【出处】中国法学会
【关键词】西方自由主义；民主治体制改革
【写作年份】2012年


【正文】

　　中国特色的社会主义政治制度是不是一种“民主”的政治制度？怎样看待和借鉴西方政制发展的经验？怎样改革和完善我国的政治制度？对这些问题的回答关系到我国未来的政治体制发展，关系到中华民族的复兴。

　　一、西方自由主义政治制度的价值不在于“民主”，而在于对权力的监督和制约。

　　如果我们把“民主”定义为“由民做主”，或“人民自己的统治”，可以说当今世界还没有哪个国家或地区达到了“民主”的程度。一些重要的西方政治学者已经肯定，以多党竞选为基础的现行西方政治制度，并不是一种“民主”的制度，仍然是一种精英政治[1] 。迄今为止的西方发达“民主”无不表现出一定的非民主性：政党自身实行的是由党首或党魁主导的精英政治；往往是选举制度的设计而不是人民的意志来决定最终形成的是两党制还是多党制（如多数竞选制易形成两党，比例代表制易形成多党）；选民深受舆论引导，而舆论的主题和走向却受到为数不多的一群“舆论精英”控制；对立两党提出的政策大同小异,选民难以选择, 选举结果所依靠的选民基数越来越低；立法和决策权越来越向行政官僚集中，议会和选民对政策的影响力相对缩小；无论在政党内部还是在国家权力层面，权力的个人化色彩越来越强，领导者个人的作用越来越突出；特别是，金钱政治同自由主义民主如影随行，经济实力始终是决定公民政治参与、政治地位、前途机遇的重要因素，一些自由主义政党和政体甚至出现了早期资本主义政治家所担忧的以“家族为基础的贵族制”倾向[2]，这在许多发达和发展中资本主义国家都表现得非常明显。

　　有西方学者承认，多党竞选制度并没有实现人民统治，仍然是少数政治家的统治。认为西方政治制度为民主制度的那些理论，包括“多元民主”理论、“自由民主”理论，不过是先把西方政治制定义为“民主”，再把实际政治生活中的具体做法概括为“民主原则”的结果[3]。由于政党政治的缺陷和不足，现代西方民主政治更多地向“参与式民主”、“协商民主”、“共识民主”[4]的方向发展。而后者无论在理念上和实践上，都同我们所熟悉的社会主义民主有些接近。

　　如果说西方的多党竞选没有多少“民主”价值，那么它有什么价值呢？按照西方学者的说法，答案有两个，一是这种制度有利于锻炼政府领袖，并为政府提供“民主”的合法性[5]；二是这种制度有利于制约和监督政府权力。笔者以为，西方政治制度的主要价值不在民主，而在监督。除了每隔四年或五年一次的多党竞选，西方权力监督还更多地依靠其他体制发挥日常性监督效用。一是议会监督：议会对政府议案和政府预算开支经常性地开展质询、辩论，议会可以否决政府提案，甚至推翻内阁；在总统制国家，总统和议会分享同一份权力，政府政策、开支和重大事项非经议会同意不得颁行。二是信息公开条件下的社会监督：政府信息和官员信息公开程度高，舆论批评环境宽容，社会监督和舆论监督力度大。三是司法监督：法律制度缜密，能够做到依法行使权力和依法惩治滥权。因此，发达的西方政体，其优点是监督完善的“责任”政治，而不是“民主”政治。西方政治善于追究“责任”，十分必然，因为自由资本主义的政治制度本来就是围绕怎样监督和制约政府权力发展起来的。

　　二、自由主义民主始终笼罩在金钱政治阴影之下；在发展中国家，这一制度常常走到民主的反面。

　　任何制度都是由人来设计和构建的，这就容易导致这样的假象，以为“民主”的制度是某种先进的“民主理论”的结果。实际的历史进程却恰恰相反，总是先存在制度的实践，然后才有制度的理论[6]。而制度的实践，总是基于具体国家的政治、经济和社会条件并服务于解决政治、经济和社会问题的需要。

