【出处】《华东政法大学学报》2009年第6期
【摘要】最高人民检察院日前正式下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》，对改革检察机关自侦案件审查逮捕程序作出详细规定。这项重大改革对增强检察机关内部监督制约、提高执法公正性和公信力具有重要的意义。在具体实施过程中，应当充分认识此项改革的重要性和必要性，同时对可能遇到的困难与挑战，要认真研究相应的对策和措施，为“上提一级”的顺利实施做好充分准备。
【关键词】检察机关自侦案件；审查决定逮捕权；上提一级
【写作年份】2009年


【正文】

　　省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件由上一级人民检察院审查逮捕（以下简称“上提一级”），是中央司法体制改革确定的重要改革措施之一，也是今年全国检察机关检察改革的一项重要内容。其目的在于加强对检察机关直接受理案件的监督制约，提高职务犯罪查案水平，增强检察机关的法律监督能力。日前，最高人民检察院已正式下发《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（以下简称《规定》）。通过调研，笔者初步掌握了上海市推行此项改革中可能遇到的困难和问题，并研究探讨了相应的对策和措施，为检察机关下一步试行此项改革提供一些参考建议。

　　一、审查决定逮捕权上提一级面临的困难与挑战

　　通过调查总结，笔者认为审查决定逮捕权上提一级主要面临以下五个方面的问题。

　　（一）思想认识不到位

　　由于受传统习惯思维的影响，少数检察干警对上提一级改革的重要性认识不足，参与改革的积极性不够强。侦查部门担心上级侦查监督部门严格遵守审查逮捕条件，提高逮捕证据标准，造成不捕率增加，影响查办案件的力度，从而导致立案数大幅下降。上级侦查监督部门面对批捕案件数骤增，既担心因严格审查、强调制约而导致打击不力，又怕承担因放松审查、强调配合而发生错捕案件的责任，因而存在一定的畏难和消极等待情绪。

　　（二）把握逮捕条件和证据标准的尺度不统一

　　现行制度下各级人民检察院针对本单位自侦办案特点，已经形成了各自对逮捕条件和证据标准把握的尺度。上提一级后，市人民检察院各分院侦查监督部门面对全市18个基层人民检察院自侦部门，必然存在纵向、横向标准尺度不尽统一的情况。在现行制度下，对一些是否符合逮捕条件存有争议的案件，通过本单位检察长的协调，自侦部门和侦查监督部门容易形成共识，共担责任。上提一级后，上级检察机关将承担错捕的风险，对案件的后续诉讼过程又不能掌控，势必对逮捕条件和证据标准的控制比较严格，以往基层检察机关侦查监督部门认为可以逮捕的案件，可能上级检察机关就会作出不予逮捕的决定。如何尽快统一对自侦案件的逮捕条件和证据标准的把握尺度已成为当务之急。

　　（三）工作机制不配套

　　一是现行同级侦查监督部门适时介入侦查监督工作的机制将不再适应上提一级的体制，上级侦查监督部门适时介入下级自侦部门侦查活动的渠道以及相关的工作机制亟待建立。二是现行案件协调机制将重新构造，上级侦查监督部门既要与下级自侦部门、侦查监督部门及时协调沟通，又要注意市人民检察院自侦部门对案件的指导意见，需要建立纵横通畅、及时有效的综合协调机制。三是现行上级侦查监督部门对捕后执行情况的跟踪监督机制也不能适应改革后的要求，亟待加强。四是现行“下管一级”的人民监督员监督模式已不适应，上提一级后，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件，由市人民检察院还是市人民检察院各分院选任的人民监督员实行监督需加以明确。

　　（四）办案流程不完善

　　上提一级后，无论是自侦部门还是侦查监督部门，办案时间更紧，环节更多，意见更易分歧，而报请、审查、决定、执行等程序都将随之发生变化，现行“审查决定逮捕”的有关规定已不能适用。案卷材料移送、提审犯罪嫌疑人、全程同步录音录像、听取委托律师意见、适时介入侦查、制作法律文书、作出审查决定以及交下级执行等环节的办案流程均需作调整和完善。

