【出处】《河北法学》2012年第2期
【摘要】行政评价是源自行政系统内部对行政活动作出的自我评价，通过行政评价可以衡量行政行为的好坏。行政评价的结果伴随着奖励与惩罚，以此来激发行政主体的自我规范和自我约束意识，实现行政主体的自我纠错和自我提高。行政评价作为行政自制理念的实践机制，是在行政自制的框架下构建行政系统内部的评价体系，通过在源头上遏制行政行为的违法或不当，有效地对行政权进行规范。
【关键词】行政自制；行政评价；规范；具体措施
【写作年份】2012年


【正文】

　　行政评价作为加强和创新社会管理的新导向，是在行政系统内部以其自身的专业性来评价复杂多变的行政行为，是对行政权进行规范的有效途径。在行政系统内部建立行政评价制度，对当代中国社会管理而言具有导向功能，该制度有助于推动、引导政府社会管理理念和手段的转变，通过评价建立有序、透明的竞争机制，激发行政主体的工作活力，切实增强行政主体的工作责任感、使命感和紧迫感，进而实现“由外到内”，“由被动到主动”的对行政权进行规范。行政评价对于提高执政能力、创建和谐社会具有重要意义。

　　行政评价制度是行政自制理论的重要实践机制[1]，行政评价主张行政主体通过自我评价、积极行政，构建一种独特的内发型控权管理模式，行政评价正是加强和创新社会管理的有效途径。行政评价首先就要从行政系统内部入手，对其行使行政权的行为进行规范，使其自始至终都为公民权益和社会公益服务，对于维护社会稳定，避免和谐社会中的不和谐问题具有重要作用。行政主体只有以服务相对人为出发点，通过行政评价机制积极主动地实现自我规范，才能让行政权处于良好的运行状态中。

　　一、行政评价对行政权规范的作用机制分析

　　权力作为一种社会现象，似乎自社会存在就与社会不可分离[2]。行政评价是行政系统内部对行政行为、行政规章以及公务员行为的合法性、合理性以及操作可能性进行的自我评价。行政评价是行政主体在行政系统内部自发组织实施的，是行政自制实践机制的重要组成部分，其评价的主体、指标、原则、程序等内容是行政主体在上级立法精神指导下自己组织制定的，这为行政主体发挥其主动性和能动性提供了广泛的空间。通过行政评价，可以建立行政主体对行为结果的预期，从而引导行政主体行为的选择，作出规范的行政行为。

　　(一)行政评价为规范行政权力的行使提供了目标参考

　　行政评价的主体源自行政系统内部，不同于其他外部评价主体。行政评价能够促进行政主体的主动性，是行政主体本着善意行政的意识而主动进行的评价，以提高行政效率、服务社会公益为目标，而非在外部控权主体或第三方的要求下被迫采取的评价。行政主体处于行政活动中，其最了解自己行为的过程以及在过程中可能产生的结果，最能把握和控制行政权的下一步行使。行政评价的目的是通过评价提高行政效率和执法水平，实现对行政权的自我规范。

　　行政评价的动力是提高业绩，行政评价的功能是通过评价进行的激励。好的评价结果会激励行政主体增强自我规范意识，从而提高业绩，带来更好的评价结果。在这种良性驱动下，行政主体必然自觉控制行政权力的行使，努力提高行政效率和服务质量，以更好地服务相对人。

　　在现代化的行政主体内部，可以通过目标的设置来激发行政机关及其公务员的动机，指导行为，使公务员的需要与行政机关的目标挂钩，以激励公务员的积极性[3]。一般来说，没有目的性的行为无成果而言，而有目的性的行为，其行为的成果最大。目标是一种刺激，合适的目标能够诱发人的动机，规定行为的方向。心理学上把目标称为诱因，由诱因引发动机，再由行为达成目标的过程就称为激励过程[4]。为了使多数人都朝着组织的目标方向努力，应对有利于该努力方向的行为给予不断的奖励，从外表强化组织认为正确的行为，久而久之，则使这种行为模式被固定下来，成为有意识或无意识的行为规范或行为准则。洛克(E．A．Locke)对目标的建立进行了详细的阐述，他认为目标的难度和目标的明确性决定了工作的最终结果[5]。

