【出处】《学习与探索》2012年第1期，第79—82页
【摘要】作为国家的重要政治制度，基本政治制度的地位次于根本政治制度，其内容随着社会主义民主政治的发展实践而不断完善。一项政治制度能否上升为基本政治制度，要综合考量其历史传统、政治影响、人口多寡、地域范围、民族利益、世界影响等因素。在建设社会主义法治国家的大背景下，判断一项政治制度能否成为基本政治制度，在综合考量以上因素时，还要考察其宪制因素。特别行政区制度已具备成为我国基本政治制度的条件。
【关键词】基本政治制度；特别行政区制度；基层群众自治制度；宪制因素
【写作年份】2012年


【正文】

　　何谓政治制度？早在2300多年前，亚里士多德就在其名著《政治学》中表达了自己的理解：“一个政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系。”[1]109这一理解对后世影响深远，但绝非盖棺定论。古往今来，众多的思想家、大学者对此众说纷纭、莫衷一是。仅在当今美国就有20多种解释，法、德、日、印等国的大学教科书上也罗列着多家之说。[2]23浦兴祖教授认为，政治制度是指社会政治领域中要求政治实体遵行的各类准则（或规范），共包括四层含义：第一，它是整个社会制度的一个构成部分；第二，它的中心内容是国家政权的行为准则；第三，它内含着多层次的结构；第四，它包括“法内制度”与“法外制度”两种形态。[3]4-5根据浦兴祖教授的定义，可将中国政治制度的基本内容概括为：人民民主专政制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度、特别行政区制度、选举制度、国家元首制度、民族区域自治制度、国家行政制度、司法制度、军事制度、干部人事制度等等。

　　在这些政治制度中，人民民主专政制度是中国的国体，因而是最根本的政治制度。中国现行宪法第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”人民代表大会制度是中国的政体，是根本的政治制度。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会制度这一根本政治制度也由宪法加以确定。现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”除了人民民主专政制度这个最根本的政治制度和人民代表大会制度这个根本政治制度之外，究竟还有哪些制度能够成为基本政治制度呢？

　　党的十六大报告确定了两项基本政治制度，一项是共产党领导的多党合作和政治协商制度，另一项是民族区域自治制度。[1]而党的十七大报告又指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这一提法将基层群众自治制度与中国的根本政治制度和其他两项基本政治制度相提并论，这是对基层群众自治制度地位的重大提升。[4]十七大报告将中国的政治制度归纳为一项根本政治制度（即人民代表大会制度）和三项基本政治制度（即党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度），由中共十六大的“1+2”模式变为“1+3”模式，体现了社会主义政治制度的自我完善和发展，也说明了基本政治制度是在不断丰富和发展的。那么，随着中国社会主义民主政治的不断发展进步，是否还有其他政治制度也可以成为基本政治制度呢？判断一项政治制度能否成为基本政治制度的衡量标准又是什么呢？本文将对这些问题进行初步探讨，以期求教于学界。

　　一、基本政治制度的成因分析

　　1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，在60多年的政治实践中，共产党领导的多党合作和政治协商制度不断得到完善和发展，其历史意义重大，政治地位高，社会影响力大。正是这些历史和现实的政治因素使共产党领导的多党合作和政治协商制度具有了基本政治制度的地位。[5]

　　1921年中国共产党成立后，开始了解决中国民族问题正确道路的新探索。根据马克思列宁主义关于民族问题的理论和国家学说，结合中国民族问题的现状，我们党从建党之日起就明确提出了倡导民族平等、联合的原则，并逐步形成了民族区域自治的思想。1947年5月，针对当时一些人提出的内蒙古“独立自治”的错误倾向和分裂活动，我们党明确提出并建立了第一个省级自治区——内蒙古自治区。[6]随后，在全国范围内相继成立了新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区和西藏自治区。根据国家统计局第六次人口普查数据，内蒙古自治区人口总数为2470万；新疆自治区人口总数为2181万；广西壮族自治区人口总数为4602万；宁夏回族自治区人口总数为630万；西藏自治区人口总数为300万。[2]5个自治区人口总和为10183万，突破了1亿；5个自治区土地总面积为433万平方公里，占全国国土面积约45%。由此，民族区域自治制度无论从所涵盖的人口数量还是地域范围来看，都应该成为中国的基本政治制度。

　　十七大报告提出了“人民民主是社会主义的生命”的命题。而基层群众自治制度就既体现了人民民主的内涵，也顺应了广大群众对民主的要求。从农村村民到城市居民，他们的民主自治诉求都可以在基层群众自治制度下得以有序、有效的实现。把基层群众自治制度作为一项基本政治制度，除了涉及全国的地域范围，也涉及全国人民；其既契合中国特色社会政治的发展道路，又回应了广大人民群众对民主的诉求。

