一、发展民主：基层行政权与农民权益双重互构的新探索
从哲学的主客体二元对立出发，利益是独立于主体世界的存在，主体世界的发展依赖于客体的利益满足。利益通俗称为“好处”，是能满足人们物质或精神需求的事物。[1]这种需求是人之本性，需求导向对“需求满足”的目的性利益追求，在利益的追求与冲突中演绎着社会的变迁。法律上权利和利益是两个紧密联系而又相区别的概念，利益是权利动力之源，利益冲突是权利产生的直接原因，它使人满足需要的行为与满足需要的社会客观可能性条件联系起来。同时应明确，并非一切冲突的利益都能导向权利，只有经过利益主体选择后由现行法律所承认和保护的利益才能成为权利。农民权益含政治权益和经济权益两个基本方面，农民权益是农民作为社会主体存在的条件，从某种意义上来说也是人类社会其他主体存在的前提条件。[2]以农民为主要参与力量的农业发展是社会分工的前提，也是国民经济其它部门得以独立和进一步发展的基础，农业发展、农村进步都需要调动农民积极性，所以说，农民利益是社会经济文化发展的前提和动因。随着社会发展，农村利益总量将会逐渐增大，农民增量利益的保护进入人们的视野，增量利益并不是简单存量利益的增加，而是在存量利益的基础上的有机增长，从而形成供农民分配的发展利益。劳动与生产资料的有机结合创造价值，在存量利益与增量利益的产生分配过程中，不仅需要促进以农民为主体的全面自由发展，而且需要以土地为核心客体的生产资料发展，以此和谐共同发展来带动各利益主体关系的变化，利益分配格局的改变。
农村社会的发展，发展利益的产生和分配过程，引起了行政权力与农民权利关系的变化，在这种动态过程中，需要形成一种新的动态平衡关系，从单纯的权力与权利制衡到和谐发展关系。在基层行政权与农民权益变的发展中，随着发展利益的产生，需要在农民发展权利与政府发展权力之间建立一种全新的相互制衡关系。发展权力的设置和运行也应当以权利为本位，因为对权利的保障是发展权力的存在理由，不以保障权利为目的的发展权力是缺乏合法性、正当性的公共权力。
民主是目前最好的社会治理形式，是一定社会追求的一种价值，也是一定社会价值体系的体现，民主与权利是紧密相连的。在新农村建设中，必须构建一种全新的民主，这就是发展民主，其以存量民主为基础，是一个动态发展的过程，是在存量利益与增量利益有机整合基础上，侧重以基层民主为突破口，其内涵为人之于社会的民主，既包括共时的民主，还包括历时的民主，对农民权益而言主要是指经济发展民主与政治发展民主两个层面。基层发展民主是农村存量民主与增量民主的有机整合发展，以农村现有农村自治完善为基础，促进农民平等参与社会发展与分享社会成果的能力和机会。作为现代社会发展的一种动态治理形式，以发展权利与发展权力的和谐发展为理念，我们可以从价值、制度、操作（环境）三个层面考究，以这三个层面形成发展民主的具体建构，在第一个层面上，发展民主把发展权利作为其价值追求；第二个层面上，发展民主则意味着一定的权利规则；第三个层面，发展民主以公民权利为其实现的条件，因此发展民主为基层行政权与农民权益双重互构提供了全新思路。
二、发展权利：新农村建设中发展民主的建构基础
新农村建设中发展民主是基层行政权与农民权益双重互构的内涵提升，从人与人、人与社会之间的民主上升到人与自然的和谐发展，以促进资源的可持续利用。因此，发展民主中要改变传统单纯的静态权利设置，转以动态发展的权利衡平为视野，以哲学世界的主客体从对立统一走向和谐发展为基础，以发展权力与发展权利的和谐共促为核心的建构模式。
第一，发展权的丰富内涵。发展权是一项不可剥夺的人权，实质是社会弱势群体的权利，其正式提出是在1979年的联合国大会上形成的《发展权决议》，具体可以诠释为（参与）发展进程的权利、（基于）人权方式的发展，从而以人权标准来规范发展的模式。随着对社会的发展，主体价值需求与客体世界的关系矛盾及其协调，也逐渐成为发展权的内涵，诸如土地发展权等客体发展权成为了主体发展权实现的重要内容。
