【出处】《法学杂志》2011年第9期
【摘要】《大气污染防治法》等法律未对大气环境应急管理制度作出全面、系统的规定。我们应总结奥运大气环境应急管理措施的有效做法、借鉴《水污染防治法》修改中的成功经验，确立预防原则在大气环境应急管理中的首要地位，加强和改善政府主导的大气环境应急管理模式，保障企业、公众在大气环境应急管理中的权利，并探索建立大气环境应急管理区域合作机制，不断完善我国大气环境应急管理法律制度体系。
【关键词】大气环境；应急管理；制度
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、大气环境应急管理及我国有关法律规定评析

　　（一）如何界定大气环境应急管理

　　大气环境应急管理是指针对大气环境的特殊情况或特殊要求而采取的某些超出正常工作程序的管理活动，以避免危害后果的发生或使大气环境达到预期目标。与主要解决日常性、普遍性问题的“常态法制”不同，大气环境应急管理制度致力于解决特殊性的问题，应该属于“应急法制”的范畴。[1]

　　大气环境应急管理制度包括突发大气污染事件应急管理制度和重大活动大气环境应急管理制度。突发大气污染事件应急管理是对突发大气污染事件的应急管理行为，其原因包括：人为因素、意外因素、不可抗力等。突发大气污染事件应急管理的目的是避免大气污染事件发生或减轻事件后果，其特点表现为：事件突发性、后果危险性、时间紧迫性和信息不对称性。重大活动大气环境应急管理是根据某项重大活动对大气质量的特殊要求而采取的大气环境应急管理措施的总和。这里的重大活动是指有重大国内、国际影响、对大气环境有着较高要求的政治、社会、经济、体育等活动，如全国人民代表大会、奥运会、世博会等。重大活动应急管理的目的是满足该活动对大气环境的特殊要求，使大气环境达到预期目标，其特点表现为：应急性、影响重大、高要求和公众性。

　　（二）《突发事件应对法》的相关规定及其不足

　　我国于2007年8月30日通过了《突发事件应对法》，并于2007年11月1日正式实施。该法的调整对象是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的应对工作。不过，我国还未制定单行的“突发环境事件应对法”，对包括大气环境应急管理在内的环境应急管理活动缺乏有针对性的法律规范。而且，《突发事件应对法》的规定在大气环境应急管理中的适用范围也有限，按照该法第2条规定，该法仅适用于“突发事件”的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，它难以涵盖大气环境应急管理的所有范畴。

　　（三）《环境保护法》和《大气污染防治法》的相关规定及其不足

　　《环境保护法》涉及环境应急管理的是第31、38和43条。按照第31条的规定，因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。《大气污染防治法》也对大气环境事故或突发性事件做了进一步规定。其第20条规定单位对大气环境事故和突发性事件应当采取措施，并履行向相关单位进行通报和向环境保护部门进行报告的义务；以及政府向居民公告，并采取应急措施的职责。

　　上述《环境保护法》和《大气污染防治法》关于突发性环境污染事件的规定在其他单行环境法律有关应急管理条款的制定和修订方面起到了一定的立法指引和协调作用。[2]但《环境保护法》制定于环境污染和生态破坏现象不太复杂和严重的计划经济时代，《大气污染防治法》最后修订也已经过了11年有余。目前看来，上述规定在适用范围、应急管理程序、法律责任等方面都存在缺陷，已不适应当前大气环境应急管理实践的需要。

　　（四）《国家突发环境事件应急预案》的相关规定及其不足

　　2006年1月24日颁布实施的《国家突发环境事件应急预案》是为建立健全突发环境事件应急机制而制定的专项环境应急管理预案。《预案》规定了对突发环境事件的组织指挥与职责、预防和预警、应急响应、应急保障、后期处置等内容。该《预案》对包括大气污染在内的环境突发事件的应急管理提供了直接依据。不过，该《预案》是在没有明确的法律依据来规定突发环境事件的处置而现实又需要政府对突发环境事件采取积极行动的背景下出台的，因此《预案》在原则、内容、程序等方面与后来出台的《突发事件应对法》有诸多不一致的地方。而且，我国的应急预案总体而言属于“纲领性”、“宣言性”的文件，[3]在性质上属于各类行政机关应对各种突发性公共事件的一种总体的规划。它不能在已有法律授权以外设立新的行政应急权利义务，只是关于现有法律授权的具体实施办法。[4]它很难被用来约束公民、法人或其他组织，其实施效果也只能是处于不确定的状态。[5]

