【出处】本网首发
【摘要】财政是连接政治和经济的纽带，现实的困境凸显我国当前财政管理体制与市场经济发展的不一致。新中国成立以来，我国经历了四次财政管理体制法的改革，以“统收统支式”为特征的财政管理体制法、分成式的财政管理体制法、包干式的财政管理体制法和当前分税制财政管理体制法，每一次改革都有其深刻的历史原因。笔者下文试图从制度经济学的角度对我国财政管理体制法的沿革进行分析，得出我国当前创新和完善财政管理体制法的立足点。
【关键词】财政管理体制法；制度经济学；分税制
【写作年份】2011年


【正文】

财政从本质上来说是以国家为主体的分配行为，因此，它既不是单纯的经济行为，也不是单纯的政治行为。江泽民同志对此曾这样深刻阐述:“财政是一个经济范畴，又是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民”。[1]而美国著名经济学家诺贝尔奖获得者布坎南教授曾说过这样一句话:“财政学作为一门科学，处于严格意义上的经济学与政治学的分界线上，是政治的经济学”。[2]因此，财政是连接政治和经济的纽带。

　　作为财政范畴的财政管理体制，一方面是一个国家经济体制的重要组成部分，是一个国家经济宏观调控作用中的核心机制，起着核心和决定作用。另一方面又是一个国家行政管理体制的重要组成部分，属于上层建筑范畴，必须服从于国家政治体制。

　　缘于财政和财政体制的这种特殊性，新中国成立60多年来，财政管理体制在我国经济改革和发展过程中一直起着举足轻重的作用。1950－1993年，我国财政管理体制法为了适应各个时期的政治经济形势，更替十分频繁。财政收支在中央财政和地方财政之间如何划分，是每次财政管理体制立法所要解决的中心问题。从目前来看，尽管我国财政体制改革不断深化，但仍然很不完善，存在诸多缺陷，2003年春天爆发的SARS疫情，更是凸显出我国农村公共医疗的落后，以及城市和农村的巨大差别，反映出我国当前财政体制的种种窘境。正因为如此，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了进一步深化我国经济体制改革的目标和任务，并且鲜明地馒出，要继续改善宏观调控，加快转变政府职能，“推进财政管理体制改革”的要求。2011年《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》中又提出加快财税体制改革，理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。[3]因此，财政体制改革成为当务之急。笔者试图从制度经济学的角度来分析我国财政管理体制法的历史沿革，得出完善财政管理体制法的基本思路。

　　一、我国财政管理体制法的历史沿革

　　财政管理体制简称财政体制，是划分中央与地方以及地方各级财政收支范围和权限的制度。而财政管理体制法是财政管理体制的法律化，是指调整不同的国家机关之间、中央国家机关与地方国家机关之间、地方各级国家机关之间在划分财政收支范围和权限的过程中产生的社会关系的法律规范的总称。我国目前尚未制定一部系统的财政管理体制法或财政收支法。现行财政管理体制法主要是1993年12月15日国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。笔者首先将我国财政管理体制法的历史沿革进行梳理，以弄清沿革的历史背景和原因。

　　我国的财政管理体制法自建国以来经历了多次变革，从建国之初统收统支的财政管理体制法，逐步过渡到中央领导下的分成式管理体制法，再到包干式财政管理体制法，最后到目前的分税制财政管理体制法。具体可以分为以下几个阶段：

　　（一）以“统收统支式”为特征的财政管理体制法

　　建国初期由于经历多年的战争，国民经济处于崩溃的边缘，新中国财政面临极其严峻的困难与考验。财政收入减少的同时，支出却在不断增加，面对此种境况，国家采取了统一全国财政经济管理的重大决策，1950年3月，政务院先后发布了《关于统一全国财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，开始实行统收统支、中央财政高度集权的财政管理体制法，地方组织的财政收入统一上缴中央财政，地方所需财政支出统一由中央财政拨付。