　　目标管理可以分为三个阶段，目标的设立、过程管理和对照既定目标考评效果(即行政评价)，如下图所示:

　　通过各部门负责人与公务员协商讨论，详细确定每个公务员的工作目标，即为实现本部门的目标任务需要作出什么样的贡献；根据具体的量化标准，对行政主体的行政活动进行评价(图中虚线方框部分)。

　　行政评价结果是对目标设置的一种反馈，根据行政评价结果，对行政评价信息进行公开，对行政主体的工作进行总结和诊断，针对行政主体工作目标的实现程度提出今后的改进意见。通过目标的评价可以分析诊断目标未达成的原因，同时为下一个目标管理周期提供前车之鉴，以利于设置新的目标。根据行政评价的结果，对已经达到目标的应当实施奖励，激发行政主体为完成更高目标而努力[6]。

　　(二)行政评价通过对行政权进行规范，实现行政自制

　　行政自制是指行政主体自发约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法、合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列下设机制。行政自制是行政权的一种主动性和自律性控制，从本质上说是一种思维意识的转向，即由管理型政府向服务型政府转变，由被动工作型政府向主动竞争型政府转变，由权力型政府向责任型政府转变。在行政自制理念指导下的行政评价制度是一种主动性和自律性评价，行政权的自我规范和约束程度越高，行政主体就越能够做出对于行政相对人有益并符合社会公益的行政行为。行政评价会对行政主体行政权的行使提供事前的示范和指南，通过对行政行为的结果进行检验，以此来约束和限制行政主体对行政权力的行使，在提高行政效率的同时也会实现对行政权的自我规范。

　　(三)行政评价规范行政主体在合法、合理以及可操作的范围内行使职权

　　行政评价可以规范行政主体行使行政权，行政权行使的表现方式便是做出行政行为，而行政行为一经做出便具有公信力、确定力和执行力，具有普遍遵守的特征，这决定了行政行为一旦做出，将对行政相对人产生普遍的约束力[7]。行政权的行使不合法、不合理或者在实践中缺乏可操作性，那必然会转化为具体运用过程中对行政相对人利益的损害。行政评价能够克服行政主体的有限性带给行政权行使的潜在问题。行政评价不仅重视对行政行为本身的“量化”分析，也兼顾行政行为的“实质”效果，通过全面深入的分析对行政行为的质量和效果作出客观的评价。在行政评价的过程中，评价主体发现已经实施的行政行为在合法性、合理性或操作可能性方面存在问题，会通过评价意见书提出意见，以便行政主体进行及时的调整或者纠正。经过行政评价，行政主体会了解到行政行为在程序上和权限上是否合法、合理、具有可操作性，以此来检验行政行为在实践中取得的效果是否明显，是否与社会经济的发展相适应。

　　(四)实现行政权在运行中的自我预防、自我发现、自我遏制和自我纠错

　　行政评价是一种主动性和自律性评价，从本质上说是一种思维意识的转向，即由管理型政府向服务型政府转变、由被动工作型政府向主动竞争型政府转变、由权力型政府向责任型政府转变，通过行政评价对行政权进行规范和控制十分重要。行政权的自我规范和约束程度越高，行政主体就越能够做出对于行政相对人有益并符合社会公益的行政行为，从而促进行政评价结果的提升。当行政主体对于行政权的自我规范成为一种习惯，即行政主体主动避免行政权的违法或者不当行使，不再侵犯相对人的合法权益，那么行政评价的结果会越来越好，这便实现了行政权的自我预防。如果在行政权的行使过程中，行政主体发现已经实施的行政行为存在合法性、合理性以及操作可能性方面存在问题，也会第一时间调整和改正，这便实现了行政权在行使过程中自我发现问题。针对自我发现的问题，行政主体能迅速作出反应，针对错误行为进行紧急处理，做到一旦发现错误便能及时制止，避免损失扩大或者防止无法挽回的损失发生，这就实现了行政权对违法或者不当行为的自我遏制。当行政主体发现行政行为有错误，但是已经无法挽回的情况下，对已经造成的损失主动予以补偿，这就是行政权的自我纠错。

