【出处】中国环境资源法学网
【摘要】日本虽然不是最早关注面源污染防治理的国家，但其后来居上，在防治面源污染方面制定了一系列行之有效的法律、法规。这些法律、法规内容相互配套，易于操作，惩戒措施极具针对性、层次性，活用经济政策的同时，也强调法律责任。日本政府凭借这些法律措施较好地预防了面源污染。借鉴日本的经验，中国应加大面源污染防治的立法力度，尽快完善环境法律体系，强化环境法律责任，明确主管部门职责，采取多种手段引导公民参与面源污染防治工作。
【关键词】面源污染；环境法律体系；法律责任；公民参与
【写作年份】2009年


【正文】

　　面源污染危害规模大，防治困难，已经成为了危害全球生态环境的一个最重要因素。[1]面对日益恶化的面源污染现状，各国纷纷从技术层面、经济层面、政策法律层面上探寻对策，竭尽全力防治面源污染。日本虽然不是最早关注面源污染治理的国家，但其在防治面源污染方面出台了一系列法律、法规。虽然这些法律、法规不是防治面源污染的单行性法律，但客观上对防治面源污染起到了特别重要的作用。本文拟从上述法律入手，分析日本防治面源污染的立法经验，结合中国国情，提出适合中国面源污染立法的建议案，以期对中国面源污染防治立法有所启迪。

　　1 日本防治面源污染的立法经验

　　自1992 年日本农林水产省首次提出“环境保全型农业”概念以来，日本政府逐渐重视以农业污染为主的面源污染。此后，政府根据面源污染在各个时期的变化情况，把农业生产污染、禽畜养殖业污染、固体废物污染、高速公路和城市生活污染等方面的各种政策、目标和经济措施予以法制化，陆续出台了一系列有利于防治面源污染的法律、法规。日本凭借技术、经济和法律手段，较好地控制了国内的面源污染。归纳起来，日本防治面源污染的立法经验有以下5 方面。

　　1.1依据“源”“汇”立法，避免防治“盲区”

　　日本在制定防治面源污染法律时，基本从面源污染的产生、迁移、汇集，到最后对水质产生污染的各个环节进行论证分析，也就是从面源污染产生的“源”和“汇”两个阶段来考虑，重点放在“源”上面。依据这样的角度立法，全面且有较强的针对性，基本上不会留下防治“盲区”。在防治农业生产污染方面，日本相继出台了《食品、农业、农村基本法》、《关于促进高持续性农业生产方式采用的法律》、《肥料管理法》、《农药取缔法》、《农业用地土壤污染防治法》、《农地管理法》等二十余部环境保全型农业的法律、法规。在禽畜养殖业方面，颁布了《家畜排泄物法》，修定了《关于废弃物的处理及清扫的法律》、《恶臭防治法》等八部法律。在固体废弃物方面，制定了《关于促进分类收集容器包装及再商品化的法律》、《关于规制特定有害废弃物等输出入的法律》、《关于建筑工程资材再资源化的法律》等八部法律。[2]在城市生活环境和高速公路污染方面也制定了《土壤污染对策法》、《为防止特定水道水利障碍的水道水源水域的水质保全特别措施法》以及《促进水道原水水质保全事业实施的法律》，修改了《水资源保护法》等多部法律。这些法律的颁行，对面源污染的防治有较好的保障作用。

　　1.2 明确立法目标，突出防治重点

　　日本将防治面源污染的立法重点放在绿色农业，保护有机农业等可持续农业方面。为了实现绿色农业、有机农业等可持续农业，日本政府颁布了很多政策、法规，并不断进行完善。如 1992 年 6 月 10 日，日本政府在颁布的《新的食品、农业、农村政策的方向》中提出发展环境保护型农业，并把它作为农业新政策的目标。日本将环境保护型农业定义为灵活运用农业所具有的物质循环机能，注意与生产相协调，通过精心耕作，合理使用化肥、农药等减轻环境负荷的可持续农业。1999 年，日本政府把农业新政策中成功的经验和做法上升为法律，颁布了《食品、农业、农村基本法》，取代了沿用近40 年的《农业基本法》。该法规的核心在于实现农业可持续发展与农村振兴，确保食物的稳定供给，发挥农业、农村的多种功能，它是 2 1 世纪日本发展生态农业的基本方针。又如1999 年出台的《关于促进高持续性农业生产方式的法律》的立法宗旨就是利用各种优惠政策，鼓励农业经营者采用改善土壤性质效果好的堆肥等有机质施用技术、减少化学肥料和化学农药的施用，从根本上有效地控制化学肥料和化学农药所致的农业面源污染。