　　现代西式民主制度的发端可以追溯到1215年的英国《大宪章》。而《大宪章》的起因与保护普通民众的自由人权却完全不相干，不过是英国的贵族与封建主为了限制王权、保护自身利益而假借“自由”“权利”等堂皇理由。现代人惊叹于八百年前的英国居然能够“限制王权”！，却忽视了当时的英国还处于“国尚不国”的阶段，贵族和封建主的势力强大，而国王势力弱小，用兵和用钱都得靠贵族和封建主施舍。《大宪章》不过是在英王连吃败仗的时候，封建领主、主教、骑士、市民迫使国王同意，将国王本来就有限的权力用协议形式明确下来而已，它体现了典型的“谁有多少钱，谁享多少权”的金钱政治逻辑[7]。整个一部英国“议会民主”史就是这种金钱政治的演化史。等到英国的资产阶级走上历史舞台，进一步限制王权的急先锋逐步变成了资产阶级，直至形成虚位君主。历史上的贵族和封建主，拿“自由”来证明和扞卫自己的权利。后来的英国资产阶级，照样搬出“自由”来证明和扞卫自己的权利。法国资产阶级革命时也曾有“自由、平等、博爱”的口号来唤起全体民众的豪情。等到资产阶级站稳脚跟，整个资本主义世界“自由”的口号越叫越响，而“平等”和“博爱”则悄悄地退居二线。这是因为，从经济意义上看，“自由”较之于“平等”更加符合精英阶层的利益。发明“自由”、“平等”、“有限王权”这些概念的也许是理论家，但是否使用这些概念和使用到什么程度、什么范围，却始终是一个社会的经济、政治和社会条件决定的，是经济上居于主导地位的那个阶级决定的。

　　到了近当代，发达资本主义国家普遍采取以社会保障为特点的民主社会主义政策。应该说，民主社会主义（或社会民主主义）既是对马克思主义的修正主义，也是对自由资本主义的修正主义。社会民主主义的发展，既是国内民众的维权斗争、国际共产主义运动带来压力的结果，也是西方社会积累巨额财富后政策调整的结果。于是，当世界经济越来越全球化的时候，西方社会的国内阶级矛盾逐步被全球化过程中的南北矛盾所取代。普遍形成的中产阶级成为这些发达西方社会的特征，阶级矛盾的激烈程度和重要程度普遍下降。在国内实行严酷的阶级压迫既无可能，也无必要，因为全球化提供了剥削和控制其他民族的天然条件。在很大程度上，民族的剥削取代了阶级的剥削，即国际间富国对穷国的剥削取代了国内富人对穷人的剥削。发达资本主义自身在政策上越来越趋向社会主义化，而整个发展中世界却被它们推进了自由资本主义的泥潭。这些国家的多党竞选强化了社会分裂，加深了民族、种族矛盾和经济困难，社会陷入动乱甚至内战 [8]。政党不是人民参与政治的渠道，而成为个别政客利用的工具。自由的竞选成为资本“自由”地发挥作用的最好舞台，金钱政治的逻辑表演得淋漓尽致。

　　一些理性、客观的学者主张，多党竞选模式的成功存在一些必不可少的条件，包括稳定的国家意识、平等的宗教自由、良好的经济发展、庞大的中产阶级，特别是高度的国民同质性和完备的法治等等。这些条件多数发展中国家似乎都不具备。即便是一些中等发达程度的国家，如在南美，自由主义体制经历多次反复后仍然处在所谓“选举民主”水平，没有达到西方所期望的“自由民主” [9]，俄罗斯的民主更没有让西方人满意。要实现“自由主义民主”的完美复制，似乎不仅需要经济发达为基础，还需要价值观、法律制度甚至社会文化的全盘西化。

　　需要特别注意的是，西方“民主”制度的发展乃是一定的政治经济发展的历史产物，并不是一种先念的“民主”理想的结果。如果说人类社会存在一种“理想”化的民主形式，那么这种“理想”化的民主在历史上可能是共和主义民主[10]，在今天则是社会主义民主，因为社会主义民主企图同时在实体和程序上实现最完备的人民民主。

　　三、社会主义民主是共和主义民主的历史发展，发展潜力巨大

　　“结党营私”历来遭到中国政治文化的谴责，也长期被西方社会所反感。就在一个世纪之前，当主要西方国家多党竞选制度已经主导政治生活时，西方社会和知识界对它的批判还远远多于对它的赞扬[11]，多党竞选简直就是玩弄权术、金钱政治的代名词。只是到了以一党制为特征的社会主义国家纷纷建立以后，多党制成为自由资本主义世界区别和对抗社会主义制度的必要特征，才逐步被资本主义社会所接受，并被贴上“民主”的标签而受到推崇。有关“民主”的各种理论也围绕多党制展开。在理念上，多党制以自由主义、个人主义为意识形态基础，将个体自由推到最崇高地位，强调人有天然权利，主张程序比结果重要，认为政府是不得不接受的“恶”。

