当的。面对日趋增多的行政纠纷案件，如何将有限的司法资源集中用于程序的审理，是法院无法克服的障碍，若是采行不分案件轻重的齐头并进式来分配有限的诉讼资源，司法机关恐怕因而瘫痪，{7}同时普通程序将耗费更多的时日，无论对于原告还是被告都会造成更大的心理压力。面对司法资源紧缺的严峻事实，许多国家都赋予了法院程序选择的权力。

　　为满足权威性对行政审判体制的诉求，笔者认为，在法律上还应赋予或充足法院和法官以下几方面的权力：违法推定权、强制被告必须答辩且必须提交作出被诉具体行政行为事实根据和规范性文件依据权、强制被告出庭权、单方面的释明权，诉讼程序选择权和是以调解方式还是以诉讼方式结案的决定权、规则阐明权、扩大法院的调取证据权等等。

　　（二）专业性对行政审判体制的诉求。专业性诉求我们在建构行政审判体制时，必须使行政审判法官具有有效、正确审查行政行为合法与否的能力和资格。国外法治先进国家，为满足行政审判专业性的诉求，无不对从事行政审判活动法官之专业性标准作出明确要求。在法国，行政法院比较重视行政审判的专业性需要，对法官提出行政经验和法律知识的双重要求并通过一系列人事、组织方面的制度安排得以实现。法国对行政法官的选拔相当严格，如最高法院的法官“初级成员来自国家行政学院的优秀毕业生，高级成员主要是由内部晋升，极少部分是由外界高级行政官和专家中选任”{9}。同时法国还建立了“法官兼职制度”和“法官外调制度”。{10}即允许行政法官在本院的咨询部门和诉讼部门同时任职，更特殊的是允许行政法官在担任法官四年后，可申请外调到实际工作部门工作，甚至往往是担任重要职位。这种法官制度极大地增长了法官们的行政知识和行政经验，使他们做出的行政裁决尽可能地适应了行政实际的需要。在德国行政法院的初创阶段，一些具有高级行政职务资格的公务员能够被任命为行政法官，尽管现在具有行政管理经验、从事过行政工作不再是被任命为行政法官的前提条件，但人们也一致认为，行政管理经验对于行政法官来说具有重大意义。另外年轻的行政法官在其3年试用期内均有在行政机关实习的机会。有些地方甚至规定，不经过一段这样的实习期，不能被任命为终身法官。英美法系国家不另设专门的行政法院审理行政纠纷案件，其司法审查依循着一条完全不同于大陆法系国家行政诉讼的道路，并形成了另外一种模式：在行政裁判机构或独立管制机构基础上的普通法院型行政审判体制，英国的行政裁判机构和美国的独立管制机构主要负责解决行政争议中的技术性问题，普通法院主要负责合法性审查，因此一定意义上，我们可以认为英美法系国家的行政审判体制是由普通法院和行政裁判所或是由普通法院和独立管制机构共同构成的，显然其行政审判体制的专业性十分显现。

　　相比之下，我国的行政法官无论是在法官的自身素质上，还是选拔制度本身，于行政审判实务对专业性的诉求相较，都显得捉襟见肘。我国法院行政审判庭的法官很多是基于内部分配，领导安排，而且往往因为杜绝腐败现象，而经常调动，这些做法使大量的法官得不到行政审判工作所需要的专业性培训，专业知识不够，行政经验缺乏，无法满足专业性对行政审判体制的诉求。笔者建议，我国有必要在行政审判员的准入上确立严格准则，坚持高起点、高标准、高水准之标准。可以从法学院或行政学院的行政法专业的优秀学生，或者行政实务部门的公务人员中选择，这样选出来的法官才有可能成为真正合格的行政审判法官；此外，法国行政法官的外调、兼职等制度也可以为我国所借鉴。

　　四、作为“民主守护神”之行政诉讼对审判体制的诉求

　　任何制度的产生、存在和发展总有其因由，否则，该制度要么不会产生，要么产生之后也不可能存续久远．更不会随着历史的车轮获得进步发展。从世界范围看，行政诉讼制度产生于资产阶级革命取得胜利进而建立资本主义国家之际，至今存续已超过两个世纪，并渐趋完善。新中国的行政诉讼制度存在已逾三十年，在其发展历程中，我国的行政诉讼制度在受案范围制度、管辖制度、诉讼证据制度等多方面取得大幅度发展。“所有的司法审查[3]，无论多强大，必然以一种或另一种方式与相关政府机关的法律权力建立联系。司法干预的正当性基础这一问题，即成为所有宪法问题中最为重要的问题之一，因为它内在地触及司法机关、行政机关和立法机关之间的关系。”{11}行政诉讼制度产生、存在及发展的正当性是什么？笔者赞成民主实证主义者的看法，认为行政诉讼制度的正当性在于其守卫着民主，是民主的保护神。囿于人民的集体性、抽象性，其不可能具体掌控国家权力，因此落实民主，必须采取一定模式。历史的发展及现实的选择昭示人们，实现人民当家作主最现实、最有效的制度装置及理性作法是代议制民主，代议机关由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，代议机关是国家权力的唯一正当化力量。缘于代议机关掌舵者之至高无上的地位，其无法具体行使对具体事务的管理权，所以，代议机关不得不通过立法，将社会公共事务的管理权交由各级、各类国家行政机关或授权组织具体行使。同时吸取“没有监督的权力极易导致专制”的历史经验教训，代议机关又必须专设对行政权力享有者和行使者进行监督、制约的国家机关（亦即司法机关），只有依仗对行政行为进行司法审查的行政诉讼制度，才能确保行政机关和授权组织严格按照代议机关立法的原则、精神和规则从事社会公共事务的管理和服务，也才能使违法作出的行政行为得以及时校正。没有行政诉讼制度，代议制下的民主是无法实现的。行政诉讼制度本身就是民主制度不可分割的重要组成部分，是民主的守护神。