　　总体上看，我国现行调整环境领域的各类突发性公共事件的法律和法规存在不同程度的缺陷，[6]未对大气环境应急管理制度作出全面、系统的规定；特别是未对特殊时期或特殊地点对大气环境的特殊要求提供制度支持。随着我国大气环境应急管理实践的迅速发展，大气环境应急管理制度的完善成为我国《大气污染防治法》修改中的一个重要问题。

　　二、奥运大气环境应急管理措施的内容及启示

　　（一）奥运大气环境应急管理组织机构和程序

　　首先，奥运期间发布了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，成立了奥运空气质量保障区域协调机构，即“北京2008年奥运会空气质量保障工作协调小组”。其次，针对奥运期间突发性的大气污染问题，发布实施了《北京奥运会残奥会期间极端不利气象条件下空气污染控制应急措施》，并根据该规定了设立了运行指挥部和总指挥部。最后，规定了应急措施的运行程序。例如，奥运期间如遇极端不利气象条件影响，预报未来48小时内空气质量超标时，运行指挥部提出启动应急措施的建议，上报总指挥部，经批准后由北京市、天津市和河北省政府负责组织实施，环境保护部负责协调监督。

　　（二）奥运期间污染源应急管理措施

　　一是监测、预警措施。依据奥运空气质量保障措施，以监测奥运主场馆、北京周边地区空气污染为主要内容，建成了独具特色的奥运空气质量立体监测系统。该系统能够全面、及时、准确地反映全市空气质量状况，并将监测信息通过新闻媒体向社会公布。二是固定污染源方面的措施。这些措施体现在工业污染防治方面、燃煤污染防治方面等。以工业污染防治方面的措施为例，包括治理一批钢铁、石化、冶金、建材等重点污染企业，限期关停高污染、高耗能企业，执行严格的污染物排放标准等。三是移动污染源方面的措施。这些措施包括实行更严格的新移动源排放标准、强制性的在用移动源淘汰措施、奥运会期间的临时限行措施等。以奥运会期间的临时限行措施为例，除了采取禁止黄标车上路等措施以外，北京市还实行了车辆单、双号限制行驶的措施。四是区域合作方面的措施。这些措施包括区域空气质量监测与信息共享措施、区域限批措施等。以区域限批措施为例。北京市等地方规定：对未完成污染物减排任务的地区和单位，环保部门限制审批其新增污染物排放的建设项目。为保证施工安全，凡在2008年7月20日前不能完成土石方工程、基坑安全防护和防汛准备的项目，建设行政主管部门不予批准开工建设。

　　（三）奥运大气环境应急管理措施的启示

　　1．奥运大气环境应急管理措施拓展了我国大气环境应急管理制度的范畴。奥运空气保障措施不同于常态下的大气环境管理规定，属于大气环境应急管理措施。以“总量控制”措施为例，奥运空气质量保障措施在以下两个方面拓展了该制度的适用：一是保障措施肯定了我国实践中推行的更大范围的总量控制政策，这一范围突破了《大气污染防治法》规定的“两控区”范围，是总量控制制度在“空间”上的突破。二是保障措施是适用于奥运前及奥运期间这一特殊时段的应急管理措施，其所采取的特殊的总量控制措施，如限产、停产等措施，也只适用于这一特殊时段。显然，这不同于我国《大气污染防治法》规定的“年度总量控制”制度，是大气环境应急管理制度在“时间”上的突破。