　　在理想上，人类社会始终推崇共和主义民主。共和主义强调人是社会的存在，倡导公共利益与社会公德；政府由全体公民参与，应体现全体公民的“公意”，参与政治生活是公民实现幸福和至善追求的必要途径。无论是在东方还是在西方，这种共和主义的理想始终延绵不绝。作为共和民主制起源的古希腊雅典民主（撇开其奴隶制）典型地体现了共和主义的特点。共和主义思想与共和精神从亚里士多德、卢梭，到马克思以及后马克思时代的一些新社会主义思潮，始终在西方思想史上占据重要地位。西方后来发端于英国政治的自由主义民主制度，包括个人主义思想和多党竞选制度，基本上走到了传统共和主义理想的反面[12]。

　　在东方，共和主义的理想存在发育和发展的天然土壤。历史上的东方社会一直排斥个人自由主义，而推崇利他主义[13]、集体主义。东西方这种意识形态上的差别大概可以从生产力发展和社会历史条件找到其根源。西欧历来土地肥沃、人口稀少、风调雨顺，在经济上采取个人主义和政府不干预政策似乎最有利于发展个人利益和国家利益。亚当?斯密的《国富论》最经典地阐述了资本主义条件下个人自由主义的富国论。同时，欧洲的王权与贵族世袭、宗教神权统治组成了中世纪最严密的体制和思想“铁幕”，近代的宗教改革和教派分裂又造成了严重的信仰矛盾。唯有提倡个人自由主义才能打破这两层“铁幕”，给新兴资产阶级以发展空间，并解决不同宗教信仰间根深蒂固的冲突[14]。

　　而在东方社会，特别是在中国，人口众多、土地贫瘠、自然条件恶劣，自然灾害灾种之多、灾害之频、灾域之广、灾情之重，一直为世界其他各地所罕见。在这种条件下，只有采取集体主义和政府干预政策才能最好地保护个体利益和国家利益 。[15]同时，我国封建时代“封”而不“建”，科举和军功可使寒门入阁、布衣拜将；儒家思想提倡世俗道德，宽和包容，不拒异教，但也不鼓励宗教主导，社会没有严重宗教冲突之害。应该充分肯定我们的祖先创造的制度文明有其先进性、现代性的一面。到了近代，中国传统制度已经不能适应工业化、科技化的要求，不能适应外国军事强权的压迫，陷入落后和被动挨打的局面。孙中山先生倡导“三民主义”以挽救中国，认为在中国提倡自由主义，不符合中国实际，必然得不到群众的响应；搞资本主义也决不能重复西欧有产阶级掌握国家政权的老路，必须由国家来控制和开发土地、矿山、交通、水电等事关国计民生的资源和产业；“政”权在民，“治”权则由人民授予政府[16]。以毛泽东和邓小平为主要代表的中国共产党人，先后创造性地发展了中国化的马克思主义和中国特色的社会主义。中国特色社会主义在思想上提倡社会主义、集体主义、爱国主义，但保障人民的思想自由、宗教自由，即主导思想一元，但允许社会思想多元。在经济所有制上实行以公有制为主的多种所有制经济共同发展。在分配制度上逐步健全“按劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度” [17]。在政治制度上追求最广泛的人民民主，由人民选举的代表组成全国人民代表大会为最高国家权力机关，再由人大选举产生国家行政机关和司法机关。人民通过人民代表大会行使对国家政治、经济、社会、文化事务的管理。中国共产党作为劳动阶级和全体人民的代表，在国家机关中居于领导地位。共产党除了代表全体人民的利益，没有自己的任何特殊利益。中国特色的社会主义制度建立在马克思主义基础上，是对中国传统封建制度和自由资本主义制度的革命性扬弃，对孙中山先生民主救国思想的批判性继承，和对人类共和主义理想的创造性发展。

　　中国特色社会主义制度成功地解决了犹关中华民族历史命运的一系列重大问题，包括主权统一、民族独立和民族尊严；各民族在社会主义旗帜下的大团结[18]；改革开放后的经济高速发展。当今世界已经进入工业化、市场化、城市化、信息化和全球化时代，对于发展中和欠发达经济体，既要实现经济发展，又要维护一定成的的社会正义，既要加入全球化进程，又要维护国家经济主权和政治主权。因此，尽管大多数发展中国家实行自由资本主义制度，但都程度不同、原因不同地采取许多社会主义的政策，或为实行社会主义政策而奋斗（如南美）。遍布各国社会的人权运动，在一定程度上是不同社会条件下出现的不同类型社会主义思想的体现。自由资本主义制度的自私狭隘和急功近利的本性决定了这一制度的局限性。它以历史上的贫富差距和现在的南北差距维持其在少数国家的成功[19]。当今世界的主要问题，包括和平与发展、气候变化、南北差距、生态危机、资源危机、文明冲突，没有一项可以完全依靠自由主义来得到彻底解决，社会主义思想在未来必然发挥越来越大的作用。

