【摘要】民族自治权是民族区域自治制度的核心，是我实现国民族平等的重要保障。自治权的思想源远流长，在欧洲其起源甚至可以追溯到古罗马时代。经历中世纪的沧桑和资产阶级革命的洗礼，当今西方的自治权理论在单一制国家和联邦制国家体现出了不同的发展特点。我国的自治权思想源于统一国家形成之初，两千年封建社会的发展历程和近代西方思想的冲击使其体现出一种综合性的特征。新中国建立后，自治权被置于马克思主义的框架下重新阐述。经过几十年的发展，如今的民族自治权研究在当前历史条件下又体现出了许多新的发展趋势。
【关键词】民族自治权；产生；发展；新走向
【写作年份】2010年


【正文】

一、“民族自治权”初探

“自治”在古汉语中并无与之对应的表述，只是在《史记·陈涉世家》中有“其所不善者，弗下吏，辄自治之”，其中“自治”意为“自己治罪”。《现代汉语词典》解释为“民族、团体、地区等除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力。”[1]

当前学界对自治权内涵的认识可谓学说林立，莫衷一是。如有学者认为，自治权是指民族自治地方的自治机关，在国家宪法和民族区域自治法及其他法律授予和规定的权限内，结合当地民族政治、经济和文化的特点，自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力。[2]有学者则认为，民族自治权是国家根据统一和自治原则赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据统一和自治的原则应该享有的权利。[3]还有学者认为，自治权是民族自治地方的自治机关依法享有的管理民族自治地方事务的各项权力的总和。这是一项包括多方面内容的权利，主旨是自治机关依据民族自治地方的实际，执行国家的政策和法律。[4]以上三种观点大致代表了当前学界对于自治权性质的基本看法。可以归纳为权利说、权力说和权利与权力综合说。笔者认为对这些观点可从如下角度进行观察。其一，从我国单一制的国家形式而言，自治权是由自治机关行使的特定国家权力，无疑具有权力的属性。其二，就各级民族区域自治地方行使自治权的模式而言，当自治权被授予各级自治地方后，其更大程度上是作为自身的一种权利加以行使，目的是促进本自治地方、实行区域自治的民族以及本地其他各族人民权利的实现，因此“权利”也是自治权与生俱来的本质属性之一。其三，兼具权力和权利特征是对自治权本质属性的正确认识和客观描述。其四，在权利与权力两种内在性质迥异的权能之中，自治权偏向于更多地体现为一种权力的性质。

笔者认为，民族自治权简言之就是特定区域内的特定民族所享有和行使的自治权。因此，民族自治权的性质很大程度上取决于自治权的性质。从世界范围内来看，不同的法系对于自治权的性质有着不同的理解。大陆法系国家认为自治权的本质是“权力”，其来源是国家的授予。亦即，在自治权的运行过程中，国家处于主导支配地位，行使自治权的主体依附于国家主体，其所享有的自治权源于国家的自上而下的授予，国家作为授予者有权确定自治权的范围、权能及具体运行方式，并对整个行使过程进行监督，甚至可以随时收回业已授予的自治权。应该说，大陆法系对于自治权性质的理解基于一种自上而下的委托观念，本质上倡导的是国家权力的纵向分配。与大陆法系国家不同，英美法系国家认为自治权的本质是“权利”，是享有自治权的主体所固有的、天赋的，而非源于上级机关的授予。这是一种源于自然法原则的发展。因为自然法认为权利是人所固有的，先于国家的存在而存在。虽然出于社会发展的需要出现了国家这一群体形式，但这丝毫不能对人们所固有的权利产生限制和侵害，相反地，国家从诞生的那一刻起就肩负着捍卫、保护其公民权利的义务。因此，英美法系国家中存在的自治权通常范围较大、权能较多、限制较少，国家通常只是从根本法的层面对其范围作一大致的宽松确定，对于其日常运行的细节通常不予涉及。可以说，英美法系国家的自治权非但不是一种权力自上而下的纵向划分，反而是一种权利对权力自下而上的纵向监督。

由于我国现代法制的建立是遵循一种革命性而非改革性的进路，因此以上两大法系的相关理论对我国学界在认识民族区域自治权本质的过程中产生了重大影响。前文三种类型观点的对立就是对这一影响的形象诠释。那么，民族自治权理论又是经由怎样的路径发展而来的？西方传统的自治权理与论我国朴素的自治权理论有何差异？这些差异有对我国当前的相关制度实践产生了怎样的影响？可见，沿着西方和我国两条主线对自治权的源流、发展以及制度表现是十分必要的。

二、西方自治权的产生、发展与制度实现

（一）自治权思想的产生与发展

首先，自治思想的先声。在国家产生之前，人类就已经有了类似于现代意义上的自治思想的自然意识。“这个时候的自治是一种完全社会意义上的自治，没有任何凌驾于社会自治共同体之上的强制性约束力的存在。”[5]原始而简单的社会关系尚不存在支撑一个具有至高地位的共同体机构的基础，因此人们的任何行为都不会受到来自于更高阶权能的评价、干涉和限制，此时可称得上是“完全的自治”。这也是为什么英美法系国家所崇拜的自然法精神将自治权的内在特质理解为天赋和固有的权利。但是我们必须认识到，国家产生之前的人类的自治权在含以上很难与现今语境下的自治权的内涵等量齐观。或者说，虽然从表面上看，“自己可以基本无拘束地按照个人意志为一定行为”在表面上符合“自治”的特征，但其本质上根本不是现代意义上的“自治”，充其量只是一种“行为的绝对自由化”而已。而现代意义上的“自治”，实质上是作为“公治”的伴生概念而相对存在的。作为“公治”典型代表的国家统一权力同特定主体、特定地域的自治权的分野构成了现代自治权产生、延续的客观基础。缺乏了“公治”的色彩，“自治”就丧失了衡量、评价自身价值的标尺与参照，自然也就在逻辑上被无情窒息了。