第二，发展权的现实载体。某种程度上说，发展权实质上属于弱者的权利。农民这一庞大的弱势群体，不仅仅是基本生存权利，而应是在此基础上，让农民真正平等地参与到社会建设中，并平等的享受社会发展的成果，保障农民权益应从传统单纯的保障农民基本生存权向实现农民发展权转变，以促进农民的全面自由充分发展来促进农民基本权益的实现。农民发展权是农民权益在增量民主构建中的现实体现，也是社会发展的必然要求，包括两个层面的内涵，即平等的机会和平等的能力参与社会发展与分享社会发展成果。同时，从客体发展权角度考究，以土地为主的资源环境发展权为主体发展权的实现提供条件和基础。土地发展权作为一种土地财产权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权利，原为土地变更不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。但随着社会发展对其赋予了更广的内涵，也促进了土地权利规定从静态向动态发展的理念转变，从这个层面考究，土地发展权是实现土地资源可持续利用的重要内容。[4]通过上面两个层次的现实考究，在新农村建设中实现主客体发展权的融合，社区发展权将为其提供天然的时空载体。农村社区的发展对于农民发展权的实现具有重要意义，对于发展权主体界定，诸多学者从不同角度进行了探索，有学者认为发展权主体只能为个人，而有学者认为发展权主体只能是社会、集团或集体，但我们应明确个体权利须通过集体行为来实现，可见，发展权在原则和结论上是一项个人权利，其实现方式是一项集体权利。[5]（P108-109）
第三，发展权的实践模式。在新农村建设中，构建以发展权为基础的发展民主，应针对农村发展现状，以统一性与差异性的视角，从组织、制度与环境三个层面加以实践。首先从主体发展层面考究，创新组织形式，构建以政府、社区与农民三元为基础，农村多元化组织形式。同时应优化其内外部治理环境，促进主体之间的和谐互动。我国农村社区以村庄为基本单元，具有区别于城市社区自身的特点，因此处理好与村委会、基层政府、以及其他组织之间的关系。现实中，政府发展权力的运行与农民发展权利、社区发展权利的运行目标必然会出现偏差，因此通常建立基层弹性化的行政机构设计，提升基层行政的社会回应能力，同时应建立相应制度予以维护与协调。其次从制度安排层面考究，应以促进以三元为基础的农村组织发展，以发展促规范，以制度、规则的改变，促进政府、农村社区与农民的发展。主要从政府、农村社区与农民三个发展层面考究进行制度完善，以形成同质同向、异质同向的制度合力，促进新农村建设中发展民主的多中心维度的制度建构。最后从环境优化层面考究，促进制度力、组织力、经济力、社会力、文化力和谐发展，促进基层行政发展权力与发展权利的和谐共促，并与相应外部环境协调，形成制度内外部环境的良性循环情势，从而最终促进农民发展权的真正实现。
三、制度建构：新农村建设中发展民主的多中心维度
新农村建设中发展民主的多中心维度，是社会发展的现实需要，也是农村组织革新的必然要求。制度是约束人们行为的一系列规则，同时也提升人们行为的预见性，其与组织发展紧密相连。曾有学者认为，从深层次上，组织实际上就是一系列规则的集合体。[6]（P153）从政府、社区与农民三元和谐发展出发的制度建构，通过制度创新来改善其行为方式与行为体系是重要方面。
第一，新农村建设中发展民主的建构原理。在新农村建设中，实践发展民主必须首先明晰基层行政权与农民权益的关系、价值、理念、原则等，从而明确发展民主的建构原理：其一，新农村建设中基层行政权与农民权益的关系定位。农民处于弱势地位，单靠农民自身力量暂时还无法保护自己权益，需要政府给予扶持，促进农民利益的发展，因此基层行政权与农民权益关系从相互制约到制衡，再到互促发展关系。其二，新农村建设中基层行政权与农民权益的制度价值。法以实现社会公平、正义为其追求价值，随着社会发展，社会和谐在法价值中逐渐显化，以存量利益与增量利益为逻辑基础，促进基层行政权力与农民权利的和谐发展，在法治环境下实现和谐统一体，从利益和谐走向和谐利益。同时，法的和谐价值在人与自然的发展中也在逐渐显现，保障自然资源的可持续利用，人与自然的和谐也是发展民主的应有之义。其三，新农村建设中基层行政权与农民权益的制度理念。行政法从传统控权论逐渐演化，从公共行政逐渐向平衡行政、法治行政、程序行政转化，从管理行政向公共行政、服务行政转化，从利益与利益机制出发，协调基层行政权力与农民权益的关系，逐渐形成发展民主，以促农民发展来促进农民权益保护。其四，新农村建设中基层行政权与农民权益的制度原则。法治行政包括内容众多，如依法行政、行政立法等，在这诸多环节需要以相应法治原则为指导，法治行政的原则从合法原则向合法与合理并重、权力与权利平等、公平与效率协调原则变迁，这对于保护农民在发展中利益至关重要。其五，新农村建设中基层行政权与农民权益的制度框架。发展民主的构建需要制度的维护，以发展权为核心，注重基层行政能力提高的前瞻性行政构建，农民自身能力提升的制度构建，通过组织发展与制度安排，提升农民在利益分配中的地位，促进政府职能转变。同时做到制度之间的和谐，制度之间同质同向，异质同向，以及制度的可持续性。
