【关键词】集体土地；征收补偿
【写作年份】2012年


【正文】

随着城市化与工业化进程不断向农村延伸，我国集体土地征收的数量逐年上升，据相关部门统计，2005年共征收土地面积445.4万亩，2010年就增加到6888.9万亩，年均增幅超过9%。而随着集体土地征收引发的矛盾和纠纷已经非常严重。根据国家信访局统计，群众性上访事件60%与土地有关，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。造成这种现象的一个重要原因就在于现行集体土地征收补偿制度不够完善。笔者以保护失地农民合法权益为视角，探寻构建合理、完善的集体土地征收补偿制度。

一、失地农民合法权益的构成

农民作为一个特殊的群体，除享有最基本的公民权利以外，还应当就其所依附的土地享有一系列的权利。结合我国非农建设征地实际，失地农民的合法权益主要由以下几个方面构成：在实体方面，主要包括基于土地使用的交易自主权、土地被征收后的取得赔偿权、角色转变后的劳动就业权及社会保障权；在程序方面，主要包括对征收目的、征收对象、征收补偿及程序和补偿标准等方面的知情权、参与权和监督权。

（一）实体权利

1、基于土地使用的交易自主权

我国《宪法》第十条和《土地管理法》第八条对农村集体土地所有权都做了明确规定，《土地管理法》第九条又明确了农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。由此可见，农民所享有的土地权益是基于土地使用权而衍生出来的一系列权利，而这种土地使用权又是市场交易的对象之一。在市场交易过程中，交易双方都是市场主体，均享有交易自主的权利。那么在征地过程中，如果这种交易是公益性的，市场主体的交易自由权让渡给了公共利益，这是由权利价值的层阶所决定的。如果征地的目的是为了进行经营性活动，那征地就是一种市场交易行为。被征地农民作为平等交易过程的一方当事人，享有自主交易的自由，包括政府在内的任何单位和个人，必须尊重其主体地位和权利要求，不能以任何理由强迫农民签订征地协议，更不能强制侵占或掠夺农民的土地。

2、土地征收后取得赔偿权

“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权，重要的是对征收的法律限制。”[1]对于征收，最重要的法律限制方式便是必须给予私人公正的补偿。正因如此，在许多国家宪法的征收制度中，征收与补偿往往是唇齿相依、不可分割地被规定在一起，即凡根据公共利益而对私人财产予以剥夺或限制者，必须给予公平补偿，补偿是征收的核心要件，“无补偿即无征收”。西方国家宪法所普遍确立的补偿原则是“公平”或“正当”补偿原则，其目的都在于弥补当事人的特别牺牲，以实现公平负担。我国《宪法》第十条第三款和《土地管理法》第二条第四款都明确规定了：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。从实践来看，我国征地补偿一般坚持的是“适当补偿”、“相应补偿”、或“合理补偿”的原则。

3、角色转变后社会保障权

失地农民已经成为国家城镇化进程中的新群体，在基本生产资料——土地丧失之后，农民已经不能再称之为农民，而国家又无法将其纳入城镇居民行列，其地位之尴尬不言而喻。在失地之前，土地实际上担负着农民最基本的生活保障功能，而政府征地是为了发展经济，提供公共产品，提高公民的福利水平，那么由此而失去土地的农民，理应同等享有这种发展的权利。因此，国家应该建立健全社会保障体系，以防失地农民权利流失，影响其生活水平乃至社会稳定。具体来说，应不断强化对失地农民就业权、最低生活保障、基本医疗保险及基本养老保险制度的构建，以从根本上解决失地农民的后顾之忧。

（二）程序权利

政府信息公开是现代行政的重要特征，也是实现公民知情权参与权的内在要求，更是防治腐败，实现公平征收的需要。对于土地征收这样重要的行政活动，保障公民的知情权和参与权更显必要。因为没有程序正义，就没有实体权利的保障。世界各国在土地征收和补偿方面都做了详尽的程序性规定，例如日本的土地征用程序性主要体现在四个方面：一是“公共利益”范畴的认定程序；二是公告/通告以及被征用土地权人参与土地征用过程的程序；三是赔偿的确定程序；四是申诉程序[2]。从最初的征地决定到补偿方案，以及最终的权利救济程序都做了详细的规定，从而使得被征地农民切实参与到征地过程之中，更好地实现自身的实体权利。我国《土地管理法》及其实施条例也对征地及补偿程序做了明确的规定，其征用审批程序大致为：一是用地者提出申请；二是审查和批准；三是公告和登记；四是征地补偿。《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，以充分保障失地农民的参与权。

二、我国现行集体土地征收补偿制度对失地农民合法权益的影响

（一）对失地农民实体权利的影响

1、征用范围过宽导致交易自主权被架空

我国宪法和土地管理法都规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定征收土地，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。极易在实际工作中呗一些地方政府滥用，从实践来看，“公共利益”从公共设施、公益事业、国防等狭义的概念扩大到了几乎所有的经济建设。