其次，自治思想的萌芽。资产阶级革命时期启蒙思想家的“自然法”学说成为近代自治思想的源头。“在自然状态下，人的本质是“自治”的，即人们可以用自己认为合适的方法来决定自己的行为，自由自在的处置自己的人身及财产，而一切权力和管辖权都是相对的，没有一个人能够享受多与别人的权利。”[6]事实上，自治思想在资产阶级革命时期产生萌芽既是历史的必然，又是时代的需要。其一，这是建立在人类历史数千年发展（尤其是自治的理念与需求）的积淀之上的，具有坚实的历史基础。虽然自治的意识滥觞于国家出现之前，但它并没有随着国家的出现而消亡，反而在国家制度从原始向奴隶制、再向封建制、直至向资本主义转变的过程中不断地调整自身的内质和外在表现，在国家公治权力不断强化的同时实现了缓慢的发展与进化，并将历史的积淀以“先验+经验”的方式确定了下来。在资产阶级革命所诱发的变革大潮中始现巨大的基础性作用。其二，在封建社会的末期，封建国家的中央集权达到了空前的程度，国家权力往往被以皇族为代表的少数的大封建主所把持，集权形式正在这种动荡之中被扭曲成剥夺大多数人自主性和独立性的工具。因此，与公治集权具有天然对应关系的自治思想被极大唤醒，并以惊人的速度传播、发展。其三，资产阶级革命派思想家为了反对黑暗的封建制度对新兴资本主义工商业萌芽的无情窒息，亟需一种张扬个性、强调自由、标榜独立的理论在思想上武装自己，而自然法中的自治思想正好契合了上述需求。因此，古老的自治观念被作为革命派的思想武器被极大挖掘、阐释和发展，并随着历史变革的洪流白摆脱了传统的束缚，进入到近现代自治理论的崭新时代。

最后，自治思想的形成。资产阶级革命以来至20世纪，资产阶级思想家门进一步发展自然法的思想，并逐渐形成了带有时代特证的自由主义和联邦主义理论。资产阶级革命胜利后，资本主义在全球范围内开始广泛确立，自治思想在资产阶级革命中实现的巨大发展也被资产阶级思想家所进一步深化，终于形成了现代意义上的自治思想。现代的自治思想与传统意义上的自治有本质不同。其一，现代的自治思想是建立在统一主权的国家框架之下，相对于传统的自治思想而言，它淡化了与中央集权相对立的色彩，而是转而寻求两者在统一制度下最大的共生空间。虽然两者仍是以纵向的维度作为其本质分野，但横向关联与互动的关系却进一步显现并产生了极大的积极作用。其二，传统的自治思想更多的是源于一种自然的意识和状态，不存在明显的人为加工痕迹，但现代的自治思想则在经过初期的理论草创和资产阶级革命的洗礼后，体现出明显的理性主义和经验色彩。其内涵更加明确，更加富于体系化，当然也更加科学和深入。其三，传统的自治思想既是在一定程度上演化为现实制度，也只是作为主体制度的细节补充和附庸而存在，地位有限；但是现代的自治思想不但取得了前所未有的理论地位，甚至演化为自由主义、联邦主义等指导思想的主要理论基础。虽然不同法系对自治权的认知有别，但不可否认的是，自治思想俨然就是现代联邦政体和单一政体下自治制度的直接源流。

（二）自治权制度的产生与发展

首先，自治权制度的产生。有学者认为，自治权作为一个法律概念，最早出现在中世纪欧洲的城市宪章和特许状里。[7]但这并不意味自治权制度就产生于中世纪。事实上，作为自治权的一种，区域自治可以追溯到古罗马——“古罗马城市自恺撒以来即取得自治权”。[8]到公元前2世纪中叶，通过一系列的征服战争，罗马人建立了一个横跨欧、亚、非三大洲的大帝国。罗马人并没有建立一套完善的官僚体制来管理其所征服的广大地区，而是让分布于帝国境内各地的城市实行各种不同程度的自治，同时管辖其周围的农村地区。[9]这时的自治城市彼此间相对独立，几乎就是“国中小国”。但是他们都直接隶属于罗马帝国的中央政府，并由中央政府统一行使国家大事、外交、军事、财政等重要权力。可见，虽然城市之间彼此的经济、政治、制度、文化各不相同，但是中央政府对它们的统治和管理仍是相当有力的。

其次，中世纪的城市自治肇始于城市居民公社组织反对封建领主压迫的斗争之中。10世纪以来，随着生产力的显著提高，农业和手工业者群体逐渐分离。一些拥有手工业技能的农奴逃离农场和庄园，来到交通便利之处聚居，逐渐形成了初期的城市。随着城市的进一步发展，手工业者、商人、农奴和教士成为主要的城市居民。封建领主出于攫取城市发展所带来的巨大利益的考虑通过各种手段将这些新兴城市重新至于自己的掌控之下，于是引发了城市居民同封建领主之间的对抗斗争。在斗争过程中，城市居民自愿结成自己的组织“公社”，兼具战斗和维护社会治安的功能。随着战争进程的演化，一些城市逐渐脱离了封建领主的控制并取得了自治权。“这些取得完全自治权的城市，只向国王或领主缴纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、财政、司法大权。”[10]可见，这时的自治城市实际上就相当于封建国家的属国，虽然仍要象征性地缴纳赋税，但却实际上控制了所有重要的权力，实行一种类似于独立的高度自治。其自治权的范围不但远较古罗马时的自治制度为甚，而且也超过了当代联邦国家的州一级政府。而且需要指出的是，虽然此时的城市自治表现为一种地域自治，但其本身确实源自于特定群体（有共同斗争目标的手工业者、商人、农奴和教士）的固定交往与融合。