　　从以上分析可以看出，要成为一项国家的基本政治制度，应该具备五个要素：第一，历史传统悠久；第二，政治影响力强；第三，涵盖人口众多；第四，涉及地域辽阔；第五，适应国家政治发展需要。那么，如果以这五个因素来判断的话，选举制度、国家元首制度、国家行政制度、司法制度、军事制度、干部人事制度等，也可以成为基本政治制度，除了考虑历史传统、政治影响、涉及人口、地域面积、政治发展等因素外，还有一个非常重要的因素，那就是宪制因素。换句话说，还要看这项制度是否有宪法和法律的规定。综合考虑这些因素后，才能判断一项政治制度是否可以成为基本政治制度。

　　二、基本政治制度的宪制考察

　　就宪法层面而言，作为基本政治制度的民族区域自治制度主要体现在第三章国家机构的第六节“民族自治地方的自治机关”。基层群众自治制度主要体现在宪法第111条：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”就法律层面而言，在党的十七大报告中确认的政治制度（1+3）中，作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，由《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等宪法性文件（法律）加以规定；民族区域自治制度由《中华人民共和国民族区域自治法》等加以规定；基层群众自治制度由《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等加以规定。

　　而共产党领导的多党合作和政治协商制度却缺乏法律层面的专门规定。虽然1949年9月全国政协第一届全体会议召开时曾制定了《中国人民政治协商会议组织法》，但在1954年12月全国政协第二届全体会议召开时，该法为新制定的《中国人民政治协商会议章程》所取代。此后，根据国内形势的不断发展，又分别于1978年、1982年制定了新的政协章程。以1982年章程为基础，政协第八届、第九届、第十届全国委员会又分别于1994年、2000年、2004年对章程进行了修订。[7]106虽然中共中央分别于2005年、2006年下发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。但从形式上看，这项制度确实没有现行有效的法律层面的规定。但是，是否能够据此认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度就不能成为一项基本政治制度呢？当然不能。这是因为：其一，在新中国成立初期，召开全国政协第一届全体会议时，还没有一部社会主义宪法，《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》起了临时宪法的作用，其制定过程体现了广泛的民主性、代表性。客观上说，政治协商制度的建立早于人民代表大会制度。其二，现行1982年宪法肯定了政治协商制度的历史作用和政治地位。宪法序言规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”其三，这项制度强调了两个方面，一方面是共产党的领导地位；另一方面是多党合作和政治协商。共产党的领导是前提，不能抛开这个前提来谈多党合作和政治协商。而共产党的领导地位在现行宪法中第1条就有规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”其中“工人阶级领导”，即为中国共产党的领导，因为在作为宪法确认的国家指导思想的马克思主义理论中，工人阶级的领导只能通过共产党来实现。[5]中国共产党领导的多党合作和政治协商制度尽管缺乏法律层面的规定，但却有作为母法的宪法层面的规定。在实施依法治国基本方略的前提下，有必要进一步推进共产党领导的多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。虽然以上提到的2005年、2006年中央下发的关于政协工作的两个《意见》都重点强调了制度化、规范化、程序化的目标要求，但在时机成熟、条件具备的情况下，还应逐步稳妥地推进政协制度的立法工作，至少可以将其中的界别设置、人选产生、工作机构、议事规则等事项通过立法加以确认，使已经形成的中国特色社会主义法律体系进一步得以完善。

　　三、基本政治制度的发展完善

　　在中国所有的政治制度中，不能随便将一项政治制度上升为基本政治制度，如果普通的政治制度也成为基本政治制度，就会弱化基本政治制度的重要性。但随着中国社会主义民主政治的不断发展，也要适时地对基本政治制度加以完善。特别行政区制度在中国实施了近15年，取得了举世瞩目的成就。综合考量各种因素，特别行政区制度应成为我国的一项基本政治制度。

　　“一个国家，两种制度”是我们党从中国的具体情况出发，创造性地运用马克思列宁主义，为解决历史遗留的台湾和香港、澳门问题，争取用和平手段实现祖国统一大业，并保持港、澳、台的稳定和繁荣，以利于社会主义现代化建设事业顺利进行而制定的伟大方针。“一国两制”最初是由邓小平同志经过深思熟虑之后提出的构想，1982年宪法增加了关于设立特别行政区的规定，1984年中英两国政府签订了关于香港问题的联合声明，1987年中葡两国又签订了关于澳门问题的联合声明。[8]424随着1997年、1999年，香港、澳门相继回归祖国怀抱，“一国两制”已由构想变为现实。港澳回归祖国十多年来，在一国两制、港人治港、澳人治澳、“高度自治”的方针指引下，港澳特区政府依法施政、发展经济、改善民生，推进同内地的交流合作，团结一切爱国爱港、爱国爱澳力量，保持了特区的长期繁荣稳定。