如前所述，若因为公共利益而征收征用，那么农民基于土地使用权而享有的交易自主权就必须让位于公共利益，而公共利益的范围过宽则会引起政府在征地过程中过多使用强制性，最终使产权主体失去了产权的制约作用，尽管按照法律的规定，集体土地的征收需三分之二以上的村民代表同意，但实际上是极少数人，乃至地方政府决定着征收与否，普通农民根本没有发言权，其交易自主权被架空。

2、征收对象不明导致权利保护重点不确定

农村土地征收的第一步，是要确定征收什么，即征收对象的问题。在我国，农村集体土地有所有权和使用权之分。集体土地所有权的主体可以分为：乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组三种；集体土地使用权的主体主要为集体经济组织及其成员、集体经济组织设立的企业和公益性组织，只有法律、行政法规规定允许的个别情况下，才可包括集体经济组织以外的单位和个人。农村土地征收的是所有权还是使用权，直接决定了不同的征收理由和程序，也决定了补偿的估价和分配。而目前我国各地做法不一，有的仅征收集体土地所有权，土地补偿被赋予集体，由乡、村干部具体分配，有的同时征收土地所有权与使用权，对其分别估价、分别补偿，还有的学者建议仅征收土地使用权。这种征收对象的不明确直接影响了补偿重点及标准的把握，不利于保护权利人的合法利益。

3、补偿制度与现实脱节导致取得赔偿权受损

根据我国现行法律规定，农村集体土地征收补偿制度主要存在以下缺陷：第一，补偿范围窄。目前规定的补偿范围主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等直接损失，而其它间接损失没有列入补偿范围，尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险。第二，补偿标准不合理。目前规定的补偿都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关，只考虑了被征土地的原用途和原产值，这显然是不合理的。第三，补偿分配不合理：在实际中，中央和地方各级政府都参与了集体土地征收到出让过程的利益分享，新增建设用地的土地有偿使用费的30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府。而在用地方支付价款的整个过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5％-1O％，村一级得25％-3O％，政府及部门得60%-70%[3]。政府获得了大部分的收益，导致农民的取得赔偿权不能完全实现。

4、补偿制度方式单一导致社会保障权无法实现

目前，我国征地补偿方式主要是一次性货币补偿，这种补偿方式尽管减轻了国土部门和用地单位的安置压力，但对农民的生计出路缺乏长远考虑。尽管一些地区在失地农民社会保障方面做了积极的探索和尝试，但从全国范围来看，真正系统完善的社会保障体系尚未建立起来。从而导致失地农民由于缺乏技能和知识，即使进入城市中，也无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。由于没有完备的社会保障体系，仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。此外，土地管理法没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置，这也从一定程度上影响了失地农民社会保障权的实现。

（二）对失地农民程序权利的影响

集体土地征收属于一种行政行为，我国的宪法中虽然规定集体土地征收是依“法律规定”进行，但《土地管理法》及其实施条例中有关集体土地征收的法定程序则规定的过于简单，缺乏可操作性。首先，缺乏对征收目的的合法性审查程序。在征地补偿过程中，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，也没有向产权主体做征收目的合法性的专门说明。其次，程序公开性不强，导致监督不力。长期以来，在征地补偿过程中，农民处于被动接受的弱势地位，而政府在征地范围的决定权、征地审查权、补偿方案确定权等方面处于绝对的强势地位，农民与政府之间根本没有平等对话的可能性。补偿安置方案批准后，虽然农民有发表意见的可能，但绝不可能因此而改变一个地区的安置补偿政策。很多地方补偿安置方案甚至都不会公告，听证会也不举行，导致政府权力无人监督。再次，民主参与性极低。在现行体制下,由于农村土地是集体所有，国家征地时面对的是整个集体, 而不是农民。有权去谈补偿条件的只是“集体”,实际上“集体”常常只是村里的村主任、村书记等“权力人物”。虽然《村民委员会组织法》第十九条规定了民主议定原则，但实际上很大一部分村民委员会和村民小组的主任、组长，民主法律意识淡薄，不按法定程序召开村民会议，甚至有些事情也不通知群众，从而使得普通农民无法以独立权利主体的地位参与到征地补偿谈判中。

三、保障失地农民合法权益视角下集体土地征收补偿制度的构建

（一）明确征收目的——公共利益的界定

为充分保护农民的合法权益，维护我国耕地保护及基本农田保护制度，在集体土地征收的过程中必须严格而清晰地界定公共利益。笔者认为，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》中采取的列举法加兜底条款的规定，对公共利益进行明确，只有符合了下述条件之一，才可以进行集体土地征收或者征用，且征收或征用的范围应以必要为限并保证对农民构成最小侵害：（1）国防和外交的需要；(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；(4)国家重大经济建设项目,但以具有公益性为限；（5）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