　　2．奥运大气环境应急管理措施，促进了我国大气环境应急管理的规范化和制度化。首先，奥运空气质量保障措施中不仅包括实体性的规定，还包括大量程序性的内容，包括奥运措施及其它应急事项如何启动、各种应急措施如何实施等程序问题。其次，奥运空气质量保障措施的重点不是对已经产生的大气污染的“治理”，而是采取措施对将来某一区域和某一时段的清洁空气不被污染加以“预防”。遵循预防原则是奥运空气质量保障措施取得成功的理论基础。再次，在整个奥运空气质量保障措施的实施过程中，政府一直处于主导地位，这为奥运应急管理措施的高效运行提供了有力的组织保证。

　　3．奥运保障措施仍存在一些不足。虽然保障措施经过了长时间的筹备和协调，但仍然仅是“应急之举”，一些方面还欠考量，例如企业与公众权利的保障方面的措施有待完善。奥运保障措施中的大气环境应急管理尤其关系到广大企业、公众的切身利益，涉及到经济、社会发展的各个方面，需要企业、公众广泛参与和监督，社会各界共同努力，才能形成合力，共同推进我国环境应急管理。

　　三、《水污染防治法》修改应急管理制度的经验借鉴

　　2008年《水污染防治法》修改后，对水污染应急管理在“第六章水污染事故处置”中作了专章规定。这一规定吸收了我国理论界和实务界多年来在环境应急管理制度建设方面取得的成果，是我国法律中关于环境应急管理制度的最新规定。其内容如下：（1）确立了应急管理中的政府主导原则。水污染事故往往突然爆发，且有可能产生严重后果，影响社会公众，无论是对水污染事故的预防，还是对水污染事故的应急处置，以及对事故的事后处理和恢复，政府都应该发挥主导作用。因此，《水污染防治法》第66条规定，各级人民政府及其有关部门应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。（2）突出规定了应急管理应遵循的预防原则。预防是最有效的措施，所以，事发前的应急预案、应急准备等是应急管理中最主要的工作之一。《水污染防治法》第67条规定：可能发生水污染事故的企业事业单位，应当制定有关水污染事故的应急方案，做好应急准备，并定期进行演练。生产、储存危险化学品的企业事业单位，应当采取措施，防止在处理安全生产事故过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体。这些规定都体现了水环境应急管理中的预防原则的应用。（3）完善了水污染应急管理中的报告制度。在应急管理中，事故单位向政府及时、准确地报告是信息公开的必要前提，也是发挥政府主导作用、采取及时、合理措施的基础。修改后的《水污染防治法》在其第68条将“报告”作为一项强制性的法律义务规定了下来。新《水污染防治法》在应急管理制度方面的上述修改适应了我国环境应急管理的需要，吸纳了近年来的最新成果，值得在完善大气环境应急管理制度之时加以借鉴。

　　四、我国大气环境应急管理制度的完善

　　（一）拓展我国大气环境应急管理制度的适用范围

　　虽然奥运大气环境保障措施等应急措施效果十分明显，但在这些措施是否有充足的上位法依据、是否违反《行政处罚法》等法律的问题上一直有争议。以应急排污禁止措施为例，这些措施主要是禁行、限行、淘汰、停产、限产、搬迁等，与我国现行法律法规中相关规定并不完全一致。[7]现代民主和法治国家的一个基本要求是，国家应当以法律的形式来规范整个大气环境应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用，对有关组织或个人的行为进行约束、奖惩等的强制性权力时，更应当有行为法上的依据。[8]所以，在适用范围上增加关于重大活动的大气环境应急管理制度的制度设计，并在《大气污染防治法》修改中加以体现，是十分必要和可行的。

　　（二）确立预防原则在大气环境应急管理中的首要地位

　　引进预防原则是基于认识到大气环境应急管理中的多重不确定性或后果的不可逆性，如突发性大气污染事件在时间、地域上无法确定，且在科学上尚无能力精确地预计突发性事件的后果；在重大活动中，一旦大气环境没有达到预先的承诺或要求，政府将形象大损且无法挽回等。所以，在面临这些不确定性和后果的不可逆性之时，我们有必要采取预防行动保护环境。[9]从世界各国突发事件应对的立法和实践情况看，高度重视突发事件预防和应急准备工作是一条普遍的成功经验。[10]奥运空气质量保障措施作为重大活动中的应急管理措施，在奥运期间对北京及周边地区大气环境产生根本改善的就是那些预防性的措施，包括源头限行、限产甚至停产等。所以，根据预防原则，从构建长效法律机制的角度出发，我国法律应对大气环境应急管理中的预防和应急准备、监测和预警作出详细规定。