　　根据2010年第六次全国人口普查主要数据公报，香港特别行政区人口为709.76万、澳门特别行政区人口为55.23万、台湾地区人口为2316.21万。[3]港澳人口之和约765万，加上台湾地区，共3081万。若以人口数量来衡量的话，特别行政区制度所直接涉及的人口数量远不如广西壮族自治区的4602万人口。从地域面积来看，香港的地理面积为1097平方公里；澳门面积更小，为23.5平方公里；台湾地区面积较大，为3.6万平方公里，三地之和仅占整个国土总面积的0.04%。而且，特别行政区制度与共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度相比，历史传统没有那么悠久、政治影响力没有那么深远、涉及人口数量没有那么多、涵盖的地域面积没有那么大，表明上看特别行政区制度成为国家的基本政治制度还不具备上文提到的五个基本条件。但是，这种表面上的理解是片面的、不科学的。笔者认为，应该从以下五个方面来理解特别行政区制度。

　　第一，从国家结构形式上来理解。中国是中国特色单一制国家，香港、澳门顺利回归祖国后，并没有改变中国的国家结构形式。香港、澳门的高度自治权，是中央政府通过宪法和基本法授予的，并不是香港澳门本身所固有的。中国特色单一制的“特色”之一，就是实行“一国两制”，在香港、澳门设立特别行政区。[9]

　　第二，从宪法法律的规定来理解。现行宪法文本关于特别行政区制度的条款不多，主要体现在第31条、第62条、第59条这三条上。第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这里的“法律”属于宪法上所说的“基本的法律”。这表明，特别行政区制度的宪法地位高于由全国人大常委会以“基本的法律之外的法律”规定的政治制度。第62条第13项列举全国人民代表大会的职权时规定了“决定特别行政区的设立及其制度”。而且，2004年宪法修正案将宪法第59条第1款修改为“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。”在这一条中加上了“特别行政区”选出的代表，赋予了特别行政区选出的人大代表以重要的宪法地位。为了贯彻一国两制、港人治港、澳人治澳、“高度自治”的方针，全国人大制定了《香港基本法》和《澳门基本法》，香港、澳门特区政府严格按照基本法办事。从而使特别行政区制度有了法律层面的规范。

　　第三，从其他宪法相关法来理解。2005年全国人民代表大会通过《反分裂国家法》，其第5条规定：国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治。这充分体现了“一国两制”的精神，为特别行政区制度将来在台湾地区有效实施奠定了法律基础。2000年通过的《中华人民共和国立法法》第8条规定了法律绝对保留事项，该条第3项在列举只能由法律加以规定的事项时将“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”并列，赋予了这三项制度并列的法律地位，而且特别行政区制度排在基层群众自治制度之前加以列举。从法律上来看，如果十七大报告将基层群众自治制度上升为国家的基本政治制度的话，那么，将特别行政区制度纳入基本政治制度之内也是有法律依据的。

　　第四，从国家统一大业的角度来理解。特别行政区制度所体现的法益是国家主权和领土完整，维护的是中华民族的根本利益。目前，特别行政区制度在香港、澳门顺利实施，但要最终实现国家完全统一，还有待于台湾问题的解决。坚持一个中国原则，是实现祖国和平统一的基础。以和平方式实现祖国统一，最符合两岸同胞的根本利益。所以说，特别行政区制度所惠及的人口范围应该是全国人民，涉及的地域范围是包括港澳台地区在内的960万平方公里。

　　第五，从为世界树立制度标本的角度来理解。特别行政区制度从邓小平同志“一国两制”的构想，到宪法的有关条款和两部基本法，再到香港、澳门特别行政区的建立，遵从了“构想—立法—实践—完善”的路径。港澳回归祖国十余年来，尽管在某些具体问题上还有完善的空间，但总的来说是非常成功的，也得到了世界各国的高度认可。可以说，“一国两制”设想在解决香港与澳门问题中所发挥了无以替代的作用，为世界其他国家和地区同类问题的解决创造了先例。[10]209

　　在建设社会主义法治国家的进程中，一项政治制度是否能成为国家的基本政治制度，除了综合考量其历史传统、政治地位、人口多寡、地域范围、民族利益、世界影响等因素外，还要重点考察其宪制因素。特别行政区制度经过十多年的发展实践已符合基本政治制度的要求。将特别行政区制度上升为国家的一项基本政治制度，有利于进一步促进香港、澳门的繁荣发展，有利于维护国家主权和领土完整，有利于促进世界和平。




【作者简介】
易赛键，男，江西宜春人，中国人民大学法学院博士研究生，从事宪法学、一国两制研究。


【注释】
本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“特别行政区制度在我国国家管理体制中的地位和作用研究”（项目批准号：10JZD0034—1）。
[1] 十六大报告指出，“坚持中国共产党的领导，巩固和完善人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度。”
[2] 参见国家统计局网站//www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110429_402722510.htm。
[3] 参见国家统计局网站 //www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm，最后访问日期：2011年10月27日。
参考文献：
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[6] 贾庆林. 坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路[J]. 求是，2010，（24）.
[7] 罗豪才等. 软法与协商民主[M]. 北京：北京大学出版社，2007.
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[9] 易赛键，朱松岭. 对国家结构形式的再认识[J]，武汉：江汉论坛，2011，（4）.
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