【出处】人民网
【关键词】农村基层民主政治
【写作年份】2009年


【正文】

　　农村基层民主政治建设是一场深刻的社会变革，需要我们不断地稳步推进。回顾几十年来，以村民自治为核心的农村基层民主政治建设的伟大实践，取得了令人可喜的成绩，但也存在着不尽人意的地方。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出，“人民当家作主是社会主义民主政治建设的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”这为我们在新的历史时期，加强农村基层民主政治建设进一步指明了方向。

　　一

　　中国的人口，八亿在农村，没有农村的稳定和发展，就没有整个国家的稳定和发展，同样没有农村基层民主政治建设的推进，就没有整个国家民主政治建设的发展。30年的改革开放实践充分证明了这一点。因此，农村基层民主政治建设在国家民主政治建设中占有十分重要的地位，它对促进国家民主政治建设具有深刻的历史意义和重要的现实意义。

　　一、推进农村基层民主政治建设，是广大农民群众行使民主权利的重要保证。

　　发展基层民主，保障人民享有更多切实的民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。首先，它基本实现了主权在民，为民服务的政治新格局，构建了以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督为基本内容的群众性自治组织。其次，它规范了农村基层干部的日常行为，变过去的只唯上为唯上与唯下的有机结合。以村民自治为核心的农村基层民主政治建设，改变了过去乡村垂直型行政管理的模式，对村一级的管理从过去的行政命令式的管理向民主指导性的管理转变，乡镇干部的行为方式也由过去的唯上型为主向唯下型为主转变，这一转变推动了农村基层干部的作风转变，密切了干群关系，维护了基层的政治稳定。第三，它实践了公开性的民主政治。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治组织的建立，标志着农村民主政治体制的基本确立，真正实现了农村政治的全面开放和透明，为广大农民群众直接参政、议政和督政创造了条件和机会。

　　二、推进农村基层民主政治建设，是全面实施国家民主政治建设的重要基础。

　　十一届三中全会启动了以农村家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革，成为了整个中国经济体制改革的突破口。如今以村民自治为核心的基层民主政治建设又在广大农村兴起，就像农村家庭联产承包责任制是我国经济体制改革的突破口和基础性工程一样，村民自治也已成为我国政治体制改革的突破口和基础性工程。首先，它是实施国家民主政治建设的“实验田”。政治体制改革是一项复杂的系统工程，在着手改革时，必须慎之又慎，力求做到成本低、风险小、效率高、成功系数大，为此，选择在农村先行进行政治体制改革，符合上述的基本要求。其次，它是国家民主政治建设的有机组成部分和重要的基础性工程。现代社会，随着国家人口规模的越来越大，社会分工的越来越细，就目前整个国家的政治体制来说，无法实现单一的直接民主制，而只能是基层的直接民主与国家层面上的代议制民主相结合。我国实行的人民代表大会制度是国家的根本政治制度。人民代表代表人民参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民群众则在基层直接参与管理经济文化和社会事务。这种代表制民主和直接民主相结合，是我国社会主义民主政治的主要特征，也是一个重要创造。当前在农村广泛开展的村民自治，正是基层直接民主的伟大实践。第三，它为全面实施国家民主政治建设造就了一支合格的“民主建设大军”。通过农村基层民主政治建设的伟大实践，可以使广大农民群众亲身接受民主的洗礼，不断增强民主的意识，为国家的民主政治建没拓展基础，提供合格主体，壮大民主力量，进而不断推动整个国家政治的民主化进程。

　　三、推进农村基层民主政治建设，是实现农村社会稳定和发展的重要环节。

　　追求稳定是当今世界各国政权主要政治目标之一，而通过实施公开和透明的民主政治，可以缓解多种矛盾，消除各种障碍，增强政治调控能力，促进社会经济秩序的稳定和发展。首先，它具备了广泛的社会基础和代表性，可以使各种社会群体的利益表达渠道较为畅通，各种社会的矛盾可以及时释放，不易积累、酿成危机。其次，它能较好地综合社会各方的利益要求，通过各方面的反复交涉和民主协商，使社会的矛盾在利益的综合协调过程中得到不断的调整和完善，最大限度地调动社会各方面的积极性。第三，它可以通过合法的政治参与，在一定程度上实现或满足不同利益群体的利益要求，求同存异，以确保整个社会利益的统一性和稳定性，进而来确保整个社会的稳定和谐发展。