　　（三）加强和改善政府主导的大气环境应急管理模式

　　在我国，政府主导环境保护是我国大气环境法制的传统，也是我们的长处，奥运空气质量保障措施的成功实施即证明了这一点。对于政府来说，一旦进入大气环境应急管理状态，它可以享有行政应急权，[11]政府在整个国家权力体系中享有更高的法律权威，可以通过采取各种紧急措施来行使自己所掌握的国家权力，以达到应急管理的目的。这种紧急权力既是针对其他国家机关所掌握的国家权力而言的，也是针对公民依据宪法和法律所享有的权利来说的。[12]不过，加强和改善政府主导的大气环境应急管理，需要注意三个问题：一是突出政府在应急管理中的主导作用，绝不能成为忽视其他各类主体参与大气环境应急管理的理由。要逐步整合社会资源，建立社区在大气环境应急管理中的预警机制和快速反应机制，变撞击式被动反应为系统的日常管理，这无疑增强了政府进行应急管理的能力，最大限度地维护了政府在应急管理中的合法性和权威性，从而构建起政府主导，社区组织、公众多主体参与的大气环境应急管理主体制度。二是由于政府集中行使应急权力，存在着某些行政机关及其工作人员滥用权力、侵犯公民权利的可能，因而必须对政府行使处置权力作出必要的限制和规范。[13]为了实现法律上的公平，政府应为其行为负责，在享受权利的同时，也应承担相应的义务。[14]政府应在大气环境应急管理中遵循尊重和保障人权原则、职权法定原则、正当程序原则和比例原则等依法行政原则。[15]三是政府主导环境保护并非完美无缺，大气环境应急管理也离不开市场手段的应用。原因在于大气环境问题本质上就是一个经济问题，是粗放型的经济发展方式必然带来的外部性问题，市场化的经济手段能够、也应该发挥更大的作用。

　　（四）保障企业、公众在大气环境应急管理中的权利

　　强调应急管理中的公众义务，并不意味着忽视甚至否定公众的相关权利。国家（法律）制度与公民基本权利相比较，公民基本权利更为根本。[16]政府应急管理的直接目的是为了公共利益，终极目标则是更好地保护基本权利；但限制的直接对象也是基本权利。[17]如何确定在应急管理中公众权利克减的最低限度是法律规制的重点和难点，[18]必须十分慎重地规定大气环境应急管理中公权力可以进入私权利领域的条件、范围、限度、方式和程序，以保证把公权力在紧急状态条件下对私权利可能造成的损害降到最低程度。[19]这个最低限度就是对权利的尊重，是权利义务对等理念的体现。笔者认为，在这个最低限度的权利中，生命权、财产权和知情权的重要性最为突出。[20]

　　（五）探索建立大气环境应急管理区域合作机制

　　国内外实践证明，区域经济合作的基本功能在于统筹区域经济、资源、环境的协调发展，环境合作当属其中的重要内容。[21]在大气环境应急管理中，区域合作有着特别重要的意义。以北京奥运空气质量保障为例，基于“北京地区大气环境受到华北地区排放污染物源强影响”[22]这一研究成果，解决北京市大气环境保障问题，单从本地点源上控制是不够的，需要推进区域控制，共同加强大气污染的控制。[23]因此，《北京奥运空气质量保障措施》由环保部领衔，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等地方政府合作立法而完成。这一做法创新了我国区域清洁空气立法模式。奥运期间，北京没有出现一天空气质量超标的情况，完全履行了“绿色奥运”的承诺。实践结果证明，区域合作是大气环境应急管理的重要措施和运作机制。总结奥运空气质量保障措施关于区域合作的有效做法，针对区域大气环境状况，对自然条件和保护目标相同或相似的大气环境区域制定和完善我国大气环境区域合作法律制度体系，这对于正在进行中的《中华人民共和国大气污染防治法》的修改具有重要的意义。