　　四、我国政治体制改革，重点应放在加强权力监督上，特别是加强党内监督、人大监督和社会监督。

　　多党制并不必然是社会主义的敌人。我国当前实行的就是一党领导下的多党合作制。共产党人以消灭国家、消灭政党为己任，不应害怕多党。无论是一党还是多党，都会是人类历史长河中的阶段性产物[20]。但我们不可照搬西方多党竞选模式。实践已经证明，在条件不具备的发展中国家，多党竞选制“民主”有限，却往往为金钱势力、集团势力、外国势力影响和干预国家政治生活敞开了大门。但这决不是说，我们应该完全排斥西方的政治制度。在理念上，社会主义反对的是享受自由的不平等，而不是自由本身。民主选举更是社会主义价值的体现。我们拒绝采用多党竞选模式,却决不应该拒绝选举本身。不管是选举官员，还是重要决策，如果通过人民投票方式可以最佳地体现民意、集中民智和促进民利，都应该鼓励民主选举、民主决策、民主协商。农村基层选举和党内选举制度，应在总结经验的基础上有序推进。当今流行的选举理论和经验都是西方的多党选举，在一党法定执政条件下如何办选举，将更多地有赖于我们自己的探索和创新。

　　目前我国政治制度的主要弊端是权力过于集中而缺乏监督。由于我国社会主义的性质，我国政府部门权力之大在全世界是少有的[21]，而这种权力在日常行使过程中受到的监督力度之弱，也是全世界少有的；因此出现各类消极负面现象十分必然,包括消极腐败、失职渎职、侵害群众利益、铺张浪费等等（下文统称“消极负面现象”）。在权力监督方面，我们不可能照搬西方模式，但古今中外政制的经验却有不少值得参考的地方。比如，在利用权力监督权力方面，可以发现：一项权力要靠另外一个更高的或至少是平等的权力进行监督或制约；实现权力监督制约需要避免把同一权力全放在一个人或一个机构身上；监督制约应该是一种日常性的活动；监督应该有法定程序，不被人为因素阻止或削弱；监督制约需要落实权力公开；公开的范围越大，内容越详实，监督就会越简便有效。

　　我国现行监督机制，包括议会监督、行政监督、司法监督、党内监督、舆论监督、群众监督，可谓面面俱到。但监督力度和监督效果往往不尽如人意。究其原因，一是由于缺乏具体操作程序保障监督的落实；二是事后惩治性监督多，日常性、业务性、防范性监督少；三是行使权力的机关信息封闭，极大地妨碍了监督。实际上，我们完善监督制度的有利条件很多。我们完全可以利用对现有监督制度的落实、充实、加强、完善，逐步建立中国特色社会主义监督制度，特别是党内监督和人大监督，因为党内监督和人大监督是以权力监督权力的最现实和最权威的两种法定监督制度。

　　党的纪律检查部门、政府监察部门是具有鲜明中国特点的监督制度，拥有行使监督的权威和专门手段，应进一部完善程序机制，切实发挥纪律检查作用。目前的党的纪律检查组织，要么很少发挥作用（如基层以及各个机关内部，这从各类腐败案件很少被同级纪委或本单位纪委首先揭发就可以看出这一点），要么主要是发挥了司法机关的作用（如中纪委）。因此，党的纪委组织应特别重视“关口前移，防范在先” [22]的工作，进一步加强其在纪律检查方面的作用。当党的干部已经因腐败而触犯刑律时才介入调查，并不是对干部的爱护。由中央和省、直辖市纪委和组织部牵头组织的巡视制度，是一项重大制度创新，这一制度扎根于我国制度传统，针对当前地方党政主要领导监督缺位的现实，任用德高望重的领导和得力的工作班子组成巡视组，并实行“不干预日常工作，不承办具体案件和不处理具体问题”的做法，重在发现问题、掌握情况、提出建议。实践已经证明这一制度的有效性，有必要不断总结经验，创新手段，充实力量，使其进一步常规化、规范化。

　　目前，纪检监督和巡视制度更多地发挥了事后监督作用，“预防”效果并不理想。怎样实现对各级“一府两院”成千上万的执行部门日常工作的常态化监督，依然是一个没有解决的问题。充分发挥人大的法定监督职能可以是解决这一问题的现实途径。我国全国人民代表大会是最高国家权力机关，各级人大及其常委会又不参与具体的行政和司法事务，因此拥有最高的监督权威和进行日常性监督的有利地位。可以通过进一步完善人大相关组织法规和议事规则，将各级人大的法定监督权落到实处，对干部任免、转移支付、预算开支、资源开发、政府采购、国有资产转让、重大项目等人、财、事决策，以及司法机关工作，实现切实有效的监督。