　　（五）办案力量、业务能力不适应

　　上提一级后，上级侦查监督部门办案数量骤增，市人民检察院各分院层面的办案压力更大。市人民检察院各分院侦查监督部门还承担着大量延长侦查羁押期限案件、复议复核案件的审查以及对基层人民检察院个案指导、请示回复等工作，现有办案人员数量难以应对。此外，市人民检察院各分院侦查监督部门对基层人民检察院自侦案件的情况特点不熟悉，大部分承办人都缺乏办理自侦案件审查逮捕的经历和经验，适时介入引导取证、多方沟通协调、请示汇报、捕后跟踪等协调配合工作，对办案人员的业务能力也提出了更高的要求。

　　二、试行审查决定逮捕权上提一级制度的对策与建议

　　要积极应对和稳妥实施上提一级的改革，首要任务是在思想上充分认识此项改革的重要性和必要性，及时转变自侦查案及审查逮捕工作中与之不相适应的执法思想和执法观念，正确处理好监督制约与配合协作的关系，不断增强自侦查案与审查批捕的能力，进一步提高执法办案的水平，切实增强执法的公正性和公信力。同时，要清醒认识上提一级后可能遇到的困难与挑战，认真研究相应的对策和措施，为确保上提一级的顺利实施做好充分准备。为此，笔者对试行上提一级制度改革提出以下肤浅的意见和建议。

　　（一）依法统一掌握逮捕的条件及证据标准

　　改革的关键是要严格依法把握逮捕条件，统一规范自侦案件逮捕的证据标准，加强对职务犯罪侦查活动的监督和制约，提高审查逮捕工作的质量。

　　1.要严格依法掌握自侦案件的审查逮捕条件。上级检察机关的侦查监督部门既要防止机械地以起诉率、有罪判决率作为衡量逮捕案件质量的标准，又要防止片面强调配合侦查而放松监督，对不该逮捕的案件作出逮捕决定。各级检察机关均要严格按照最高人民检察院的《人民检察院审查逮捕案件质量标准（试行）》来科学衡量逮捕案件的质量。在具体操作上，上级检察机关侦查监督部门应当严格按照刑事诉讼法及相关司法解释的规定，对已经报捕的案件一般不允许再撤捕；下级检察机关自侦部门应当自觉执行刑事诉讼法对报捕条件的要求，慎重报捕，即使在法定拘留期限内不能完全突破案件的，也应该及时适用其他非羁押性质的强制措施，不能硬性提请逮捕或者提请后又撤捕。

　　2.要制定统一、具体的自侦案件逮捕的证据参考标准。目前本市检察机关尚未制定系统的自侦案件逮捕的证据参考标准，因而在实践中各级检察机关对具体个案是否符合逮捕条件的理解和各类案件证据是否符合逮捕标准的认识存在差异。为此，建议由市人民检察院侦查监督部门牵头，下级检察机关侦查监督部门、自侦部门参与，研究制定针对性强且具操作性的自侦案件常见罪名的逮捕证据规格及标准，以区别于立案、起诉、审判的证据标准，及时有效地指导办案，减少认识分歧，确保自侦查案和审查逮捕案件的质量。

　　（二）建立健全相关工作机制

　　完善的工作机制是确保上提一级制度改革顺利实施的基础，鉴于上提一级后，现行工作机制可能难以适应改革的要求，笔者建议着重完善以下配套工作机制。

　　1.建立拘留通报机制。考虑到自侦部门对职务犯罪案件拘留期限最长仅为7天，办案时间较紧，为便于审查逮捕工作及时顺利进行，下级检察机关自侦部门在拘留犯罪嫌疑人的第一时间内（次日），应当将案件的基本情况呈报上级检察机关侦查监督部门。

　　2.完善重大疑难复杂案件的适时介入机制。上级检察机关对于重大疑难复杂案件应派员提前介入，参与下级检察机关对案件的讨论与决策，及时解决疑难复杂问题，做好捕前证据引导工作。由于上提一级后办案环节较多，现行的适时介入制度已不再适应。为此，建议市人民检察院侦查监督部门、自侦部门对重大疑难复杂案件的范围、适时介入的启动和方式、介入后的主要任务等作出相应规定。