　　(五)行政评价能切实提高行政执法水准和质量

　　行政评价不仅重视对行政行为本身的“量化”分析，也兼顾行政行为的“实质”效果，通过全面深入的分析对行政行为的质量和效果作出客观的评价。行政评价正是通过评价结果来检验行政目标的设定是否科学[8]、行政行为的选择是否有效等，通过实施行政评价，能有效的对行政主体的执法水平和质量进行检验。如果行政主体在行政活动中能主动遏制违法或者不当行政行为的发生，从而规范行政权的行使，实现行政权的自我规范，那么行政主体具有很高的自制能力，必然会提高其自身的执法水平和质量。经过行政评价，行政主体会了解到行政行为在程序上和权限上是否合法、合理、具有可操作性，以此来检验行政行为在实践中取得的效果是否明显，是否与社会经济的发展相适应。

　　二、行政评价对行政权规范的程序性路径选择

　　行政评价应当贯穿行政活动的始终，并且严格按照程序要求进行。

　　(一)事前评价与事后评价、事中评价相结合

　　行政评价根据评价时间的不同可以分为事前评价、事后评价和事中评价。如，日本《有关行政机关实施政策评价的法律》(简称《评价法》)中规定:政府部门负责人应当根据自己的职责范围和权限，在实施符合条件的具体研究、开发项目、公共事业及政府开发援助等行政行为时，必须进行事前评价。事前评价的标准、程序、结果和方案可为事后评价提供参照，使事后评价更具有针对性和有效性。2010年11月，我国国务院在《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)中指出:“加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发，系统全面掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。”这便是国务院要求对重大行政决策建立的事前评价机制。但是，对于重大行政决策的范围和具体的程序性规定并没有作出规定。

　　我国行政评价中的事前评价是指行政主体在自己的职责和权限范围内，实施对国民生活、社会经济有重大影响或者需要大量资金的行政活动(包括重大行政决策在内)，必须进行事前评价。行政主体自身要从合法性、合理性以及可操作性角度对该类行政行为进行自我评价，上级行政主体认为有必要时可以对行政主体的自我评价进行再评价，以论证该行政行为是否实施，对于关系公众切身利益的决策，应当召开听证会，以保障公众参与，对于专业性较强的，要进行专家论证。要将吸收公众意见，采纳专家学者的建议情况纳入论证报告。在事前评价的程序性规定方面，应当明确事前评价时不仅要提供事前评价的计划，还要同时提供进行事后评价的计划，通过事前评价能够促进行政活动科学有效的实施，也为继续组织事后评价提供有利条件，使评价贯穿行政活动的始终。

　　事后评价是行政主体结合本部门具体特点而制定事后评价的计划，确定事后评价的范围、实施办法，根据行政评价的标准有计划的组织对行政活动进行事后评价[9]。具体来讲，并不是所有的行政活动在实施完毕后都可以立即进行事后评价的，要根据行政活动的性质来确定事后评价的时间。事后评价按时间不同可以细分为两类:即时事后评价和过后事后评价。即时事后评价是行政活动完成后立即进行的评价，即时评价可以反映行政活动的效果，对于后续的行政目标的设定和行政活动的施行具有指导和借鉴作用。但是，对于一些在行政活动完成后不能立即进行行政评价或者立即进行行政评价无法真实的反映行政活动效果的，可以在行政活动完成后经过一段时间进行事后评价，即为过后事后评价。我国目前对事后评价的相关规定仅限于对行政规章进行的事后评价，行政规章具有灵活性适用性强等特点，是行政活动中适用频率最高的行政法规范[10]。目前各省份并没有统一对行政规

　　章进行事后评价的时间，行政规章的事后评价不能在规章制定后立即进行，而是应当在行政规章实施满2年后进行。对于社会公众反应强烈或者社会效果不好的行政规章，可以不受上述规定的限制，提前进行评价。