　　日常监督的一个主要方式应当是行使询问和质询权，包括书面和当面询问和质询。可以考虑在各级人大普遍地建立日常性“工作问责”制度，除书面询问和质询外，要求各个政府部门厅局、司法机关包括重要企事业单位的首要领导，经常性地（如每两个月一次）向各级人大常委会或其所属委员会详细报告工作，接受询问和质询。人大应该询问和质询的问题至少可以由以下三类：

　　一） 贵部门在执行哪些工作，是怎样执行这些工作的？

　　二） 贵部门的钱是怎么化的，为什么要这么化？

　　三） 我们了解到（或群众反映）贵部门存在下述问题，请对这些问题做出解释。

　　目前，人大的（包括党内的）法定“询问”和“质询”权很少使用，基本没有落实。询问和质询制度事关我国各类行政、司法机关在行使权力时能否有人“过问”、其业务行为能否受到起码监督这一重大问题，这一制度缺位不能不说是我国政治制度的重大缺憾。

　　另一项没有落实的人大制度是“特殊问题调查”权。询问和质询如果配合以特定问题调查权，势必更有利于掌握情况，提高询问和质询的深度。我国各类上访、信访案件一直呈多发频发态势。研究证明，多数上访、信访确有冤情。各类上访、信访案件往往最尖锐、最集中地暴露了我们在制度、政策和工作上的缺陷和弊端。上访、信访案件实际上反映了现行政府和司法体制难以有效地解决这些问题，需要有其他合法而权威的渠道进行干预。各级人大应当在督促、协调和指导解决上访、信访案件上发挥更大作用。我国不实行“三权分立”的政治制度，人民代表大会作为最高国家权力机关行使强制调查权甚至行使一定程度的司法权，都是完全合理的。

　　除了特殊问题调查制度,人大询问和质询制度的进一步强化还可以通过与党内监督制度的配合使用。譬如有学者提出为了提高人大询问、质询的刚性压力，应该加强人大罢免、撤职权的适用，以人大的人事任免权来保障监督权。如此，则意味着干部任免制度甚至党的执政方式的重大改革。如果考虑到和现行干部任免制度的衔接，就可能有必要安排党的组织部门和纪检部门参与人大询问和质询程序，让人大在询问和质询环节发挥主导作用，而涉及到干部任免的环节仍由党的纪检和组织部门发挥主导作用。这种联合开展询问和质询制度的结果，既可加强人大监督的力度和权威，又有利于完善了党的干部免职、撤职和引咎辞职制度。

　　从权力监督的技术上来说，是由各级人大还是各级党委来行使监督并不重要，关键是必须建立一套自上而下的权威的、日常的、业务性、防范性监督机构和监督程序，用权力监督权力。如果将巡视制度的监督职能扩大到囊括这些众多部门的日常工作，则巡视制度的机构和人员将扩大到极为庞大的程度，这种单一的制度安排不仅成本高，效果也未必好。因为最易于了解地方各执行部门工作真实情况的还是地方党委和地方人大。因此，应加强人大监督制度的落实，党内监督可与人大监督相互补充，并行不悖。

　　要落实人大的监督职能，一要进一步充实人大的工作力量，二要适当扩大“党政分离”的力度,这是落实人大监督职能的关键。我国独特的党政体制存在“党”可以有效监督“政”的好处,但这种好处需要党政适当分离才能实现。党的机构如果全身心投入政府行政工作，就会使得党的监督在很大程度上遇到“自己监督自己”的难题而难以深入，同时也等于党和政府两套班子在抓同样的工作，不免重叠浪费。目前，各级党委主要负责人之所以难以承担纪检第一责任人的职能，部分省市党委书记兼任人大工作而结果并没有加强人大工作，恐怕也是因为这一原因。适度的党政分立，不仅可以提高政府工作效率，也可以使党的监督和人大的监督真正落到实处，还可以使党的组织有更多精力关注宏观决策，从事群众和社会工作。