最后，当代自治权在单一制国家和联邦制国家体现出了不同的实践特点。自治权发展到今天，和各国的宪政实践相结合，走出了数种截然不同的发展之路。从联邦制的美国、俄罗斯、瑞士，到单一制的法国、英国、日本，在大多数国家中都可见自治权的踪影。有趣的是，大陆法系和英美法系对自治权性质认识的传统分歧似乎对自治权本身的多样化发展起到了积极的推动作用，甚至还出现了兼具两种认识的新型自治制度——我国的民族区域自治制度就是个中典型——从自治权获得的层面看，民族自治地方的自治权源于中央的授予，其内容和范围在宪法和法律上均有明确的依据；从自治权行使的角度看，其目的除了维护国家统一和民族团结，更多地则是为了确保实施区域自治的少数民族的相关权利的真正实现。此外，需要特别指出的是，国外的自治权多表现为区域自治，即以特定区域范围确定自治权的边界，该区域内的有关合法机关成为直接行使该自治权的主体。如法国、英国、日本。但是我国的民族区域自治却体现出兼具区域自治和群体自治的双重特点。从自治权的行使范围而言，其限定于特定的地域（即民族自治地方）之内，体现本地的实际；从自治权的行使主体而言，它是由特定的群体（即实施民族区域自治的民族）掌握的，并由该地方的法定自治机关直接行使。

（三）自治权理论与自治制度的耦合

粗略看来，自治权在不同的维度、不同的层面体现出不同的特点，这些特点的描述与诠释很大程度上又可以抽象为分类法的问题。其中，两种关于自治的分类是需要极其关注的，一是政治自治和法律自治，二是人群自治和地域自治。

日本学者宫泽俊义认为，自治有政治自治和法律自治的区别，并以前者为核心内涵。政治自治是指国家领土内一定地区的公共事务主要根据地区居民的意思来进行；法律自治是指国家领土内的一定地区为基础的团体，或多或少有独立于国家的人格，可以根据自己的意志管理其公共事务。[11]笔者以为，这种分类体现了两种不同层面的理论关怀。第一，政治自治主要是从强调地方事务对于居民意志的反应程度的层面来理解自治权的，即要求在国家统一的制度框架下，特定地区的特定层级地方单位之下的居民有权在一定程度上自主决定本地区、本层级的重大事项。理论上更偏重于对于实现特定范围内直接民主的追求。第二，法律自治则是在中央与地方关系的层面上来解释自治权的。由地方团体作为地方自治实现的组织者和实现者的制度设计实际上充斥着浓重等等自由主义思想和分权思想的色彩。事实上，日本国宪法第八章（第92条-95条）关于地方自治的制度阐述兼具了政治自治和法律自治的双重含义。[12]

对于人群自治和地域自治的区分，是从自治的主体范围的角度而言的。亦即某种自治制度的适用对象究竟是特定的人群之内还是特定的地域之内的区别。第一，就人群自治而言，现代意义上的自治权理论已经在很大程度上将“人群”的内涵浓缩为“民族”，即特定人群基本上指的就是特定的民族，于是又出现了两种不同的区分。其一，“民族国家”中的“民族”，这是指传统上组成某一特定国度的宏观民族的共同体，典型的如中华民族、大和民族、犹太民族等。“民族国家的自治权”概念更多地被表述为“民族自决”。列宁在《民族自决权》一文中将马克思民族自决的思想进行发展，从而创立了“民族自决权”的概念。[13]二战以后，民族自决权的制度运用逐渐固定在了殖民地国家的非殖民化解放运动的语境之中。《联合国宪章》、《关于人民和民族的自决权的决议》、《给予殖民地国家和人民的独立宣言》、《国际法原则宣言》、《各国经济权利和义务宪章》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际文件都对民族自决原则进行了阐发。[14]其二，“国家内部各民族”中的“民族”，典型的如我国的五十六个民族。纯粹的以这种“民族”的概念实施的民族自治制度多存在于非洲、南美洲的原始部落地区。即国家保护某一民族在自己的传统范围内实施本民族自治，并不对其内部事务进行过多的干涉。第二，就地域自治而言，已经在联邦制和单一制不同的国家类型中体现出不同的特点。如实施联邦制前苏联，各加盟共和国基本是以特定地域为范围实施地方自治的；而实施单一制的我国的香港、澳门特别行政区，则主要是基于政治制度的不同而实施高度自治的地方行政单位。

如政治自治和法律自治存在极大内在耦合性一样，人群自治（民族自治）和地域自治也存在制度耦合的可能与实践。“民族国家”与地域自治结合的典型事例如以犹太民族为主体民族的以色列国的建立；而“国家内的民族”与地域自治结合的典型事例则首推我国实行的民族区域自治制度。[15]可见，“自治”由传统的、单纯的“self-government”的含义发展为今天不同层面、不同特征、不同价值的实在政治制度，走过了漫长的发展历程。但具体到我国而言，对于“民族自治权”源流与发展脉络的梳理和总结无疑更为重要。

三、民族自治权在中国的产生与发展

（一）中国古代的民族自治权及其本质

虽然地方自治思潮在清末才传入中国，但我国从封建早期就已经产生了民族自治制度。虽然那时的制度还很难称得上是当代意义上的“民族自治”，但这些经验毕竟构成了我国民族区域自治制度的历史基础。