　　在以往的评价中，人们往往关注的是在行政行为结束后进行的事后评价，但过分以事后评价为导向的评价体系会导致评价结果的异化，实践中常出现的情况是“为了评价而评价”、“为了结果而评价”，这样就直接导致了“政绩工程”、“形象工程”等问题出现。根据行政活动的性质不同，要设定不同阶段的行政评价方式，在注重评价结果的同时，也要注意对行政行为过程的评价，这更能反映公务员的服务意识、执法水平及其对整个行政组织的贡献。事中评价不仅对行政行为的过程进行监督，也起到了承上启下的作用[11]。在进行事中评价时，如果发现经过事前评价，经论证具有可行性的行政活动，在实施中被证明是不可行的，可通过事中评价来终止该行政活动，以避免行政行为继续实施导致的损害后果扩大，避免整个行政行为实施后出现不可挽回的损失。对于经事中评价发现在实施过程中该行政活动有必要继续实施，对行政行为的作用方式或具体内容需要进行调整的，可以中止行政活动，在调整后继续实施，保障行政活动的顺利进行。在事中评价过程中，发现行政活动按照原计划进行顺利，不需要进行调整的，则可对该行政行为的过程进行控制，以促使该行政活动的有效完成。因此，有必要在行政活动的实施过程中进行事中评价，以弥补事前评价和事后评价的不足。

　　(二)严格按照启动、准备、实施以及结果回应程序进行评价

　　行政评价的实施程序包括行政评价的启动、准备、实施和结果回应四个阶段。启动行政评价程序是在行政系统内部评价主体决定要对何种行政行为进行评价，包括对具体的行政行为、行政规章以及对公务员个人的行为进行评价；在准备阶段，评价主体应当选择行政评价的组成人员，选择被评价的行政行为，明确行政评价的标准以及进行行政评价的具体方法；在行政评价的实施阶段，评价主体要进行相关信息的收集，要从海量信息中收取有价值的信息进行进一步整理和分析，在整理和分析之后形成行政评价的报告；行政评价报告制作完成后并不代表行政评价的最终结束，行政评价的报告应当对被评价的行政行为作出回应，不仅对当前的行政行为的合法性、合理性以及可操作性进行评价，还要提出被评价的行政行为的状况以及存在的问题，以行政规章的事后评价为例，行政规章的事后评价报告中应当载明行政规章的实施状况以及存在的主要问题，对行政规章的立、改、废提出建议。行政评价的结果不仅对已经完成的行政行为具有指导作用，对未来将要作出的行政行为也具有借鉴作用。因此，应当严格按照行政评价的程序性规定对行政行为进行评价，保证评价结果的真实可靠。

　　(三)合理构建评价指标体系

　　对政策进行评价的目的是为了对政策进行改进，并且高效率的使用政策评价的结果[12]。有效的政策评价应当为政策的形成提供支持，对相同的政策进行不同层面评价比较，积累政策评价的材料，提高政策评价的有效性。作为评价对象的政策主要是指抽象的政策，即行政主体为了实现行政目的而制定的方针、策略或其他事项。政策评价的具体标准是合法、合理和操作可能性。政策评价的合法性是指政策的制定是否符合国家宪法、法律和行政法规；政策评价的合理性指标是指制定政策的目标是否清楚、政策实施的效果是否明确、政策实施是否安排合理、政策实施的具体手段是否合理以及政策的制定是否符合经济形势变化；政策的可操作性标准是指政策的体系是否健全、政策是否切实提高了政府部门的执行能力和工作效率、政策在实施过程中是否获得了足够的人力和物力支持、政策在现有的技术水平下是否具有实现目标的可能、政策是否产生效用并解决问题、政策是否具有在维持社会制度中的贡献以及政策在实施遇到不顺利的情形时是否可以自行调整。