　　1951年，全国财政经济状况开始好转，但建国初期的高度集中的财政管理体制与形式发展存在一些不太适应的地方。主要表现在:(1)中央集权过多，使地方难以根据本地条件，因地制宜的灵活运用资金促进地方经济的恢复与发展。(2)加重了中央财政的负担。大小财政收支都需要层层上报，待批执行，这就分散了中央的精力，使中央难以集中精力解决全局性的大事。(3)延缓了资金的周转，不利于迅速发挥资金的效用。随着形势的发展与稳定，需要地方办的事情越来越多，而财政的过于集中，使财政资金经常处于上交下拨之中，放慢了资金周转速度，不利于各项事业的迅速发展。[4]针对这种情况，中央对当时的财政管理体制作出了初步调整。政务院发布《关于1951年财政收支系统划分的决定》，对统收统支财政管理体制进行初步改革，确立“统一领导，分级管理”的原则。根据新的财政管理原则，全国财政被划分为中央财政、大行政区财政、省财政三级，并开始实行财政收入分类分成、地方财政挂钩。但在1953年前，执行的仍是统收统支的财政管理体制。

　　（二）分成式的财政管理体制法

　　1953－1979年，我国施行以财政收入分成为中心的财政管理体制法。由于这一时期经历了社会主义改造、大跃进、文化大革命等社会经济发展的或顺或曲的历程，导致相应的财政管理体制也在不断的发生变化。主要经历了分类分成、总额分成、增收分成三种形式的更替，无论形式发生怎样的变化，都偏重于中央财政集权。

　　第一，分类分成的财政管理体制。从1953年起，我国进入了大规模经济建设的第一个五年计划时期，此时国家的财政经济状况已经根本好转，国家的财政任务已发生了战略性的转变。由过去为支持战争，恢复经济，巩固政权和稳定社会生活服务，转变为和平时期有计划的经济建设服务。这种形式要求财政体制既要保证中央财政有相当的集中，又要使地方有较多的自主权和机动权，以适应调

　　动中央和地方两个积极性，共同完成“一五”计划。根据国务院颁布的《关于改进财政管理体制的规定》，1958年对地方实行“以收定支，五年不变”的财政体制，进一步扩大地方财政收支范围和财政管理权限，但实际执行时间仅一年。[5]

　　第二，总额分成的财政管理体制。由于“大跃进”的发动，使1958年的适度放权体制转化为盲目放权的状态。在这期间由于“左”的指导思想的严重干扰，经济工作中的高指标、高速度、高积累、浮夸风、瞎指挥的风气，一时遍布全国，使1958年体制划定的收支范围，分成比例和各项制度，受到严重冲击，无法得到贯彻落实，正常的财政管理体制出现了混乱。针对这些问题，国务院于1958年9月通过了《关于进一步改进财政管理体制和银行信用管理体制的几项规定》，决定从1959年起，实行“总额分成，一年一变”财政管理体制。该财政管理体制规定地方组织的财政收入，除个别不宜按地区参与分成的财政收入（如关税、中央企业收入）划归中央财政外，其他财政收入均应汇总，按比例在中央与地方之间分配。[6]

　　第三，增收分成的财政管理体制。1978－1979年，我国实行“增收分成，收支挂钩”的财政管理体制。在此前的1974－1975年实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的财政体制；1976年实行“收支挂钩，总额分成”的财政体制。增收分成是指地方财政收入本年比上年实际增长的部分，按照核定比例，在中央和地方之间分配。

　　（三）包干式的财政管理体制法

　　分成式财政管理体制与统收统支式财政管理体制相比，在中央核定的财政收支范围内，赋予地方一定的财权和财力，但实际上地方财政仍不是名副其实的相对独立的一级财政。由于地方财政支出由中央每年核定，地方分成收入实际上是中央财政拨款，分成式财政管理体制仍未摆脱统收统支的模式。随着我国经济体制改革的全面展开，1980年2月1日，国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，正式全面推行包干式财政管理体制，扩大地方财政权限。

　　1984年，我国全面实行“利改税”，财政收入来源发生重大变化，财政管理体制也相应进行了调整。1985年3月21日，国务院发布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的规定》，进一步改革包干式财政管理体制。从1988年开始，在坚持包干式财政管理体制基本原则不变的基础上，实行了多种包干办法，主要形式有收入递增包干、上解定额递增包干、定额补助包干等。在部分省、市还实行其他财政管理体制。