中国自古以来就是多民族的聚居区，因此从秦汉开始就基本形成了大一统的多民族国家格局。为了更好地管理民族地区秩序、维护未定、促进发展，历朝历代都在民族聚居区采取了有别于内地的行政管理制度，形成了一套具有悠久传统与经验价值的以“羁縻、因俗而治、以夷制夷”的民族政策和民族事务管理制度。从今天的视角看来，这些早期的相关探索无疑具有朴素的民族区域自治的色彩。如，秦汉时在少数民族聚居区设置道和属国，中央王朝实行羁縻统治，道和属国在名义上隶属于中央王朝，有朝贡义务，其余事务都贵少数民族酋首自主管理，中央只是作大面上的管制；又如，南北朝时，南朝在少数民族聚居区设置“左郡左县，僚郡俚郡”，中央王朝支队少数民族酋首加官进爵，并不干预其内部事务，仍由酋首们按照传统统帅其民；再如，唐宋时设置“羁縻府州”，赋予少数民族“自治权”，不但继承了保留少数民族原统治秩序不加过多干涉的传统之外，甚至还允许其对外称“国”，其首领称“王”或“可汗”，这使得少数民族地区的自治程度进一步加深。还如，在元明清时，中央王朝为了加强对少数民族聚居区的管理，进一步完善了相关的规章制度，使得“民族自治权”逐渐走上真正的法制轨道。[16]

通览中国古代的民族自治权发展史，有如下问题应当被注意。第一，我国的民族自治权在古代封建社会就已经源远流长，有着深厚的传统积淀和实践基础。其中一些“以夷制夷”、“羁縻”等类似制度对当代历史条件下完善我国的民族区域自治制度、促进民族地区和谐稳定发展的工作仍具有重要的借鉴意义，值得我们去深究细品。第二，从制度上来说，我国封建时期的民族自治权制度始终是在统一的封建国家的内部诞生、发育、成熟的。中央王朝对于地方那种自上而下的单一制的国家形式特征是我国古代民族自治权赖以生存的独特土壤。第三，从形式上来说，古代的民族自治权要比当今的民族区域自治制度来的更加广泛。古代的民族自治区域实际上相当于属国的地位，除了称臣、朝贡等有限的几项义务，几乎不会受到来自于中央政权的过多管制。但是现在的民族区域自治制度在努力实现少数民族的较高程度的自治的前提下，仍由中央政府对自治区域内重要事项作出统一的安排。当然，历史经验表明，这也是维护国家统一和稳定的必要手段之一。第四，从本质上来说，古代的民族自治权和现代的民族区域自治的立足点和归宿是截然不同的。前者的出发点和归宿点都体现为中央王朝所代表的封建地主阶级对少数民族群众的剥削和压制，而后者则是以在各族人民大团结的前提下几大张扬少数民族的应有权利为己任。第五，虽然在本质和形式上存在不同，但是在维护民族地区稳定、促进各民族间交流等积极目的上古今的制度设计却是存在诸多共通点的。这就要求我们在研究和借鉴古代封建时期的民族自治权思想时必须遵照“去粗取精、去伪存真”的方法论，正确认识有关的民族自治现象的本质，合理取舍，在最大程度发挥古代优秀经验和传统划时代的指导意义。

（二）中国近现代民族自治思想简要梳理

自从地方自治思潮于清末传入我国，政府、党派、知识界当等诸多主体就以极大的热情投入到了西方地方自治思想与中国实际相结合的研究中来。一时间，五族共和论、单一民族论、弱小民族自治自决论等观点粉墨登场，极大丰富了我国民族自治的研究。在此仅从主要学者或党派的民族自治理论为视角对其做一简述。

第一，北洋时期的联省自治理论。这是北洋军阀统治时期湖南等省地方势力为维护地盘和统治权而提出的政治主张。熊希龄、梁启超以此为基础进一步主张仿照美国联邦制，由各省自制省宪法，实行自制，并号召召开联省会议，成立联省自制政府。这一主张得到了包括章太炎、胡适在内的诸多学者的支持，一度呈现轰轰烈烈之势。受此影响，社会上出现了一些团体，如“各省区自治联合会”，“自治运动同志会”，“旅沪各省区自治联合会”等。在一些团体的章程中也反映了资产阶级和某些进步人士的民主要求。苏浙皖人士曾利用联省自治口号，于1924年推动浙江自治和苏、浙、皖三省联省自治，以抵制直系军阀孙传芳的残暴统治。联省自治是对以美国为代表的联邦制整体的全面吸纳和移植，并在传播民主思想和资产阶级进步理念方面有着不可忽视的积极意义。但是一方面，联省自治理论本身并未直接涉及到民族地方自治的问题；另一方面，在军阀混战的北洋时期，推行联省自治无疑会使本来就严重的割据局面进一步恶化，不利于革命的进一步展开。因此，联省自治理论遭到了以陈独秀为代表的早期中国共产党人的坚决反对。

第二，以陈独秀为代表的中国共产党早期地方自治理论。中国共产党早期的地方自治理论是在20世纪20年代批判联省自治运动的基础上发展而来的。在尖锐地指出连胜自治运动是“替武人割据的现状加上一层宪法保障”[17]的本质后，年轻的中国共产党人将实行真正意义上的地方自治与追求政治民主、学习联邦制式政治自由等问题等同视之，认为地方自治的基础是“民治”。因而，以陈独秀为代表的早期中国共产党人认为地方自治扩展到哪一层，最重要的是看本国民众自我治理能力的水平。[18]陈独秀本人更是进一步指出，地方自治的重点应在城镇乡自治，而不赞成把自治权放到省一级。[19]可见，当时的地方自治理论与当前我国的民族区域自治实践还是具有较大差别的。