　　(四)公开发布评价结果，鞭策行政主体进行自我规范

　　强调行政评价的结果运用和公开是实现行政评价的价值、推动行政评价运行的根本保障。公开发布评价结果要求行政主体及时、准确的输出评价信息，评价结果的公开既可以回应民众的要求，又可以满足公众的参与和监督需求。广州市政府法制办在2010年10月13日公布了对《广州市农村房地产权登记规定》、《广州市房屋租赁管理规定》的行政规章立法后评价报告，公众可以通过登录政府网站详细的了解该行政规章的实施情况和实施效果。这种公开会是将行政规章的制定主体和评价主体完全“暴露在阳光下”，评价结果会间接的反应行政规章的制定水平和实际执行情况。通过行政评价结果的公开可以充分发挥行政评价的激励机制，导向机制和纠偏机制的作用，要明确责任的承担主体，将好的评价结果与及时的奖励制度挂钩，与公务员个人的职位升迁与薪酬体系相连[13]。这种公开也会给行政主体带来潜移默化的压力，为行政主体的自我规范指明方向，迫使行政主体进行自我调整和完善。

　　三、行政评价对行政权规范的实体性路径选择

　　行政评价的具体制度构建会直接影响到行政评价结果的有效性，而行政评价结果的有效性又会直接关涉到对行政权的规范。因此，要对行政评价主体、具体原则、评价的标准进行慎重选择，以保障通过行政评价对行政权进行规范的有效性。

　　(一)明确行政评价的基本原则，为行政权的规范提供理论依据

　　1．公开原则

　　行政公开是当代行政法的基本原则之一，行政评价作为行政公开的内容之一不能脱离公开制度而单独存在，也应当贯彻公开原则。行政评价的公开是进行评价的基本要求，行政评价本身也是一种信息的交流与沟通，是一种信息活动。行政评价的公开不仅包括行政评价的结果公开，即:公开公布评价报告，还要求对行政评价的过程以及具体的依据进行公开。通过行政公开，可以在政府内部、政府部门与部门之间以及部门与公众之间实现顺畅的交流与沟通，加强公众对政府的信任，建立具有回应性、责任心和效率高的政府[12]。行政评价的公开推动了行政公开在实践中的深化，在行政自制理念的指导下，行政主体公开评价信息的动力大大提升，变“要我公开”为“我要公开”，实现了由被动到主动公开的转变。

　　2．公正原则

　　行政评价的进行应当体现公正性，即在评价主体进行行政评价时应当做到诚实、公正、实事求是。在收集评价相关信息以及对相关信息进行整理时，应当清楚收集的信息与被评价的行政行为之间的关系，坚持行政评价所采用的具体标准，为了确保公正性。在评价主体进行评价时要注意行政评价的全面性和系统性，要依据行政行为的特性，采用合理的手段，尽量定量把握行政行为的效果。行政评价是具有科学理性色彩的思维活动过程，在进行行政评价的过程中，还要更多的考虑到与具体的行政特性相关的内容，合理考虑“相关因素”以及不考虑“不相关因素”，客观的进行评价。

　　3．全面客观原则

　　行政评价应当坚持手段合理与目标可量化相结合，做到能够全面、系统地反映行政评价的质量。要实事求是的设立行政评价的指标，设计科学的行政评价体系，配置详尽的评价指标，优化指标结构，设定科学的评价方法。评价时应当选择先定性后定量的方式，可以根据需要设计多个评价主体同时进行定性评价，通过不同等次的定义数值，转化为可计量、可统计、可比较的评价结果。评价主体可以邀请专家对行政评价的指标设定进行论证，在行政评价的过程中，应当采纳专家学者的意见。让行政评价的主体与专家进行背对背的评价，这不仅是发挥民主的有效形式，也是确保制定有效政策的前提条件。

　　(二)建立多元的评价主体对行政权进行规范

　　行政系统内部的评价主体是行政评价的首选渠道和常用形式，也是整个行政评价活动开展的基础。我国目前对行政主体的评价主要是一元形式的上级对下级行政主体进行的评价，要打破这种传统的单一评价方式，要在行政系统内部建立多元的行政评价主体，具体包括上级行政主体对下级行政主体的评价、下级行政主体对上级行政主体的评价、同级行政主体之间的互相评价以及行政主体的自我评价[14]。具体而言，上级行政主体对下级行政主体的评价包括对下级行政主体自我评价的再评价、与下级行政主体共同做出的联合评价、对下级行政主体评价程序正当的担保评价三种。下级行政主体对上级行政主体的行政评价，可以激发其对上级行政主体的认同感和责任心，还可以有效的监督上级行政主体的工作，达到权力制衡的目的。同级行政主体之间的互相评价，指如果两个或多个行政主体之间职能相近或者存在互助、共同执行、协作或相互支援等关系，可以在这些行政主体之间进行互相评价。通过同级行政主体之间的互相评价，能够实现行政主体之间取长补短，避免同类问题发生在自己身上[15]。