第二，新农村建设中发展民主的组织发展。组织发展是新农村建设中发展民主多中心维度中的重要内容，主要包括组织形式的多元化和组织内部设计的优化。根据米格戴尔的“国家的社会嵌入与互动论”可以推断，个人、公民社会和国家的分界是通过互动而内生的，是相互转变的，不是一成不变的。[7]这一分析方法与哈贝马斯认为“公共领域”即“公民社会”独立于国家的分析范式形成了明显的对照。“国家的社会嵌入与互动论”分析范式强调人们必须意识到，私人领域（个人权利域）、公民社会、有限政府的形成是通过互动内生而成的。新农村建设中各种组织的生成，组织形式的逐步多样化是必然趋势，如农民合作经济组织、农业协会等。组织多元化的同时，其组织内部设计优化是农村组织发展的重要条件，其中基层行政组织设计优化是重要内容。由于基层行政机构直接面对各种社会事务，服务于农民，因此要加强弹性化组织设计，提升其对社会事务的回应能力，强化建立基层行政机构与农村其他组织，如农村社区、农民合作组织等之间沟通畅通的情势。对于农村生成的其他组织，如农民合作经济组织，应本着民有、民管、民享原则，以合作、服务和教育为基础，努力推进农业合作社、农村工业合作社、农村信用合作社、农村医疗合作社和养老保险合作社等多种合作社形式的发展。
第三，新农村建设中发展民主的制度安排。新农村建设中发展民主的多中心维度，通过从农民、政府与社区三个层面的制度完善，来进行基层行政权与农民权益的制度构建。首先从农民发展层面的制度完善。实现农民发展权，通过制度安排提升农民自身能力是重要内容，主要包括参与的能力和分享成果的能力。法治农村是社会主义新农村的重要内容，因此农民能力的提高应在法治社会中进行探讨。在社会和谐价值理念下，人们会采取一种积极的方式，以法律思维，运用法律手段，主动维护社会公共利益，从而自然的维护了个体利益，马克思就曾说过，没有社会公共利益的实现，也就不能真正实现社会个体利益。农民文化素质的提高与职业技能的掌握是农民发展的重要条件，因此应加强农村教育公共产品的投入，完善农村教育体制，建立适应社会发展的现代教育体系，同时也应加强农村法律意识的培养，当然这是全方面，需要与社会其他部门的共同配合与协调，包括环境、法文化的培育等。其次从政府发展层面的制度完善。法治行政以依法行政为主要内容，政府某种程度上也属于理性人，但政府同时也是社会公共利益的代表，应在现代法治下维护农民权益，以促进社会利益和谐，从而产生社会和谐利益。以加强政府自身能力建设，提升政府的行政能力，来促进农民权益保护，这是现代发展中农民权益保护的一种全新理念。政府能力的提高包括自身内部提高与外部促进提高，主要可以从以下5个方面考究：一是政府人员素质的提高，建立以民为本的法治思维。二是政府内部管理制度的优化，促进政府内部各部门的协调合作。人治思想在我国传统文化中根深蒂固，我国行政人员也仍有人治的烙印，如在行政执法实践中，执法人员及其执法活动往往受到三种因素的干扰和冲击，即人情、金钱和权力。[8]（P238）人员的素质还应提升其法治意识，这也是法治行政的重要条件。同时，政府管理体制的改革与发展，也是促进政府能力提升的重要方面，形成政府各部门的协调合作。三是加强社会第三部门建设，与政府形成互动，强化政府能力。在广大农村地区，建立农民自治组织，对于建立农村公民社会具有重要意义。诸如农民协会第三部门组织的建立实际上意味着政府职能的转变，政府原来直接控管农村经济的职能部分转变为间接管理，第三部门承担农民自治的职能，而在现实中加强农村社区管理应具有更为重要意义。由农村社区来代表农民的利益与政府对话更加有效，其对话伙伴不仅可以是农村政府，而且可以是城市政府、省政府和中央政府，这种对话能很好促进农民利益的表达。对于政府来说，应坚持党的领导，变直接管制为间接管理，从而与农村社区，与社会第三部门形成良性互动。四是法治规范，强化行政程序与政府行为评价。依法行政应从注重实体法向实体化与程序法并重，促进政府行为规范化、程序化、民主化与科学化，以此保护农民权益。长久以来，我国经历了漫长的人治年代，人治思想已经深入人心，这也造就了一些政府行为的长官意志、以言代法，政府权力干涉农村自治，这某种程度上侵犯了农民权益，促进政府行为规范化、程序化、民主化与科学化，充分保护农民的合法权益，保护农民的财产权、人身权利，尊重农民的意志，并将国家的法律及政策落到实处。