第三，孙中山的地方自治理论。在资产阶级革命大潮中，孙中山提出了“主权在民”的思想，并提出应以分县自治、全民政治、五权宪法和国民大会四条措施来确保民权的实现。其中，孙中山对于地方自治的重要性给予了极高评价：“地方自治者，国之础石也，础不坚，则国不固。”[20]在孙中山看来，地方自治更多的倾向于地域自治，本地区重大事项一概由民选的自治机关决定并实施。这种地方自治是否能适用于民族地方？理论上孙中山并未反对。但是显然的，一方面，民族区域自治并非单纯意义上的地域自治，因此与孙中山的地方自治概念并不能是实现“无缝对接”；另一方面，孙中山的地方自治模式以县为单位，并不能对当前的自治区和自治州概念做出很好的回应。在孙中山的地方自治蓝图中，自治县的自治机关有两个发展阶段。第一个阶段是政治自治（这与日本宪法学所谓的“政治自治”有本质区别），即自治机关实施在本自治地方清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校六种主要职能。[21]这属于低层次的地方自治。第二个阶段是经济自治，即自治机关在自治地方举办工业、农业、金融等合作事业，乃至从事自治区域之外的经营与运输。[22]这是高层次的地方自治。虽然孙中山的地方自治理论最终并未成为现实，但其中许多精彩的思想火花还是为给当代民族区域自治制度的建立做出了重要的贡献。

第四，董必武的民族区域自治思想。作为新中国法制的主要奠基人之一，董必武在中国特色民族区域自治制度的创建和发展的过程中产生了重要的推动作用。而作为董必武民族法制思想的核心内容，“坚持民族区域自治”的信念国内更是贯穿董老的法制思想始终。一方面，他提出加强民族立法，保障少数民族的平等地位和自治权利，是国家加强社会主义民主和社会主义法制的一个重要内容；另一方面，他始终把坚持民族平等、维护民族团结作为民族法制建设的基本原则。综合看来，董必武的民族区域自治思想大致可以分为三个层次。其一，在理论上充分论述民族区域自治制度的重要性和可行性，为实践打好坚实基础。其二，积极推动并直接参与民族区域自治制度的有关立法，在政策手段的基础上建设性地推动民族区域自治制度的法制化。其三，为推动民族区域自治制度“从纸上到地上”做了大量的工作。1955年9月20日新疆省举行首届人大二次会议讨论成立新疆维吾尔自治区的问题,，他代表中国共产党中央委员会和中央人民政府莅会祝贺，并发表了《加强民族团结，建立社会主义新疆》的重要讲话。其中，对民族区域自治制度在新疆则真正落实的关心就贯穿了该《讲话》的始终。[23]

第五，乌兰夫的民族区域自治思想。乌兰夫是新中国早期民族工作方面的重要领导人之一，其关于民族区域自治的思想散见于1952年至1987年间《关于民族区域自治问题》、《青岛民族工作座谈会总结》、《认真做好民族工作》、《坚定不移地贯彻执行民族区域自治法》等十多篇报告、讲话、发言和文章之中。乌兰夫的相关理论主要分为对民族区域自治权的定性和制度实践两个方面。在定性民族区域自治权时，他指出：“民族的自治权利，集中体现在民族自治地方自治机关的自治权上。”[24]并进一步指出自治权利有两个明显的特点：一是按照民族平等原则，各民族自治地方都应平等地享有法定的自治权利；[25]二是民族自治地方在一切地方性事务上应该有充足的自治权。[26]在民族区域自治制度的实践方面，乌兰夫的思想又分为三个部分。其一，尊重少数民族的自治权利。即在上级国家机关及其工作部门尊重民族自治地方自治机关自主管理本地方的地方性事务的权利和汉族干部尊重少数民族干部当家作主、管理本民族内部事务的权利。上级国家机关是否尊重民族自治地方自治机关行使自治权利,是民族自治地方自治机关能否实现自治权利的前提条件和关键所在。其二，帮助民族自治地方行使自治权利。①上级国家机关的帮助是民族自治地方自治机关实现自治权利的一个关键所在。②上级国家机关有责任帮助民族自治地方自治机关行使自治权利。③上级国家机关切实帮助民族自治地方自治机关行使自治权利。其三，保障民族自治地方行使自治权利。认为保障和维护民族自治地方自治机关行使自治权利的根由、重点、措施和途径。[27]

第六，彭真的民族区域自治思想。彭真在建国后长期担任国家法制领导职务，有学者评价其为“中共历代领导人中，在推动地方自治上事功最著者”[28]，其对于民族区域自治理论也有一套较为独到的思考。是值得一提的是，彭真对于民族区域自治的研究一向是被置于地方自治大课题的背景之下展开的，因此其直接针对性地论述民族区域自治制度的著述并不多，但是民族区域自治却一直被他在重要的场合反复提及。这一点在1981年彭真受邓小平指派全面负责宪法修改的过程中体现得尤为突出。1981年12月9日，彭真在给中央的《关于宪法修改草案的几个问题的报告》中，对修改草案初稿中的主要问题作了十六点说明。其中第三点即提及“坚持实行民族区域自治政策，不搞联邦，不搞加盟共和国”。1982年4月22日，在五届全国人大常委会第二十三次会议上，彭真受宪法修改委员会主任委员叶剑英的委托，作了关于宪法修改草案的说明。他着重对8个问题进行了详细说明，再一次提及“要进一步加强民族区域自治”的论断。[29]如果说董必武、乌兰夫等对民族区域自治的思考主要体现在理论和体系的层面的话，那么彭真对于民族区域自治的贡献则主要在于将民族区域自治纳入法律乃至宪法的体系的实践工作之中。

综上，我国与西方、我国的近代与现代对于自治权的理解、定位、适用等各方面都存在较大的差别。其中的原因何在？这些认知差异又导致了那些制度实践的不同？新历史条件下我国自治权研究的新走向又是怎样的？