　　行政评价是行政主体发现问题、诊断问题和解决问题的重要手段，建立多元的评价主体能够确保行政评价的有效运行，避免评价主体将评价权层层下放，出现行政评价的结果偏离行政评价的目的的现象。为了补充间接民主主义的不足，作为直接民主主义重要体现的参与型政府理念逐渐深入人心。民众不仅是行政的对象或客体，也是与行政主体共同承担行政权的承担者[16]。在行政评价中也贯彻了公众参与的理念和机制，问卷调查即是其中的方式之一。在行政系统外部，要通过发放问卷调查或者网络投票等方式吸收公众的参与，广东省法制办于2011年4月16日到5月15日在政府网站上邀请市民对全省各地级以上市政府和省政府各部门推进依法行政的情况开展公众满意度测评；2010年12月，历时一个月，深圳市政府绩效评估管理委员会组织政府绩效公众满意度调查，邀请市民通过问卷抽样调查和网上电子民调两种方式对政府工作进行“打分”。对于定量评价指标而言，可以用准确的数字来表示，但是对于许多定性的指标需要采用专家评议的方式进行评价。

　　行政评价是一项专业性很强的工作，要提高行政评价的质量和水平，必须发挥相关专家和学者的共同智慧，形成团体的职能结构效应。通过专家和学者之间的交流，可产生思维共振的效果，很可能在短时间内得到丰富有效的创造性方案[17]。应当在市级政府法制部门建立专门的专家库，吸纳各行各业的专家学者，对于需要专家参与评价的，可以在专家库内进行随机抽取，保证专家学者参与行政评价活动。在行政主体进行自我评价和上级行政主体进行再评价时，应当在行政评价报告书中列出采纳具体的专家或学者的建议内容，公布评价结果，发挥专家和学者的专业特长和理论优势，提高行政评价的实施水平和评价质量。

　　(三)细化行政评价标准，保证用有效的评价结果对行政权进行规范

　　对政策进行评价的目的是为了对政策进行改进，并且高效率的使用政策评价的结果[12]。有效的政策评价应当为政策的形成提供支持，对相同的政策进行不同层面评价比较，积累政策评价的材料，提高政策评价的有效性。作为评价对象的政策主要是指抽象的政策，即行政主体为了实现行政目的而制定的方针、策略或其他事项。政策评价的具体标准是合法、合理和可操作性，具体而言，政策评价的合法性是指政策的制定符合国家宪法、法律和行政法规；政策评价的合理性指标是指制定政策的目标清楚、政策实施的效果明确、政策实施的实践安排合理、政策实施的手段合理以及政策的制定符合经济形势变化；政策的可操作性标准是指政策的体系健全、政策切实提高了政府部门的执行能力和工作效率、政策在实施过程中获得了足够的人力和物力支持、政策在现有的技术水平下具有实现目标的可能、政策产生效用并解决问题、政策具有在维持社会制度中的贡献以及政策在实施遇到不顺利的情形时可以自行调整。

　　对行政规章的事后评价又称为“立法后”评价或“立法回头看”。行政规章实施一段时间后，由于社会经济的发展变化、主管部门的变更、基本法律的修改或者废止等，需要进行一定的修改。应当明确对行政规章的事后评价标准为合法性、合理性以及可操作性。合法性标准的具体要求是该行政规章的制定主体合法、规章的内容合法以及规章的制定程序符合宪法、法律以及行政法规的规定；合理性标准的具体要求是行政规章制定的目的科学、行政规章的实施与目的相符、行政规章制定的理念合理、行政规章的价值取向合理以及行政规章的制衡与激励机制安排合理；行政规章的操作可能性是评价行政规章的内容是否能够指导实践、行政规章的具体规定是否便于操作、行政规章的设定是否符合实际、行政规章的实施是否具有针对性以及行政规章的内容是否协调、完备、文字应用是否恰当、标点符号是否符合要求。