　　（四）分税制财政管理体制法

　　包干式的财政管理体制法削弱了中央财政的调控能力，导致资源配置不合理，难以形成统一的市场。为了克服包干式财政体制的固有弊端，通过完善立法，建立适应社会主义市场经济体制的新型财政管理体制，1993年11月14日，中共中央作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该《决定》指出近期财税改革的重点之一，就是把现行地方财政包干制改为在合理划分为中央与地方事权基础上的分税制。

　　分税制是指在中央与地方之间以及地方各级之间，以划分各级政府事权为基础、以税收划分为核心相应明确各级财政收支范围和权限的一种分级财政管理体制。这种财政管理体制根据事权与财权相结合的原则划分中央和地方财政收支范围，具有合理性和稳定性。对中央税、中央和地方共享税由中央税务机构负责征收管理，对地方税由地方税务机构负责征收管理，有利于提高征收管理效率，防止为地方利益随意减免中央税、共享税。

　　二、财政管理体制法沿革的制度经济学分析

　　法律是制度的内生概念，是制度的具体表现形式之一。制度与经济发展之间存在着紧密联系：制度会影响经济发展的水平和进程，经济发展会导致制度变迁。制度变迁的路径依赖性很强，而生产力落后、经济不发达是我国经济制度变迁的起点。在此基础上确立的赶超型发展战略，内在地决定了我国财政管理体制法的基本模式及其变迁。

　　根据制度经济学的基本观点，制度建设滞后带来的最大问题是交易成本的增加，降低交易成本是制度创新的重要目的。[7]交易成本理论是制度经济学的重要理论之一，该理论由科斯首创，具体指：在交易成本为零的情况下，不管如何选择法律规则、配置权利，有效率的结果都会出现；如果存在现实的交易成本，有效率的结果就不可能在每个法律规则、每种权利配置方式下发生，即交易成本为正的情况下，不同的权利界定和分配，会带来不同效率的资源配置。据此，交易成本不为零的情况下，交易成本最低的法律是最好的法律。显然，交易成本为零只存在于理想的模型之中。我国财政管理体制法不断沿革的过程，便是在经济发展的过程中，不断降低交易成本的一个选择的过程。

　　（一）财政包干下的委托——代理模式

　　1950年，为了集中资金实施重工业优先发展的赶超战略，避免地方政府财权过大造成资金分散，中央采用高度集中的财政管理体制法，财权牢牢收归中央，由此导致管理幅度过大，管理链条过长，微观经济领域生产效率低下，地方政府和个人没有积极性去充分利用自己的信息优势优化资源配置，因此要实行分权的财政管理体制法，中央政府希望通过权力下放，通过以地方政府作为代理人，自身作为委托人，形成委托代理关系来缓解信息和监督的问题。后来实施的“增收分成，收支挂钩”“划分收支，分级包干”等，实质上都属于“委托代理”模式的分权体制。

　　“当人们按他人要求行动且代理人比委托人更了解运营情况时，就会产生委托——代理问题。这时，代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益。”[8]所以，委托代理关系会产生机会成本，即代理人人认为某项行动符合自己的利益时，而不愿放弃实施此次行动的机会，置委托人的要求于不顾。故，这种“委托代理”模式的分权体制存在以下不足：

　　第一，这种体制使得政府与企业不分、企业利润与税收不分、政府的公共服务职能与资产所有者职能不分。地方政府以本地企业为生存基础，从而它们必然以企业利益代表的资格，作为企业的委托人与中央政府谈判。它们与企业之间形成了一种委托—代理关系。

　　第二，划归中央的税收和利润是通过委托地方来征收的，其收入不仅取决于其与地方政府之间的分配比例，而且在很大程度上取决于地方政府征收积极性的高低，地方与中央之间也形成了委托—代理关系。

　　第三，包干体制不是依据财权与事权相统一的原则来划分财力，它在很大程度上取决于企业的行政隶属关系，从而使委托—代理关系得到进一步地强化。[9]