四、对民族自治权发展脉络的简要评析及当前历史条件下民族自治权研究的新走向

（一）对民族自治权发展脉络的比较评析

由于中西方不同的制度文化，民族自治权的基础与发展进路也存在诸多差异。即使在我国的论域下，不同时期的民族自治权的内涵也截然不同。根据前文的简要梳理，笔者谨从两个视角对以上问题做一浅析。

首先，中西比较的视角。第一，两者自治权的产生基础不同。西方的自治权最早可以追溯到古罗马的自治市，这是一种很大程度上由居民自发连结成特定的组织而对组织内部事务自主决断的体制，虽然自治单位均归于统一的国家之下，但是仍然保留了较为宽泛的自治范围和权限。这在本质上源于西方社会对于自治权的“权利”属性的认同，即认为自治权是与生俱来的基本权利，进而由国家法律予以承认，遵循着一种自上而下的进路。而中国的自治权则产生于中央对于地方的统一管理之下的有限自治，即源于自上而下的“授予”，这是基于中国传统上对自治权“权力”属性的认同。因此，中西方对自治权基础认知差异的本质在于对自治权属性的认知差异。第二，两者自治权的制度实践载体不同。随着近现代国家的建立，西方的自治权理论在单一制和联邦制两种政体形式下都找到了各自的制度空间和发展路径。既在英国这样一个典型的单一制国家内部存在伦敦自治市（London Borough）的自治类型，又在俄罗斯这样一个典型的联邦制国家内部存在自治州和自治专区的自治类型。[30]而我国由于从封建时代以来就一直实行典型的单一制政体，因此自治权理论一直被主要用于处理中央政府于少数民族（地区）之间关系的制度实践中。虽然新中国成立后建立了民族区域自治制度以及特别行政区制度，但是其本质仍然是中央政府统一领导下的央地权力重构。第三，两者自治权的制度实践层面不同。西方的自治权逐渐发展成中央与地方关系的层面和地方与居民的层面两个维度，在日本等国家甚至出现了这两个维度并举并重的制度模式。但是在中国，虽然1982年宪法第3条明确承认了在理论上兼具两个层面内涵的“民主集中制”，但是自治权的制度实践却仍然仅局限在中央与地方关系的层面，甚至有将“民主集中制”直接缩小解释为仅仅是我国处理中央与地方关系基本原则的观点。[31]第四，两者自治权的制度实践范畴不同。西方的自治权在殖民地独立运动（可更多地理解为“民族主义运动”）和现代国家制度建立过程中体现为民族国家和国家中的民族两个不同的制度类型，而我国由于传统上一直是以汉民族为核心的的中华民族为主体的统一多民族国家，因此自治权在民族国家的领域本已实现，于是焦点便自然落在了如何以国内民族关系的处理为现实支撑来构建自治制度的问题上。

其次，我国近现代自治权制度实践比较的视角。就区别而言，我国近代的民族自治权研究主要体现在对于不同自治权理论的比较、甄别、尝试与选择的过程之中，学者和革命者的目光在古今中外不同的自治权制度样本间游移不定，同一时期不同学者的认知分歧大、不同时期的认知分歧大、甚至同一学者的前后认知分歧也很大。因此近代民族自治权的研究和实践过程可以描述为“理论移植+理论选择+制度尝试”。与此不同的是，随着1949年新中国的成立，地域自治与人群自治相结合的民族区域自治理论成为我国新时期民族自治权的核心阐发，而民族区域自治制度也在第一代领导人的直接关怀下迅速建立并成功实现，时至今日也已成为在全球视野内独树一帜的民族自治权实现机制。因此，现代对于民族自治权的研究和实践过程可以描述为“理论选定+理论证成+制度建构”。就内在关联而言，虽然现行的民族区域自治制度不同于近代任何一种关于民族自治权的理论构想，但是两者之间的内在承接关系仍是客观存在的。一方面，倘若没有近代对于诸多西方相关理念的引进、论证甚至尝试，就不可能在新的历史时期迅速找到民族区域自治这样一种完全适合我国国情的特色自治权理论。可以说，当初我国在研究处理民族问题的路径的时候果断拒绝现成的苏联模式而摸索出一套自己的民族自治权理论与制度，很大程度上是建立在近代先驱们的困惑与思辨的基础之上的。另一方面，我国在近代未能完成民族自治权的选定和制度实践过程，是由当时的历史条件所决定的。试问在一个连实施何种国体和政体都尚不明确的时代，又怎么能找到一条切实可行的民族自治权实现机制呢？“努力却失败”并不意味着那是“失败的努力”，不能因为最终的制度选择无果而全盘否定选择过程本身所体现出的基础性的价值与作用。

（二）当前历史条件下民族自治权研究的新走向

时间进入21世纪，处于社会转型期的具有中国特色的自治权理论也随之进入了发展的新纪元。新情况、新形势、新挑战也让这个既古老又年轻的学术问题的研究体现出某些新的走向。如何适应新的走向，是在新的历史条件下奢华和完善自治权理论的重中之重。笔者认为，如下四点应当被重点提及。