　　应当认识到，在我国社会主义一党执政的制度里，人大和党的利益是完全一致的，任何把人大同党委相对立的看法和态度都是错误的。在监督工作上，人大机构和党的职能部门之间形成什么样的工作关系，要以是否有利于发挥监督作用、是否有利于公正有效地解决问题为依归，不可受制于某种“政党”和“议会”的先念定义的约束，更不可受外国的政党议会关系模式的约束。之所以利用人大来行使日常监督的职能，是因为人民代表大会制度是社会主义民主的根本政治制度，它的法律地位、组织结构和工作特点适合于最有效地发挥监督作用。利用人大发挥日常监督作用，不是削弱了党的领导，而只会加强党的领导。因为各级人大都是在各级党委领导下开展工作，人大自身也有党组或党委的核心领导制度，从这个意义上说，人大监督基本上也是一种党的监督，只不过是党利用了人大的人力物力、工作方式来开展监督。加强人大的监督权力不过是换一种方式加强了党的监督权力。那种以一般的外国政治学的“政党”和“议会”的定义来理解和推定中国共产党和全国人民代表大会的职能和作用，以此来推定我国的党政关系和党与议会关系，特别是以某种此消彼长的心态来理解党委和人大之间的权力关系，都是错误的。

　　除适度的党政分开外，切实的政务公开和信息公开至关重要,也是实现社会监督最为简便而有效的办法。政府一切信息，除非特殊情况，应一律向人大常委会及其相关专门委员会公开，向党的纪检监察部门和组织部门公开,这是人大和党的监督有效发挥作用的前提。比如一直广受垢病的政府预算监管薄弱问题，如果能事先将财政转移支付细节和审批标准向社会公开，或至少向人大和党的相关专门委员会公开，并接受切实的询问和质询，这一问题应立即可以得到有效缓解。“阳光”是最好的防腐剂，如果能够坚决、稳妥而又逐步地推行领导干部财产申报制度，势必可以有效减少干部腐败。目前政府部门建立的新闻发言人制度非常必要，应提高发言频率和信息披露的详实程度，凡人民群众关心的问题，政府都应该主动解释和解答。现有的各类政务公开措施，大多由于公开的内容过于粗略而没有达到预期效果。政府、司法机关对社会批评和舆论批评应该采取更加鼓励和更加宽容的态度，健康的舆论批评是纠错防腐的非常有效的途径。由于政府部门信息相对封闭，不仅使得社会监督无从实现，也使得社会有时难以体谅政府部门的困难，和为政府出谋划策。

　　切实落实人民群众的知情权、参与权、表达权是实现权力监督的有力措施，也是落实人民民主的重要途径。要更充分地发挥各级政协、各人民团体、群众团体、社会团体、科研机构、大众传媒在联系群众、凝聚智慧、沟通信息等方面的作用。应逐步形成这样一种局面：各级人大和各级党委的大大小小的会议室里，每天都在举办有人大代表、政协委员、政府官员、司法官员、社会团体、群众代表、各界人士、学者专家等参与的不同规模、不同形式的研讨会、论证会、咨询会、座谈会、协商会、协调会、通报会等等。凡涉及国计民生和群众切身利益的问题，都应该有制度化的途径落实社会和群众的知情、表达、参与、监督权。此类会议应当常规化、常态化。群众的知情权、参与权、表达权的落实，本身也是对人大工作和党的工作的最好监督。我国人民团体和群众团体一般政治可靠、专业能力强、群众基础雄厚，可在权力监督及相关领域的社会管理和公共服务上发挥更大作用；对大量社会团体，要加强扶持、规范和引导。各级人大、各级党组织和各类群团组织应该充分利用和加强人大代表、党的代表、以及会员组织与广大人民群众的联系，使其真正成为广大人民群众参与政治生活、社会生活的制度化渠道。目前，全国人大、国务院和部分地方政府对重大法律、法规、行政规章草案都采取事先公布以征询群众意见的做法，并将这种做法“常态”化，这对促进科学立法、民主立法，对实现人民民主具有非常重要的意义。现代电子网络为扩大人民民主、加强民主监督提供了极为有利的条件，应加以研究，善加利用。

　　法制建设在权力监督中的作用不言而喻。所谓监督制度的落实和完善也就是相关制度的程序化、具体化、法制化过程。离开程序化、具体化、法制化建设，一切制度都只能是一纸空文。当前，重点是要完善各类组织法规和程序法规，加强对现有各类法定监督制度的程序化、法制化建设，充实专业力量，将各项监督制度落到实处。民主集中制是各级党组织的基本领导制度，应该根据不同地方、部门和机构的实际制定具体的议事和决策程序，防止个人说了算。各种具体监督制度，比如戒勉谈话、离职审计、绩效评估等等，应该由谁去做，什么时候做，怎样做等等，都应该通过具体的程序规定落到实处。