此外，法律还应当通过禁止条款明确规定经营性活动一律不得征收或者征用集体土地。

（二）明确征收对象——集体土地使用权

征收对象的确定直接决定了征收的理由、程序以及补偿的估价和分配。基于我国集体土地所有权和使用权分离的现状，笔者同意相关学者的观点，仅征收使用权，保留集体土地所有权不变[4]。即国家仅征收农民土地使用权，并对使用权人进行补偿，同时将补偿抽取一部分作为社保资金为被征地农民建立社保账户，而集体土地所有权则保持不变。采取此种征收方式有以下几个原因：

第一，符合我国现行法律的规定。我国《宪法》和《物权法》所规定的征收客体为“土地”和“不动产”，而没有明确是土地所有权。在法律上，不动产包括所有权和使用权。因此，仅征收使用权并不违反法律的规定。其次，征收实质上是强制购买，而这种强制购买违反了《宪法》中规定的“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，故强制购买的客体仅限于土地使用权。

第二，更加有利于保护农民土地权益，实现补偿的公平。如前所述，如果征收的是土地所有权，那么农民仅能获得补偿的一小部分，大部分被村集体经济组织及各级地方政府所得，且因为所有权无法进行交易而不能形成市场价格，导致补偿只能按照政府规定的方式来计算，很大程度上损害了农民的可持续性利益。如果只征收使用权而不涉及所有权，因为土地使用权是可以交易的，参照市场价格来确定补偿数额，会使农民获得更多的补偿款。此外，除却了所有权，土地补偿的中间环节及各种截留也不存在，农民的利益获得了极大地保障，也有利于减少矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

（三）重建补偿制度

以征用土地使用权为基础，则不存在土地补偿费在各层级之间分配的问题，全部补偿费用应归属土地使用权的权利主体——农民。那么，合理的补偿制度则需要在以下几方面不断完善。

第一，以土地使用权为核心扩大补偿范围，特别增加对失地农民间接损失的补偿。从现行《土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费扩大到土地承包经营权（土地使用权的直接体现）损失、残余地（土地利用效率低下）损失、搬迁费及其他必要费用支出的补偿等。

第二，确立以市场价格为基准的补偿标准。改革当前土地补偿费“产值倍数法”的计算标准，逐步推行土地“片区综合价”政策。根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，同时结合城镇基准地价对现存的农用地按地段、实际种植作物等因素进行农用地分等定级，作为征地补偿的市场价值，进行定期公布，在统一征地时实行统一的补偿标准[5]。

第三，以失地农民现实需求为参照完善补偿方式。根据失地农民对征地后生活方式的不同选择，采取多样化安置补偿，特别注重确保失地农民的社会保障权。如货币补偿可以采取分期或终身制，增加土地债券安置方式、入股分红安置方式等。

（四）规范征补程序

在征补程序的合理化方面，首先要加强对征收目的的合法化审查，即是否符合公共利益。要建立专门的独立于政府机构之外的审查机构，在征地之前对其目的进行专项审查。同时在征地公告中对征地目的的合法性进行专门说明从而保证公众的知情权。

其次，要提高征地程序的公开性，保障失地农民的参与权。公开性要贯穿于集体土地征收程序的全过程，征地前公开拟订的各种集体土地征收实施方案，征地中公开用地审查的过程和结果及征地的每一进程，征地后公开补偿安置的内容和结果。失地农民参与权的保障要真正使农民参与到征地过程中来，在“两审批”程序中引入征地农民的介入程序，给予他们法律程序上的决定权及抗辩权。同时加强听证会立法，将听证会、征求意见等程序贯彻到征地审批、补偿安置方案制定等的关键环节中，充分听取被征地农民意见，且制定保障性机制确保及预防“听取意见”不流于形式，确保听证“过程”不演变成“过场”。可尝试将听证会及征求被征地农民意见等材料作为征地审批文件的必要组成部分。




【作者简介】
焦立颖，单位为扬州市江都区人民法院。


【注释】

[1]（美）路易斯·亨金等著：《宪政与权利》（中文版），三联书店1996年版。
[2] 沈燕丽、王晔豪：《改革土地征用制度保障失地农民权益》，载《才智》，2009年第4期。
[3] 李丽、黄丽军、毛德华：《论集体土地征收制度改革和失地农民权益的保护》，载《现代商贸工业》，2011年第19期。
[4] 李凤章：《集体土地征收条例第一问：征收什么？》，载《东方早报》，2012年2月22日。
[5]参见：李丽、黄丽军、毛德华：《论集体土地征收制度改革和失地农民权益的保护》，载《现代商贸工业》，2011年第19期。