　　3.建立重大疑难案件协调机制。目前市人民检察院自侦部门负责指导协调全市职务犯罪案件的侦查工作。上提一级后，审查逮捕工作将牵涉到三级检察机关的多个职能部门。建议成立职务犯罪疑难案件指导协调小组，由市人民检察院侦查监督部门牵头，市人民检察院自侦部门与市人民检察院各分院侦查监督部门参加，对疑难复杂且分歧较大的案件进行沟通协调。要充分尊重侦查监督部门对案件的审查逮捕决定权，也要注意听取市人民检察院自侦部门的意见，必要时由协调小组召集进行集体磋商，以利于案件的正确妥善处理。

　　4.健全捕后跟踪监督机制。要加强对批捕或不捕决定的执行力度，并将执行或不执行的情况及原因及时告知上级检察机关。需要变更逮捕强制措施的，也要及时报请上级检察机关决定。对拟作捕后不诉处理的，应听取上级检察机关侦查监督部门的意见。建议三级检察机关侦查监督部门要指定专人担任联络员，负责通报工作情况，加强沟通联系，收集整理案件的情况信息，尤其要加强对涉及案件捕与不捕、捕后撤案、捕后不诉、捕后判无罪或缓刑等情况的跟踪反馈，发现问题，及时采取有效应对措施。还要积极创新完善跟踪监督机制，建立上下级检察机关职务犯罪案件网络信息平台，随时掌握案件动态，以有利于对侦查活动的跟踪监督。

　　5.调整人民监督员监督程序的相关制度。按照上海市人民监督员制度“下管一级”的监督模式，其最大特点是选任人民监督员的检察机关与接受案件监督的检察机关主体相分离，从制度上保障人民监督员充分行使监督权，使监督意见更加客观公正，这也契合了上提一级制度旨在加强监督制约的要义。虽然不服市人民检察院决定逮捕的案件仍由市人民检察院选任的人民监督员进行监督，但毕竟这类案件数量极少，不会影响“下管一级”的监督总体格局。为此，笔者建议，上提一级后，将犯罪嫌疑人不服基层人民检察院决定逮捕的案件，调整为不服市人民检察院各分院决定逮捕的案件由市人民检察院选任的人民监督员实施监督。

　　（三）着力改进办案方式和方法

　　上提一级后，相应的办案流程和方式将发生较大变化，需要作出相应的调整与完善，建议市人民检察院职能部门及时修订现行“审查决定逮捕”的有关规定，根据实际情况调整相关办案流程和方式，确保办案质量与效率的有机统一。

　　1.采取直接报送案卷材料的方式。最高人民检察院的《规定》对案卷材料的报送范围、报送方式、报送时间均作出了规定，报请逮捕犯罪嫌疑人意见书、逮捕决定书、不予逮捕决定书及相关案卷材料、录音录像资料等，可以直接报送或者通过机要交通传送，也可以通过检察专用机要通道传送。由于本市区域不大，交通方便，结合本市检察工作实际，建议对案卷材料可采取直接报送的方式。

　　2.实行全面讯问犯罪嫌疑人及当面讯问的方式。虽然最高人民检察院的《规定》明确了应讯问犯罪嫌疑人的案件范围，且讯问犯罪嫌疑人，可以当面讯问，也可以通过检察专网进行视频讯问。考虑到本市区域不大，交通较为便捷，出于确保案件质量的考虑，建议原则上对所有职务犯罪报捕案件实行全面讯问犯罪嫌疑人，并且采取当面讯问的方式。

　　3.细化听取委托律师意见的程序。最高人民检察院的《规定》指出在必要时可以直接听取委托律师的意见，但未明确必要的范围。建议市人民检察院职能部门在修订相关规定时，结合《律师法》有关规定，列明直接听取委托律师的具体情形，以便实践中统一掌握，防止执法办案的随意性。