第一，民族自治权的研究由粗犷型转向集约型。早期的民族自治权研究，其重点在于少数民族在民族区域自治的制度框架下享有什么程度的自治权、享有哪些自治权。直到上世纪八十年代初《民族区域自治法》颁布，这一情况也并未发生根本性的转变。用今天的眼光来重新审视这一段相当长的历程，虽然不免体现出某种粗犷型的特征，但在特定的历史条件下，这也是民族自治权理论发展所必须经历的初级阶段。这一时期民族自治权研究的粗犷型特征体主要现在以下几点。其一，指导思想和理论多是自然的、经验的总结，没有形成系统科学的理论架构。不论建国初期有关国家领导人的相关论述，还是早期研究民族自治权理论的学术性成果，都无不体现出这一点。其二，研究的对象多是民族自治权理论一些基础性问题，如性质、范畴和类型等，量的研究常常难以避免地体现出某些表面性特征。其三，民族自治权的理论研究往往以实践为先导，即实践需要什么就研究什么，落后于实践的缺陷导致足够的指导意义的功能和价值的丧失。其四，对民族自治权的研究往往是作为民族区域自治制度的必然组成部分之一“顺带”进行的，少有专注于民族自治权理论的著作问世。而到了21世纪，尤其是借着《民族区域自治法》修订的契机，民族自治权的研究从粗犷型逐渐转向集约型，在民族自治权研究的道路上树立了新的里程碑。这也可以体现为如下几点。其一，随着社会主义法治理论及民族关系法制化等理论的深入人心，民族自治权理论的研究有了全新的思想基础和宏观结构，学者们纷纷从一个更高的层次来通盘审视民族自治权理论的内涵、对象、体系、意义等问题。其二，研究对象上逐渐转向民族自治权如何实现的问题。如果说早期的研究为民族自治权的范畴划定了较为明晰的界限，并从思想上走到纸上，那么当前的研究无疑意在如何使民族自治权从纸上走到地上。跳出民族区域自治制度的传统框架，民族自治权被越来越多的同中央与地方关系、行政与司法改革、西部大开发等问题相结合进行横向研究，程度大大深化。其三，研究程度的深入直接带来的是民族自治权理论开始相对超前于实践的发展——一个典型的例子是，原先在各个民族自治地方大规模的对上位法的解释适用性立法逐步为科学细致的自治条例、单行条例等指导性立法所取代。这种新发展反过来又为民族自治权理论本身的完善提供了新的动力。其四，大量专门研究民族自治权理论的著述大量面市，民族自治权逐渐作为一个具有相对独立性的学术问题被学界所关注。[32]

第二，民族自治权的研究与散居少数民族权利的研究协调发展。我国各个民族都具有平等的权利，少数民族权利尤应得到更大限度的保护，这是民族平等的重要实现机制之一。长久以来，我国对少数民族权利的保护一直集中在民族区域自治制度之上，似乎少数民族的权利有一个民族区域自治制度就足矣。殊不知，从民族分布的情况而言，我国的少数民族从来就有聚居和散杂居两种形式。如果说聚居少数民族的权利由于整体性和规模性等因素更容易实现的话，那么与汉族进行散居、杂居分布的少数民族的权权利就更有可能由于存在人口较少和分散性而被忽视。随着我国民族团结事业的发展和社会主义法制的逐渐健全，传统的重聚居而忽视散杂居的倾向引起了学者们的重视，散杂居少数民族的权利也终于和民族区域自治地方少数民族的自治权一道被置于协调发展的位置。有学者甚至认为：“中国社会主义的民族法体系，是以宪法的民族法律制度为根本，以民族区域自治法律制度和散杂居少数民族权益保障法律制度为基本的”。[33]散杂居少数民族权利被重视的程度可见一斑。与此同时，专门研究散杂居少数民族权利的著作也纷纷问世[34]，理论研究得到前所未有的推进和深化。此外，《散居少数民族平等权利保障法》的制定和审议工作也被提上了议事日程。民族自治权与散居少数民族权利的协调发展关系，可以归结为如下几点。其一，散杂居少数民族权利的研究并没有对传统的民族自治权研究造成削弱。从一元中心论到二元中心论的转变，体现了我国宪法学尤其是民族法学研究的最新发展。然而双管齐下并不意味着民族自治权的研究被冷落，相反地，它在一个新的维度找到了更为理性的发展道路，这就是在社会主义法治建设理念下与散杂居少数民族权利的研究协调发展。其二，两者之间体现出一种积极互动的关系。一方面，散杂居少数民族权利的研究建立在民族自治权研究具有一定成熟度的基础上，并且从民族自治权理论中汲取了相当大的借鉴和经验；另一方面，散杂居少数民族权利研究的发展反过来又为民族自治权理论的进一步发展提供了难能可贵的参照系，使民族自治权在适应历史要求的法制框架下的发展之路更加趋于明晰和优化。

第三，民族法学勃兴为民族自治权的研究提供了更高、更好的平台。作为宪法学之下的分支课题，民族自治权的研究虽然得到了民族区域自治制度的实践和国际人权法的重视，但却始终未能成为宪法学研究的主要领域。研究人员少、成果数量有限、理论深度不足、体系框架不完备等成为困扰民族自治权研究又快又好发展的痼疾。然而随着上世纪九十年代初我国民族法学作为一门新兴法学学科的确立和发展，[35]民族自治权也由此找到了更高、更好的发展平台。其一，从学科视角而言，与宽泛的宪法学研究不同，民族法学专注于民族法律制度的解析与建构，其中就以民族区域自治制度为核心焦点，[36]而民族自治权无疑又是民族区域自治的核心焦点，民族法学对民族自治权的重视程度可见一斑。其二，从研究对象而言，民族法学以民族关系为首要调整对象，兼以国家与民族地方之间的关系为重要调整对象。[37]调整对象的二元分化实际上又可以全面归结为民族自治权如何的界定、实施、保障的问题。其三，从研究的成果而言，目前坊间对于民族自治权的研究成果大多出自民族法学者之手，特别是在2003年国内两家民族法学博士点正式建立之后，民族法学的迅猛发展已经对民族自治权理论研究的深化产生了重大的规模化的推动效用。当然，这也从另一个方面反映出宪法学界对于民族自治权问题的漠然。但随着当前宪法研究中权利保障问题渐成主角，相信民族自治权问题也将会得到越来越多宪法学者的关注。