　　1.3 讲究配套立法，注重务实可行

　　日本在制定防治面源污染的法律时，虽然强调突出每一部法律的特色，但也充分注意法律之间的配套性、系统性和可操作性。如在控制农业生产污染方面，日本于1999年制定了《食物、农业、农村基本法》，与之相配套，同年也颁布了《可持续农业法》，2000 年、2001 年又分别配套规定了《食品废弃物循环利用法》和《堆肥品质法》。由此可见，从总法到单项法规，从农业生产投入到食品加工和饮食业等各个环节法律法规相互配套，自成一个体系，而且，法律条文也明确具体，便于贯彻落实。又如在防治禽畜养殖业污染方面，《家畜排泄物法》规定：一定规模以上的农家，禁止畜禽粪便的野外堆积或者是直接向沟渠排放，粪便保管设施的地面要用非渗透性材料建设，而且要有侧壁，并适当覆盖。但《家畜排泄物法》没有对“一定规模以上的农家”予以规定，《防止水污染法》就弥补了《家畜排泄物法》的这一缺陷，对一定程度的禽畜场养殖规模进行了明确的规定，即：养猪超过2000 头、养牛超过800 头、羊马超过 2000 匹。

　　1.4 活用经济政策，强化法律责任

　　日本立法者深知：环境问题光靠政府提倡、惩处是不够的，关键是要通过环保补贴、能源价格等一系列经济政策，引导企业和公民形成自觉的环保意识，使他们认识到不重视环保，企业就没有出路，从而形成内在的环保机制与内生的环保动力。如《家畜排泄物法》规定：对于一定规模以上的农家养殖业建设了堆肥设施的，返还16% 的所得税和法人税，固定资产税按5 年课税标准减半收取。日本政府还在市场上推出绿色环境标志制度，鼓励消费者购买环保产品，而没有绿色环境保护标志的产品，在市场上就得不到市民的认可。在日本，一个企业如果对环保无动于衷，消费者就不会满意，市场就会淘汰其产品。也就是说，环保不仅是政府的要求，而且也是市场的要求。除了采取上述政策措施外，日本还加大对环境污染的惩戒力度，惩处措施标准明确，具有针对性和层次性。对危害环境的处罚不仅仅是一般的行政处罚，有的提升到了刑罚的高度，即使是一般的处罚，也规定了具体的执行标准，执行起来有法可循，也有利于监管措施的落实。如《关于废弃物的处理及清扫的法律》第 25 条规定：对于违反者，处5 年以下拘役，罚金最高可达1000 万日元。高额罚金和较长期间的拘役使人不敢以身试法。[3]

　　1.5 明确部门职责，引导公民参与

　　面源污染具有随机性、广泛性、滞后性、潜伏性等特征，它随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等的不同而具有空间异质性和时间上的不均匀性。因此，面源污染防治不是一个单独的工程，而是一项系统工程。它不仅需要采取技术的、经济的和政策法律的手段来防治，同时还需要多部门的相互合作和配合，这种合作要建立在各职能部门之间，但是各部门的职能要清晰，不能交叉，通过较为明确的管理主题分工和协调一致的行动来避免机构间的扯皮问题。日本在立法时对管理部门在环境保护中的职责准确定位，明确规定政府应该实施什么、不应该实施什么，十分清楚，井然有序。日本在明确部门职责的同时，还有意引导公民参与面源污染防治。通过立法提倡并大力弘扬健康、积极的消费理念与生活方式，形成全社会愿意为环保产品支出成本的消费理念与消费行为。特别是通过消费行为，制约企业的生产行为，迫使企业增强环保意识，提高环保水平。同时，公民环保意识的增强，可以为生活垃圾的处理提供有效的基础条件，减少垃圾产生量。

　　2 中国的立法对策

　　中国面源污染的深度和广度都已超过了欧美国家，[4]虽然已经采取了多种措施来控制面源污染，但治理效果并不理想。目前，中国对于面源污染的防治仍停留在技术层面和经济层面上，还没有转移到法律政策层面上。借鉴日本防治面源污染立法的经验，今后中国防治面源污染立法应采取以下措施。

　　2.1 明确立法指导思想

　　国外控制面源污染的经验显示：面源污染如果仅仅依靠技术层面上和经济层面上的治理，不仅治理难度大，投入成本高，而且在现有的技术条件下效果也不理想，只有通过立法来防治中国面源污染。[5]中国现行的环境法律体系主要针对工业和城市的点源污染构建的，农业污染和城乡环境污染以及高速公路面源污染保护尚缺少系统的法律和政策体系框架。在面源污染日趋严重的今天，应明确面源污染防治的立法总则，为控制面源污染提供法律保障。具体来说，在现行的环境污染法律体系中，加入并且完善有关面源污染防治的相关条款，明确面源污染防治立法的指导思想和原则，明确法律关系主体间的权利义务，以促进有关政府部门加强这方面工作和为基层职能部门提供执法的法律依据。