　　具体行政行为的实施是一项复杂的社会活动，对这种复杂的活动进行行政评价要从行政活动的任务和目的出发，按照系统并科学的方法构建一系列反映行政活动的各个侧面相关因素并有内在联系的指标组合，对具体行政行为要依合法、合理以及可操作性的标准进行评价。合法性评价的标准包括依法行政和政务公开两项，依法行政要求行政主体依法的明文规定行政，这是法治国家、法治政府的基本要求。依法行政不仅仅要求行政主体依法的明文规定行政，还要求行政主体依法的原理和原则行政，具体的衡量标准是具体行政行为是否符合法律的规定、具体行政行为的败诉率占具体行政行为总量的比例、行政复议纠错率占具体行政行为总量的比例、以及行政主体的信访工作效率和效能投诉办结率、政务公开网站的点击率、政务公开信息率、政务网及行政办公网的建设情况以及公开说明制度的实施。合理性指标要求行政主体的裁量权行使合理、行政效益分析合理、行政主体平等待人、比例合理、手段合理。对具体行政行为进行评价应当采用合理性与可操作性的指标相结合的方式，同时应更加注重量化评价的运用。坚持手段合理与目标可量化相结合的原则，采用合理的手段，尽量定量对具体行政行为进行评价。行政评价更多的是具有科学理性色彩的思维活动过程，而在进行行政评价的过程中，还要更多的考虑到与具体的行政部门特点相结合的方式。如美国《政府绩效与结果法案》没有规定统一的行政评价方法，在行政评价的操作方面留下了相当大的自我操作余地[18]。各行政主体可以结合自身的特点在法律规定的框架内开发合理有效的评估方法。日本在《评价法》中规定，关于行政评价的方法，政府应当推进调查、研究和开发，也没有制定统一的行政评价方法，但规定了要根据行政行为的特点采用合理与可量化的手段进行评价。

　　我国对具体行政行为进行评价的操作可能性指标中，应将定量指标与定性指标相结合，并且在可能的情况下，尽量采用定量的指标进行评价，以增强具体行政行为实施的可操作性。例如，对公安局治安管理处罚案件进行评价时，可以随机同时抽取同号的处罚案件，通过这种抽签的方式进行评价，对行政规章进行评价时可以选择不同的制定主体对制定内容相同的规章进行评价，这样既保证了评价对象的客观性，也提高了评价结果的有效性。

　　结论

　　政府是行政权的载体，是实现政府职能的工具[19]。行政自制理论的重要实践机制———行政评价制度，开拓了行政系统内部通过行政评价对行政权进行规范的方式。从行政行为的合法性、合理性以及可操作性角度来评价复杂多变的行政行为。行政评价制度为行政权的行使提供了事前的示范和指南，对行政权起到预先规范作用，实现行政主体通过自我克制来防止违法或者不当行为的发生。行政评价是对行政权行使的一种事中审核与事后验收，在错误行为所引发的损害后果尚未达到最大值之前将其停止并纠正。行政评价制度能够准确、恰当的衡量行政行为的质量，通过行政评价可以建立有序、透明的竞争机制，激发行政机关及其公务员的工作活力，实现行政主体的自我激励、同级行政主体之间的相互激励以及上级行政主体对下级行政主体的激励功能。通过激励指引行政主体产生明确目标指向行为的内在动力，调动行政主体的积极性，增强其工作责任感、使命感和紧迫感，进而实现行政权的自我规范，促进行政质量的提升。通过行政评价的结果来激励行政主体进行自我规范、作出服务于相对人权益和社会公益的行政活动，在此基础上最大限度地发挥行政主体所固有的潜力，从而构建出对行政权进行自我规范的内部运作渠道。尽管行政评价的很多具体细节还有待于不断地探索和总结，但是在不断完善的行政自制理论与实践基础上，一定会对行政权的规范运转带来真正有效的推动作用。




【作者简介】
杜一平，吉林大学法学院博士研究生；张闯，长春理工大学法学院副教授。


【注释】
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