因此，应在不断完善实体法的基础上，不断建立和健全程序法，做到实体法与程序法并重，使政府行为不仅要有法可依，而且要依良法、善法而为。五是强化行政责任的制度控制。责任明确是权利运行的重要保障，农民权利与自由的实现，如果没有政府责任制度设计，无异于纸上谈兵，其权利也是一种施舍“与”恩惠“，是可以随时收回的，因此应强化政府行政责任，从消极防范向预先控制转变，包括从行政权利配置、行政决策、行政执行等全过程进行责任控制，而不是仅在问题出现后消极的追究责任。最后从农村社区发展层面的制度完善。农村社区具有区别于城市社区的自身特点，主要是指以从事农业生产为主要谋生手段的人口为主，人口密度和人口规模相对较小的社区，其具有人口密度低，同质性强，流动性强，风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大，社区成员血缘关系浓厚等特点。[9]（P10-11）农村社区是农村自治的重要形式，而目前农村自治受行政权力干预较大”，越位“与”错位“现象严重。因此，应进行农村社区权力合理配置，在坚持基层党组织的领导下，农村社区治理从行政权力的单向制约向多元权力互动转变，从政府型主导逐渐向社会型主导转变，形成社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动，实现社区完全自治，完善农村社区的直接选举制度，从而达到”自我教育，自我管理，自我服务“的目的，主要可以包括以下基本自主权力：财务自主权、日常事务决策权、干部人事任免权、民主监督权、不合理摊派拒绝权、管理自主权。
第四，新农村建设中发展民主的运行环境。权利不可能单独存在，其与相应外部环境紧密相连，因此权利重构需要建立与其相适应的外部环境。在以发展促保障，以农民全面自由充分发展为核心的现代农民权益保护理念下，应进行环境的创新，包括经济、政治、社会、文化环境以及自然环境等。其一是经济环境。现代法治必须以市场经济为基础，按照市场规律配置资源，但同时必须明确农业的天然弱质性，决定了农业不能完全市场化，需要相应的制度倾斜，因此促进农民发展应适用非对称优惠原则，必须消除人为的制度障碍。其二是政治环境。民主政治是农民权益保护的重要基础，目前农民经济合作组织等各种形式的第三部门兴起，为农村民主进行了有益的探索，而在现实实践中，农村社区建设应是建设增量民主中的重要一环，以此促进政府、农民和社会良性互动。其三是社会环境。目前我国正处于社会转型期，城乡差距在逐渐拉大，农村社会在被逐步边缘化，因此加强农村社会发展，改变目前社会极化、社会排斥和社会断裂问题，优化农民发展的社会环境。其四是文化环境。社会发展需要相应的文化载体，在以发展权为核心的发展民主理念下，应形成农民权利为核心的现代法文化体系，特别是现代基层行政法文化的培育和发展。其五是自然环境的优化。人是自然生命物种的一种，人的发展必然与自然环境的发展紧密相连，经济高速发展的今天，必须改变传统的经济增长模式，而应寻求社会的可持续发展，因此人与自然的和谐发展，以自然环境的优化促进农民权利的实现是社会发展的必然要求。（来源：北大法律信息网）
「注释」
[1]郭道晖。论立法中的利益分配与调节[A].湘江法律论坛（第 2 卷）[C].湖南人民出版社，1998.
[2]李长健。论农民权益的经济法保护 ——以利益与利益机制为视角[J].中国法学，2005（3）。
[3]（英）阿马蒂亚？森。以自由看待发展[M].中国人民大学出版社，2002.
[4]Michael Niemann.Regional Integration and the Right to Development in Africa，Africa Human Rights and the Global System[M].Greenwood Press， 1994.
[5]武玉英。变革社会中的公共行政[M].北京大学出版社，2005.
[6]Migdal， Joe？lS. Strong Societies and Weak States： State- Society Relations and State Capabilities in the Third World[M].Princeton University Press，1988.
[7]肖金明。法治行政的逻辑[M].中国政法大学出版社，2004.
李长健·华中农业大学文法学院教授