　　既然行政诉讼制度是民主的守护神，那么在行政审判体制建构时就须最大范围地吸收民主因子参与行政诉讼，以满足民主性对行政审判体制的诉求。英美法系国家在诉讼过程中采取陪审制，由陪审团对案件所涉的事实问题进行审理，做出决断。根据1974年英国《陪审团法》的规定，凡在议会或地方选举中登记为选民，年龄18岁至65岁，自13岁起在英国居住5年以上，没有因犯罪被剥夺审判权或因职业限制不得参加陪审的男女，可充任陪审员。在美国，根据《联邦宪法》第七修正案的规定：“在习惯法的诉讼中，其争执价额超过二十美元，由陪审团审判的权利应受到保护。由陪审团裁决的事实，合众国的任何法院除非按照习惯法规则，不得重新审查。”美国的陪审员一般从选民登记名单或者驾驶执照持有者名单中挑选产生，也有的从电话簿或报税单上挑选。挑选的原始名单一般包括80％的地区人口，有时甚至达到了90 ％。通常由书记员采取随机抽签的形式挑选。初选出来的陪审员名单一般为20人，重大案件可达40-50人。英美国家陪审团的产生、构成和运用，较好地满足了民主性对审判体制的诉求。日本近年来准备对其1962年制定通过的《行政案件诉讼法》进行修改，其改革的方向之一就是非专业人士参审或陪审制度的引入，“在行政审判上为了吸收市民的感受，日本拟引人外行非专业人士参与行政审判，以推进国民对行政案件诉讼的参与。”{12}法国行政诉讼的审判组织，依据行政法院的裁判惯例，必须有足够数目的成员出席才能审判，这里足够数目的成员至少应该等于法院成员的大多数。总之，国外法治先进国家在其行政审判体制建构时，大都采取一定措施增强行政审判体制的民主性色彩，使行政审判体制较好地契合民主性的诉求。

　　反观我国行政审判体制在民主性方面显得还十分不够。根据现行法律规定，我国行政诉讼活动可以吸收入民群众参与审判，但仅仅局限于行政诉讼的一审程序，这就导致了审判体制对民主的贯彻并不是全过程。同时，我国行政诉讼的一审往往由3名成员组成合议庭进行审理，既便使用陪审员参与审理，陪审员的人数也绝对不可能超过2人，这也使得行政审判体制的民主色彩太淡，甚至可视为没有任何民主色彩。另外，我国的陪审员制度在审判实践中存在的问题很多，陪审制的实施情况很不尽如人意，像学者们热议的“陪审员的产生方式欠合理”、“陪审结果审而不决”等等在我国行政审判实践中是客观存在的。为满足民主性对行政审判体制的诉求，笔者认为有必要对现行行政审判体制作以创新，在行政诉讼活动的全过程中都需尽量吸收更多的社会力量参与，让行政纠纷这一官民纠纷的解决来自民众，如此一来，既一定程度地克服了法院和法官能力不够与权威不足的障碍，又吸收了社会公众参与审判，有助于促进民主的发展，同时也无疑增强了行政裁判的公信力与可接受性。

　　五、结语

　　正如学者所言：“行政审判体制的建立开启了中国的历史，是中国行宪史上一个重要的里程碑”。{13}确立于1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的我国现行行政审判体制，与大陆法系和英美法系的行政审判体制相比，既有相似之处又有不同之处，具有很强的中国特色。客观地说，我国现行行政审判体制在新中国行政诉讼制度时期发挥了极为重要作用，而且将行政审判机构置于普通法院之内，对完善我国的政治制度和国家权力的监督制约制度，具有重大且深远的意义，但现行行政审判体制所存在的诸多弊端也是不容忽视的。行政审判实践中所遭遇的种种困境，最直接、最显明的因由是行政审判体制设置不科学、非理性。针对我国行政审判体制的改革完善，学者们提出了多种建议，其中有不少学者提出了设置行政法院专司审理行政纠纷案件的理论构想。笔者认为，设置行政法院也好，维系现行的由普通法院审理行政诉讼案件也罢，只要所建构的行政审判体制既能够契合“诉讼”的本质属性和价值追求，又可以满足“对行政的诉讼”这一特殊性的专门需要，同时也契合行政诉讼之民主性要求，这样的行政审判体制就一定是科学、理性的，行政审判实践中的“立案难”、“审理难”、“执行难”等制约行政诉讼制度健康发展的种种障碍也将迎刃解决。




【作者简介】
张显伟，广西民族大学法学院教授。


【注释】
[1]这里的法律专指全国人大或全国人大常委会所通过的基本法律或基本法律之外的其它法律。
[2]关于这几方面权力的赋予或扩大或强化，其具体理由论证可参见张显伟：《行政审判权的理性配置》，载《学术论坛》2008年第5期。
[3]行政诉讼制度在英美法系国家被称之为司法审查制度。参见薛刚凌：《外国及港澳台行政诉讼制度》．北京大学出版社2006年版，第193页、第236页。


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