　　4.规范报请上级检察机关审查逮捕的具体程序和报送内容。根据最高人民检察院的《规定》，下级检察机关侦查监督部门仍要对自侦案件承担审查职责，需提出审查意见。由于上下两级检察机关侦查监督部门要先后对自侦案件进行审查，这就牵涉到刑事拘留期限时间的合理使用与分配问题。笔者建议，在目前《刑事诉讼法》尚未修订的情况下，下级检察机关侦查监督部门办案时间应当一并计入同级检察机关自侦部门的拘留期限（即7天）之内，上级检察机关侦查监督部门办案时间仍应为7天。此外，建议市人民检察院职能部门对报送材料内容作出相应规定，除了上报案卷材料、讯问犯罪嫌疑人录音录像资料以及下级检察机关侦查监督部门的审查意见外，还应明确讯问犯罪嫌疑人录音录像资料的具体要求。对提请审查逮捕材料不全的，如何进行补充等，也应作出相应的规定。

　　（四）切实增强执法办案的能力

　　积极推行上提一级检察制度的改革，不断提高自侦案件和审查决定逮捕案件的质量，增强执法的公正性和公信力，关键是要加强检察队伍建设，进一步提高检察人员执法办案的业务能力，这样才能确保改革的顺利实施。

　　1.要进一步提高侦查工作中突破案件获取证据的能力。各级检察机关自侦部门应以上提一级为契机，花大力气提高侦查工作的水平，及时适应上提一级后的新要求和新变化，一方面要改进查案方式，加大线索初查力度，着重提高指挥协调能力、案件突破能力、取证固证能力；另一方面要提高法律运用能力，特别要突出强调对办案程序、办案制度规则的遵守，依法开展侦查工作。建议适时开展专项练兵活动，分别从职务犯罪证据的获取、分析与运用、案件突破技巧与方法，以及案件的组织指挥协调等专题出发，对自侦部门进行系统的职业实务能力的培训，努力提高自侦工作的能力，切实防止因能力不适应导致查办职务犯罪案件工作质量严重滑坡。

　　2.要提高审查逮捕工作中对自侦案件证据的分析判断能力。建议市人民检察院侦查监督部门组织开展针对性较强的教育培训工作，特别是加大对自侦案件的证据分析、证据标准的把握等方面的培训力度，尽快使办案人员熟悉自侦案件的特点和规律，熟练掌握相关法律规定及具体罪名的证明标准等要求，努力提高审查逮捕工作的能力，既防止错捕，又防止该捕不捕，确保上提一级改革取得实效。

　　（五）全力做好组织保障工作

　　上提一级改革，检察人员和物质技术的配备是重要保障，重点是要加强对市人民检察院各分院侦查监督部门的人员补充和物质技术保障，从人力和物力两个方面做好应对准备。

　　1.合理优化配置办案力量。要适当增加市人民检察院各分院侦查监督部门的人员编制，设置专门办理自侦案件审查逮捕工作的内设机构（各分检设科），初步考虑各分检侦查监督部门适当增加人员，从本级检察机关或基层检察机关选配适合从事侦查监督工作的检察干部。这其中既要配备有职务犯罪侦查工作经历的人员，又要配备有职务犯罪审查逮捕工作经验的人员，并且应具备一定的沟通协调能力。

　　2.实行专人对口办案模式。考虑到各区在案件数量、类型、难度等方面存在的差异，建议上级检察机关侦查监督部门根据下级检察机关办理职务犯罪案件的情况，由相对固定的办案人员对口若干下级检察机关，以便于熟悉辖区职务犯罪案件的发案规律和案件特点，并有利于上下级检察机关之间及时沟通协调。

　　3.加强对侦查监督部门的物质技术保障。上提一级后，上级检察机关侦查监督部门将在案卷文书移送、同步录音录像、两级办案人员之间的沟通等环节增加大量的工作。应及时增加配备必要的车辆、手提电脑、移动同步录音录像设备等办案工具，同时要加强上级检察机关与下级检察机关之间的检察专网建设，确保网络的安全和保密，方便两级检察机关之间的信息沟通和资料传输。




【作者简介】
叶青，单位为上海市人民检察院。