第四，中央与地方关系研究的兴起为民族自治权的研究注入了新的活力。曾几何时，在宪法学界掀起了一股重新审视中央与地方关系、调整央地权力纵向配置格局、积极推进中央与地方关系法制化的思潮。这种研究思潮也为民族自治权理论的研究注入了新的活力。[38]其一，中央与地方纵向权力的重新配置与中央向地方分权的实现，必将使得民族自治权的范围得到进一步的扩大，对于民族自治地方的广大少数民族群众而言这无疑是值得翘首期待的福音；而对于学界来说，赋予民族自治地方哪些新的自治权、如何赋予、如何保障其实现、如何监督等问题却是摆在面前的全新课题。其二，作为我国一类地方设置，民族自治地方由于民族区域自治制度和自治权的实施，已经一定程度上实现了央地关系及权力划分的法制化，这是普通地方区域所望尘莫及的。因此，民族自治权理论在当前历史条件下就被赋予了新的任务：如何以既有理论为基础，最大限度地对中央与一般地方行政区域的纵向权力配置提供参照和借鉴。这种价值的实现，一方面可以从民族自治权理论本身寻找答案，另一方面还可以从民族自治地方的自治权与特别行政区的自治权的已通知中获得有效信息。总之，在中央与地方关系课题的研究中，民族自治权无疑是不可回避的重要子课题之一，这本身就为民族自治权的研究提供了崭新的背景和视角。




【作者简介】
郑毅，中央民族大学法学院2009级博士研究生、中央民族大学法治政府与地方制度研究中心助理研究员。本文原载于《公法研究》第11辑，请以发表版本为准。


【注释】
[1] 中国社科院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第1810页。
[2] 黄元珊、张文山：《民族区域自治权的宪政解读》，载《广西民族研究》2007年第1期。
[3] 金炳镐：《试论自治机关的建设与自治权的行使》，载《民族研究》1988年第2期。
[4] 吴仕民：《新时期民族区域自治制度与法制建设》，民族出版社2002年版，第119页。
[5] 宋才发等著：《中国民族自治地方政府自治权研究》，人民出版社2008年版，第23页。
[6] 宋才发等著：《中国民族自治地方政府自治权研究》，人民出版社2008年版，第24页。
[7] 张文山等著：《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社2005年版，第37页。
[8] 【比利时】亨利·皮纳：《中世纪的城市》，商务印书馆1997年版，第112页。
[9] 熊文钊主编：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社2008年版，第49页。
[10] 参见《马克思恩格斯选集》第19卷，第361页。
[11] 【日】宫泽俊义著，芦部信喜增订：《日本国宪法精解》，董瑶舆译，中国民主法制出版社1990年版，第660页。
[12] 【日】芦部信喜著，高桥和之增订：《宪法》（第三版），林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第320页。
[13] 参见《列宁选集》（第2卷），人民出版社1960年版，第512页。
[14] 参见田芳：《地方自治法律制度研究》，法律出版社2008年版，第18-19页。以及王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第30-31页。
[15] 事实上，还有一种在一个国家内由两个大的“国家民族”彼此冲突与地域因素结合后产生的更为复杂的综合性自治，如加拿大魁北克省实施的自治除地域因素之外，更主要的是英格兰裔和法兰西裔两大民族之间的争端所催生的综合性地方自治。具体参见韩大元主编：《外国宪法》（第二版），中国人民大学出版社2005年，第494-495页。
[16] 熊文钊主编：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社2008年版，第54-55页。
[17] 参见《中共中央文件选集》（第一册），中央党校出版社1989年版，第40页。
[18] 熊文钊主编：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社2008年版，第62-63页。
[19] 陈独秀：《对于现在中国政治问题之我见》，载《东方杂志》，1922年第19卷15号，转引自熊文钊主编：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社2008年版，第63页。
[20] 参见《孙中山全集》第三卷，第327页。
[21] 参见《孙中山全集》第五卷，第220-224页。
[22] 参见《孙中山全集》第五卷，第224页。
[23] 具体可参见李资源：《论董必武民族法制建设思想的理论与实践价值》，载《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2008年第1期。
[24] 乌兰夫：《乌兰夫文选》（下册），中央文献出版社1999年版，第337页。.
[25] 乌兰夫：《乌兰夫文选》（上册），中央文献出版社1999年版，第224页。
[26] 乌兰夫：《乌兰夫文选》（下册），中央文献出版社1999年版，第341页。
[27] 具体可参见李瑞：《论乌兰夫民族自治地方行使自治权思想》，载《广播电视大学学报》，2007年第2期。
[28] 【美】牛铭实：《彭真与中国地方自治的再起》，载《浙江学刊》，2007年第1期。
[29] 参见刘荣刚：《彭真与1982年宪法的制定》，载《人大研究》，2004年第9期。
[30] 参见任进：《中外地方政府体制比较》，国家行政学院出版社2009年版，第26-27页、第40-41页。
[31] 参见王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第192-193页。
[32] 代表性著作有，张文山教授等所著《自治权理论与自治条例研究》，该书由法律出版社于2005年出版；宋才发教授等所著《中国民族自治地方政府自治权研究》，该书由人民出版社于2008年出版；等等。
[33] 吴大华：《中国民族法学：历史、现状与展望》，载《法学家》1997年第4期。
[34] 如陆平辉教授所著的《散居少数民族权益保障研究》，该书由中央民族大学出版社2008年出版。等等。
[35] 其主要标志是中国法学会民族法学研究会的正式成立以及《中国法律年鉴》将民族法学作为一独立的法学学科进行年度总结。
[36] 参见宋才发：《论我国民族法学学科体系的构建》，载《民族研究》2004年第5期。
[37] 参见郑毅：《试论民族法学的性质、理论体系及其调整对象》，载《广西民族研究》2010年第3期。
[38] 有学者在这一方面已经进行了有益的探索，如熊文钊教授主编的《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展。