　　2.2 制定并完善相关的法律法规

　　一是抓紧制订法律法规。如制定大力推广“绿色农业生产”的《全国农业生态环境保护条例》。限制人畜粪尿的随意直接排放，提高小规模畜禽养殖业污染物的无害化处理率和资源化率。国务院应抓紧制定《城镇生活污水处理费征收使用管理条列》、《道路交通污染物处理办法》，加强对城镇生活污水、交通污染物扩散途径的防治，减少污染物排入地下或地表水体的数量。二是加紧完善法律法规。如《水土保持法》中要突出水土保持与防治污染结合，特别是与防治面源污染，与人居环境和城市美化的结合。《环境影响评价法》中应当补充针对农田开垦、水利工程的建设和使用等土地利用规划决策进行面源污染风险评价的条款。三是各地应尽快制定适合本地发展的地方性法规。各城镇可依照《城市市容环境卫生管理条例》制定实施细则，从源头上保持城市的清洁。

　　2.3 强化面源污染防治的法律责任

　　目前，中国防治面源污染的相关法律责任有三种情形：一是法律责任缺失，如中国现行土壤污染防治的法律规范中没有有关法律责任的规定，对土壤污染主体几乎无任何约束，不用承担任何责任，这也使得一些在国外难以生存的污染工业迁移到中国。二是法律责任不明确，致使法律的规定无法落实。如《农产品质量安全法》规定使用农业投入品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。但由哪个主管部门进行处罚规定不明确。三是法律责任过软，起不到惩戒作用。法律责任的缺失、不明确或过软都会降低法的权威和效力，影响法的实效。日本法律惩戒措施的针对性、层次性和可操作性值得中国借鉴。

　　2.4 界定主管部门的防治责任

　　目前的环境立法和政策措施主要是针对工业点源污染和大规模的、可预测的污染排放而制定的，农业活动、城市环境卫生以及高速公路的面源污染还被排除于环境控制之外。农业部、建设部、交通部等作为国家的农业、环卫、高速公路的行政主管部门，长期以来在促进产业发展和保护环境这两个目标之间，往往倾向于前者。而国家环保部门对于这些污染问题，又起不到直接的控制作用。这就导致这些污染管理处于一种真空状态。为改变这种谁都可以管，谁都可以不管的局面，立法应明确各个职能部门为面源污染防治的主管部门，负有防治面源污染的法律责任，其他部门有义务配合其履行职责。

　　2.5 引导公民参与面源污染防治

　　与点源污染不同，面源污染治理更多地依赖公民的直接参与。因此，各级地方政府应更多地通过多种手段引导公民自觉自愿采取有利于环境的行为，如建立以清洁生产为核心的科技、产业结构调整的产业鼓励政策、优惠政策、风险分担政策、财政补贴政策、金融扶持政策等。通过抵制严重污染环境或选择有利于环境的商品进行消费，间接地影响着企业的生产行为；正确引导公民改变传统的消费模式，树立绿色的消费观念与消费方式，降低消费活动对自然环境的影响力度；同时设立有奖举报制度，鼓励公民检举揭发违法行为。

　　2.6 将公民环境权法制化

　　发达国家在环境立法、执法过程中都将公民参与作为一项重要原则。中国环境法虽然规定了公民参与制度，但由于在法律规定中更为重视的是国家干预，公民参与相对较薄弱，对公民在环境方面的权利未作规定。在这种形势下，应当将公民环境权的法律规定在立法中具体化和程序化，并在行政诉讼中建立公民环境行政诉讼制度。只有这样才能保证公民参与环境管理，选择有利于环境保护的产品，促进环保产业的发展，面源污染防治的目的就能够有效地得以实现。




【作者简介】
冷罗生，单位为北京师范大学法学院。


【参考文献】
[1]贺缠生，傅伯杰，陈利顶.非点源污染的管理及防治[J].环境科学,1998(5)：91.
[2][日]大塚直.环境法[M].有斐阁,2005.
[3]冷罗生. 日本公害诉讼理论与案例评析[M].北京：商务印书馆.2006 年.
[4]朱兆良，[英]David Norse，孙波．中国农业面源污染防治对策[ M ] . 北京：中国环境科学出版社,2006.
[5]冷罗生. 我国面源污染控制的法律思考[J].环境与可持续发展，2009（2）：2.