　　五、我国政治体制改革宜从解决眼前实际问题出发，不断摸索适合中国实际和人民需要的民主模式。

　　中国共产党人的长远目标是要实现最广泛的人民民主，但广泛的人民民主应该采取什么具体形式，没有任何现成的经验和模式可循，我们不可脑子里主观地设想某个固定的终极模式，然后“照图施工”，更不宜将西方提倡的一些政治学原理、原则直接搬过来使用。我们一定要、也只能从解决具体问题入手，从解决国家和人民迫切需要解决的问题出发，不断摸索、试验、修正、改革以至逐步地完善现行政治制度[23]。鉴于当前权力监督问题对我们党、国家和人民的重要性，政治体制改革也应着力解决权力监督问题。目前，我国权力监督的基本制度已经相当完备，关键是难以落实，也缺乏实施细则。而适度的党政分离，真正落实人大的质询、询问和特殊问题调查制度，加强党内监督的“关口前移”，探索人大监督和党内监督的互补、配合，可能是解决这一问题的有效途径。

　　1956年发生波匈事件期间（群众冲击政府的群体性事件），中共中央应苏联要求派刘少奇同志率中共代表团赴苏，与苏联党共商处理办法。刘少奇同志回国后就波匈事件的原因作了精辟分析，指出波匈事件固然有外部因素的原因，但社会主义政党严重的官僚主义、脱离群众是造成事件的深层原因。刘少奇同志还特别提出中国党要引以为戒，为此，有必要“规定一些制度，使我们这个国家发展下去将来不至于产生一个特殊阶层，站在人民头上，脱离人民”。周恩来总理直接建议，我们可以适当地向西方学习，让人大和政府“唱唱对台戏”。可惜周总理的建议后来因为种种原因没有得到重视。在新的历史时期，我国经济社会状况发生了历史性的变化，但党的干部脱离群众的危险性更加严重。不能不说，刘少奇和周恩来等老一代革命家的思想具有更加迫切的现实意义。

　　社会主义政权天然具有权力过大和过于集中的弊端，就像自由资本主义政权天然具有嫌贫爱富的弊端一样。因此，自由资本主义制度最容易因为富人主导国家政治而走到人民的反面，社会主义制度则容易因为党的干部脱变为以权谋私的利益集团而走到人民的反面。在一定意义上，资本主义制度能否稳定发展取决于能否成功实现政府集权[24]，社会主义能否稳定发展则取决于能否对政府集权成功地实行监督制约。应当说,发达资本主义国家已经成功解决了政府集权问题,而我国政府权力缺乏监督制约的问题却并未根本解决。怎样在坚持社会主义基本制度的同时不断改革和完善我国政治体制，还有待深入探索。