　　二

　　建国后，在党的领导下，建立了人民民主专政的国家政权，使民主政体得以真正确立。过去的六十年，我们在民主政治建设方面取得过辉煌的成就，但也出现过严重的失误，甚至停滞和倒退。改革开放以来，随着国家的民主政治建设步伐的加快，农村基层民主政治建设也得到了长足的发展，但也受到不少因素的制约。主要有以下三个方面：

　　一、法制保障乏力，影响了农村基层民主政治建设的进程。

　　长期以来，我国奉行的是“立法是对现行行为的规范和对经验的总结和固定”的立法观。这种立法观表现在具体社会实践中，一方面，就是不考察如何充分运用法律的手段，发挥法律对社会实践的指引和推动作用，只是到创新的社会实践已经积累了比较成熟的经验时，才通过立法，以法律形式来确定和巩固实践的创新成果；或是在创新的社会实践中出现了严重问题，难以继续向前推进而迫切需要依靠法律的强制力来排除障碍时才不得已进行某种立法，使立法缺乏预见性和超前性，滞后于活生生的社会实践。另一方面，过分强调政策的作用，轻视法律的效能，使得法律制度本身处于一种不确定的状态中，起不到法律制度应有的作用。而且，在立法工作中又过于强调经济立法，而忽视民主政治立法，尤其是对农村基层民主政治方面的立法更是明显滞后，至今国家还没有一部完整的《乡镇人民政府组织法》，只有少部分省、自治区颁布了本行政区域内的《乡镇人民政府组织条例》。当前在农村普遍推行的村民自治，在一定程度上也是农民自发实践而进行的体制方面的摸索和创新，在这一过程中，虽然离不开国家对整个宏观政治环境的创造，但国家行为更多地集中在对成熟的制度安排予以法律确认，而很少作出前瞻性的安排。国家颁布的《村民委员会组织法》只对村民自治作了一些原则性的规定，缺少可操作性的制度和规章。村级如何规范实施直接选举，只有部分省市制定了地方性的法规，缺乏全国性的村级直接选举的程序性法律和法规。如某地在上届的村民委员会换届选举中，曾出现个别村的村民贿选强选、扰乱选举秩序等事件。但在有关部门查处这些事件时，由于缺乏明确的法律依据而作罢，给村民委员会选举工作造成了一定的负面影响。因此，随着农村基层民主政治建设的不断推进，面对所出现的一些新的情况和新的问题，迫切需要有一些相应的法律制度来加以不断的规范和完善，满足农村基层民主政治建设健康快速发展的需要。

　　二、民主意识不强，延缓了农村基层民主政治建设的进程。

　　随着农村基层民主政治建设的逐步推进，广大农民群众在民主政治建设的实践中得到了锻炼，民主的意识也得到了增强，但由于长期以来形成的崇尚人治的传统观念的束缚，再加上当前农村市场经济的相对不发达和农民文化素质的相对偏低，以至目前的农民在民主素质上还有种种不足：首先，在参与民主的意识上，还难以达到为“民主而民主”的自觉性状态，需要通过一定的经济手段和物质的刺激，有的甚至还要由组织出面做工作。如当前在各地农村开展的村民委员会的选举中，为了能够达到规定的参选人数，许多地方都采取了用现金换选票的情况。其次，在参与民主的行为上，还难以真正做到客观公正，如有的在民主选举中以个人的好恶亲疏作为标准，有的则持无所谓的态度，缺乏主见。如某地在第七届村民委员会换届选举时，有一个村竟把一名因嫖娼被开除党籍的人推选为候选人。类似上述失范的行为，严重地偏离了民主发展的轨道。

　　三、农村非组织活动，干扰了农村基层民主政治建设的进程。

　　目前，在农村较普遍地存在着宗教、宗族组织，新兴经济组织以及各种协会、互助会等非正式的组织和民间团体，在法律上对这些非正式组织没有明文规定，也没有明文禁止，它们有时也起着沟通政府和农民的桥梁作用，具有行为调节功能，情感满足功能以及生产互助功能等，在农村的实际生产生活中，具有一定的存在合理性。因此，在实践中得到了民众的认可。但是，他们为了维护和发展本团体的利益，千方百计地扶持和培养自己在基层政治机构中的代言人，甚至直接参与和干扰农村基层政治组织的正常工作，给当地农村的基层民主政治建设和农村社会的稳定造成了一定的隐患。如某地在第六届村民委员会换届选举中，有一个村由于宗族势力的干扰，使该村的村民委员会选举受到严重的影响，给该村的各项工作带来了不良的后果，造成该村村级班子软弱涣散，日常工作严重受阻，经济发展明显减缓，农民群众意见纷纷，使一个远近闻名的先进村和示范村曾一度变成了当地的问题村和上访村。