【作者简介】
楚道文，单位为山东政法学院。


【注释】
[1]以调整对象差异为标准，宪法统辖的整个法律体系可以大致分为两类：调整常规时期一般性法律事件的“常态法制”；主要适用于非常时期、专门调整紧急事件应对行为的“应急法制”。参见李岳德、张禹：《＜突发事件应对法＞立法的若干问题》，载《行政法学研究》2007年第4期，第69-75页。
[2]常纪文：《我国突发环保事件应急立法的目标模式及其实现战略》，载《现代法学》2005年第1期，第28 -31页。
[3]张红：《我国突发事件应急预案的缺陷及其完善》，载《行政法学研究》2008年第3期，第9-15页。
[4]于安：《制定＜突发事件应对法＞的理论框架》，载《法学杂志》2006年第4期，第28页。
[5]戚建刚、杨小敏：《“松花江水污染”事件凸显我国环境应急机制的六大弊端》，载《法学》2006年第1期，第25-30页。
[6]常纪文：《我国突发环境保护事件应急立法存在的问题及其对策》,//www. riel. whu. edu. cn/show. asp? ID = 1197，访问日期：2011年4月21日。
[7]这些措施对企业影响很大，与现行法律不同的是，现行法律规定主要针对严重违反环境法律规定的企业，而不适用于环境守法企业。
[8]楚道文：《清洁空气立法研究》，知识产权出版社2009年版，第324页。
[9]金慧华：《预防原则在国际法中的演进和地位》，载《华东政法学院学报》2005年第6期，第48-52页。
[10]李岳德、张禹：《＜突发事件应对法＞立法的若干问题》，载《行政法学研究》2007年第4期，第69-75页。
[11]对应急权的定义，是以否定形式表达的，以平常职权不足以有效施行管理为标准。划分平常管理与应急管理的标准，不是危机本身，而是平常管理法授予的职权不能克服危机情形。参见于安：《制定＜突发事件应对法＞的理论框架》，载《法学杂志》2006年第4期，第29页。
[12]莫纪宏：《中国紧急状态法的立法状况及特征》，载《法学论坛》2003年第4期，第5-12页。
[13]李岳德、张禹：《＜突发事件应对法＞立法的若干问题》，载《行政法学研究》2007年第4期，第69-75页。
[14]楚道文：《论我国清洁空气法的差别责任原则》，载《政法论丛》2010年第3期，第72-78页。
[15]沈福俊：《论政府应对突发事件过程中的依法行政—兼论抗击汶川大地震过程中依法行政原则的适用》，载《东方法学》2008年第4期，第14-23页。
[16]邓联繁：《论新中国宪法中“公民的基本权利和义务”一章的形式—从＜国家人权行动计划（2009-2010）＞的缺憾说起》，载《政法论丛》2010年第5期，第3-11页。
[17]汪进元：《基本权利限制的合宪性基准》，载《政法论丛》2010年第4期，第3-10页。
[18]参见于安：《制定＜突发事件应对法＞的理论框架》，载《法学杂志》2006年第4期，第30页。
[19]李林：《＜紧急状态法＞的宪政立法原理、模式和框架》,//www. cass. net. cn/file/2005102750600. html，访问日期：2010年12月4日。
[20]有人认为，紧急状态时期凸现的公民权利主要包括生命权、财产权、受救济权、知情权等。参见张维平：《突发公共事件中公民权利的保护机制分析》，载《河北法学》2006年第11期，第77-82页。
[21]王权典：《统筹区域协调发展之生态补偿机制建构创新》，载《政法论丛》2010年第1期，第30-36页。
[22]任阵海等：《北京大气环境的区域特征与沙尘影响》，载《中国工程科学》2003年第2期，第49-56页。
[23]北京市环境保护局：《北京市大气污染防治工作情况汇报》（非出版物）,2008年版，第8-9页。