【作者简介】
尹宝虎，中国法学会对外联络部副主任。


【注释】
[1]参阅：马克斯•韦伯《经济与社会》，加利福尼亚大学出版社1978年版；熊彼特《资本主义、社会主义和民主主义》，商务印书馆1979年版；米歇尔斯《政党》，纽约自由出版公司1962年版。
[2]参阅：波考克“从佛罗伦萨到费城”一文第36页，载于《共和主义：古典与现代》，上海人民出版社2006年版。
[3]参阅：戴维•赫尔德《民主的模式》第256页，中央编译出版社2004年版。
[4]参阅：阿伦•利普哈特《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》对“共识民主”的论述，北京大学出版社2006年版
[5]参阅：熊彼特《资本主义、社会主义和民主主义》，商务印书馆1979年版。
[6]这与马克思主义唯物史观和认识论相一致。参阅：毛泽东《实践论》。孙中山先生也持此观点，参阅《民权主义》第一讲。当代政治学者的相关论述，可参阅房宁、冯钺先生《西方民主的起源及相关问题》，载于《政治学研究》2006年第4期。
[7]参阅：房宁、冯钺：《西方民主的起源及相关问题》，载于《政治学研究》2006年第4期。
[8]参阅：艾德华•曼斯菲尔德、杰克•施奈德《从选举到厮杀：为什么新兴民主国家走向战争》麻省理工学院出版社2005年版。作者主要观点是：走向西方民主模式的这个过程最容易引起内部冲突或外部战争，因为政客们往往依靠鼓动“民粹”来获得选票。
[9]参阅：贝纳德•布朗《比较政治学读本》第198-201页，北京大学出版社2003年版。
[10]欧洲中世纪的文艺复兴运动曾经将古希腊的共和主义视为民主政治的理想。不过，古希腊共和民主自身也是数世纪社会变化发展的产物。有关论述可参阅：斯塔夫里阿诺斯《全球通史》第201-220页，上海社会科学出版社1999年版；另参阅：劳伦斯迈耶等《比较政治学：变化世界中的国家理论》第45页，华夏出版社2001年版。
[11]参阅：贝纳德•布朗《比较政治学读本》第224-225，北京大学出版社2003年版；另参阅：麦迪逊《联邦党人文集》第46页，商务印书馆1980年版。
[12]对自由主义和共和主义的重要区别及其历史成因，西方学者如J.G.A.波考克曾作过中肯的评论和分析，但随即遭到自由主义思想家的激烈围攻，耐人寻味（参阅波考克文章《从佛罗伦萨到费城》、《众国、共和国与帝国》，载于《共和主义：古典与现代》，上海人民出版社2006年版）。另有西方学者用“积极自由”（个人参与政治以实现自由）和“消极自由”（政治不干预个人以让个人实现自由）来区别两者。还有西方学者将共和主义区分为“发展式共和”（公民参加政治生活以作为自我实现、品德发展的必需）与“保护式共和”（公民参与政治以防权利被政府侵害）（参见戴维•赫尔德《民主的模式》第56页，中央编译出版社2004年版），意在利用“保护式共和”之名将现代自由主义与传统共和主义相嫁接。但无论“消极自由”还是“保护式共和”，显然与传统共和主义的观念直接对立，硬要归入共和主义，十分牵强。
[13]中国儒家思想似乎并非提倡简单的利他，而是追求利己和利他的统一，个人与家庭、社会、国家、宇宙的统一。相关论述参阅：杜维明《何为儒家之道》载于“中国儒学网”。
[14]提倡自由主义以解决民众之间与生惧来、根深蒂固的宗教信仰冲突和实现不同信众间的政治平等，似乎仍然是西方社会重要的政治目标和思想基础。参阅：约翰•罗尔斯《政治自由主义》第11-17页，译林出版社2000年版。
[15]中国历史上的秦、汉、唐代分别实行过“井田制”、“均田制”等土地制度，历朝各代均采取拟制土地兼并的政策，救灾赈民、整治水利始终是历代中央政府的重要事务。
[16]参阅：孙中山《中国实业当如何发展》，《民权主义》第三讲、第六讲。
[17]可参阅党的十七大报告。
[18]从前苏联和前南斯拉夫的教训可以得出结论：社会主义比自由资本主义更有利于民族团结。
[19]现有世界资源和环境难以承受当今发达自由资本主义经济在全球范围内复制，贫富差距有可能是发达自由资本主义保持优势的必要条件。因此，发展中国家要防止发达国家利用强势手段将现有南北差距固定化，要共同努力推动建立国际政治经济新秩序。当前国际经济法深受西方价值取向和西方需求的影响（参见：沃尔夫刚••格拉夫人•魏智通《国际法》第615页，法律出版社2002年版），有必要强调国际合作与发展原则，强调生存权、发展权，反对贬低经济社会文化类人权。
[20]参阅：毛泽东《论十大关系》中关于“党和非党的关系”有关论述。
[21]社会主义政府承担了促进公民经济社会文化权利的责任，必然需要建立远远超过资本主义的政府权力，以便组织和管理经济、社会和文化事业，这客观上促使了社会主义的权力集中，和行政官僚体制的不断复制、膨胀和强化（参阅雅诺什•科尔奈《社会主义体制》第91页，中央编译出版社2007年版）。西方右翼势力不愿意接受经济社会文化权利为“人权”，一个主要原因就是认为承认经济社会和文化类人权，就等于承认社会主义集权制度合理。上世纪六十年代，社会主义阵营为推动《经济社会文化权利国际公约》，曾同西方国家进行过激烈斗争（参阅亨利•斯泰纳、菲利普•阿尔斯通《现实环境中的国际人权》第237-238页、第255-261页，牛津大学出版社2000年版）。
[22]参阅：上海市监察委员会课题组《我国行政权力的制约和监督》，载于李玉赋主编《中国廉政建设研究成果集》（一）（上）第66页，党建读物出版社2006年版。
[23]参阅：房宁、冯钺在《西方民主的起源及相关问题》里的精辟见解，载于《政治学研究》2006年第4期
[24]任何政体包括自由主义政体都需要一定的政府威权主义，这已成西方政界和学界共识，国家权力向行政权集中也是当今西方政治的普遍特征，英、美、法西方政府首脑常被国内社会讥为“选举产生的独裁者”、“民选的君王”等。历史上，由于政府缺乏权威，法、德等国资本主义政制发展都经历过惨痛教训。法兰西自1789年资产阶级革命后经历两次帝制和五次共和，最后以半总统制的权力集中逐步实现稳定。德国魏玛共和国宪法对政府的过度制衡导致政府不能应付危机，客观上帮助了纳粹极端势力上台（参阅：哈理•艾克斯坦《稳定民主论》第266页，普林斯顿大学出版社1966年版；另参阅：劳伦斯•迈耶《比较政治学：变化世界中的国家理论》第44页、第178-190页、第209-211页，华夏出版社2001年版）。