　　三

　　当前所面临的问题，应当通过上下共同努力，从加强民主法制建设，提高农民的民主素质以及增强农村基层组织调控力度等方面入手，采取一些有针对性的举措，切实加以解决，为全面推进农村基层民主政治建设创造有利条件。

　　一、切实加强民主法制建设，力求实现农村基层民主政治生活的制度化、法律化。民主不仅仅是一种思想作风行为，而是一个由制度体系、行为过程、规范程序等构成的完整的系统。推进农村基层民主政治建设，法制建设是首要的环节。国家要积极营造有利于农村基层民主政治建设的法制化环境，及时实现农村基层民主制度的法律化，用法律制度严格规范权力的运作界限、程序、方式和范围，形成严密完善的权力监督机制与约束机制，如现阶段国家应加快对《乡镇人民政府组织法》和《村民委员会选举法》的立法建制工作，以有效地推进乡镇和村两级的民主政权建设。同时，结合当前的农村实际，还要不断健全村民委员会的直接选举制度，建立和完善村民会议和村民代表会议制度，完善村民自治章程和村规民约，规范村级重大事务的决策和村务公开特别是财务公开制度，开展民主评议村干部制度等各项制度，切实有效地保障农民群众享有的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。并进一步加大民主法制创新的力度，逐步扩大民主参与的范围，以权利制约权力，真正从法律制度的源头上解决官僚主义、腐败现象等政治顽疾，不断健全和完善农村基层民主政治制度。

　　二、努力提高农民的民主意识，积极创造农村基层民主政治建设的发展条件。

　　要真正实现民主，除了要有具体的民主制度外，还必须使人们具有强烈的民主意识和基本的民主素质。为此，我们应着重抓好以下二方面的工作：首先，要加强农村文化教育，提高农民的文化素质。民主素质高低将直接取决于农民文化素质的高低，文化素质是民主素质的基础，因此，在农村民主政治建设中，应加大对农民的教育力度，千方百计提高现有农民的文化素养，不断增强他们的民主意识，丰富他们的民主知识，提高他们参与民主的能力和水平。其次，要加强农村的民主操练，为农民提供直接参与民主的机会和场所。目前要全面实施村一级的直接选举，要发动群众，相信群众，大胆实施《村民委员会组织法》，真正让农民群众自己直接选举自治组织的负责人，用他们自己的实际行动，真切的民主实践，来增强他们对民主的感性认识，操练他们的民主参与能力，从而来不断激发他们参与民主的热情和愿望，实现由民主的感性认识到民主的理性认识的升华，由被动式的民主行为向自觉性的民主行动转变，进而推动农村基层民主政治建设的健康快速发展。

　　三、切实加强基层组织调控力度，努力确保农村基层民主政治建设的顺利发展。

　　农村的基层政治系统不能对正常活动的宗教、宗族等非正式组织予以强制取缔，而是要通过规范约束和正确引导这些业已存在的非正式组织的发展，及其对农村基层民主政治生活的参与，化消极因素为积极因素。为此，我们必须做好以下几项工作：首先，要巩固党的基层组织。要真正确立农村党的基层组织的领导核心地位，切实加强对村级其他组织的领导。要通过配强、配好基层党组织的领导班子，加强农村党员队伍的建设，改进领导的方式和方法，不断提高农村基层党组织驾驭全局的能力和水平。其次，要加强村民自治组织建设。通过法律的规定来确立村民自治组织的应有地位，在党的领导下，依法行使职权，独立自主地大胆开展工作，努力增强自治组织对农村社区的实际控制能力。第三，要加强对村民自治组织的指导，完善村级配套组织，健全村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的运行机制。第四，要坚决取缔非法组织，严厉打击非法活动，有效限制非正式组织的违规行为，净化农村社会的政治环境，为全面推进农村基层民主政治建设创造一个健康稳定的社会环境。




【作者简介】
郑先锋，单位为余姚市人大常委会教科文卫工作委员会。