　　这种体制在改革初期收到了一定的预期效果，但由于委托—代理关系所固有的弊端，且地方政府与企业与中央形成了双重代理关系，在利益冲突的情况下必然会损害一方代理人的利益，在中央与地方的不断博弈的过程中，使得制度实施成本不断上升。根据科斯的交易成本理论，当一项制度使交易成本增加时，该项制度不是一个“经济”的制度。故“委托代理”模式的分权制作为过渡型的改革举措，越来越与整个市场化进程不相协调，直接导致财力向地方和政府部门过度分散、财政分配秩序混乱、中央财政收入比重下降、宏观调控乏力、国有资产流失、腐败滋生蔓延等负面影响，原有的制度均衡再一次被破坏，制度效率下降。

　　但是，细究现代主要发达国家的财政管理体制法，都是建立在分权制的模式之上的，比如美国，便属于完全的分权式，在联邦制国家中具有代表性，国家财政及预算与政府级次对应，分联邦、州和地方三级，每一级政府的事权和财政支出范围由法律明确规定，在此基础上划分财政收入。[10]为什么美国分权制的财政管理体制法能发挥应有的作用，而我国的分权制却出现了“委托代理”的弊端？如本文开头所述，一国的财政管理体制不只是纯粹的经济问题，而是政治和经济的结合，对应的制度便具有不同的路径依赖性。美国是典型的联邦制国家，联邦和各州具有独立的行政司法权，与之相对应，联邦和各州的财政权也应当是独立的，不存在联邦委托各州行使财政权。而我国是单一制的国家，中央统一集权，地方政府的权力由中央政府授予，接受中央政府的统一领导，整个政府实行层级控制，对地方政府不适当的行政行为，中央政府有权撤销，所以，在这种政治体制下实行的分权制，并不是真正意义上的“分权”，变容易产生“委托代理”问题。

　　（二）分税制下的非委托代理模式

　　上述“委托代理”模式无法避免该模式本身的缺陷，委托人和代理人之间若没有一套良好的激励机制，且双方又存在利益冲突的情况下，必然无法实现委托人的目的，由于财政管理体制中的委托人是中央政府，由此带来的“委托代理”弊端必然导致中央的计划失控，计划得不到执行。财政包干下的分权制带来了“委托代理”的弊端，那么是不是应该采取之前的收权方式呢？历史已经证明改革以前的老路行不通，因此更优的方法是寻求一种建立在“非委托代理”关系基础之上的新体制。由此，20世纪90年代初期，我国开始实施分税制的财政体制法的改革。虽然还带有旧制度的残余，但基本上属于“非委托代理”关系。[11]

　　首先，分税制建立在事权与财权相统一的基础之上，硬化了制度约束机制，减弱了中央对地方委托的必要性。其次，通过划分税种，中央和地方有了各自独立的税收体制，使政府重视各自的财源培育，起到一定的激励作用，减少财政包干体制下“委托代理”模式所需要的制约和激励的成本。再次，分设税务机构，减少中央对地方的依赖程度，降低了中央对地方的监督成本。

　　但在我国目前实施的分税制的财政管理体制法下，出现了一系列比较突出的问题。笔者认为主要表现在以下几个方面：

　　第一，中央和地方权责不明，各级政府事权维持不甚明确的格局，存在越位与错位的现象，事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位。第二，部分财政收入划分不合理。税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业所得税的不规范做法。第三，地方税收体系不健全。目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。第四，省以下分税制财政管理体制不够完善。主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。第五，转移支付不规范。我国现行转移支付制度存在一些缺陷：政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补助办法，基本格局未变；采用基数法实行税收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不明确。

　　三、完善财政管理体制法的思考

　　根据上述分析可以得出，财政包干下“委托代理”模式的财政管理体制法容易产生“委托代理”问题，法律实施的成本较高。而分税制下的“非委托代理”模式的财政管理体制法在一定程度上克服了“委托代理”问题，具有一定的合理性。但由于我国当前的分税制不是完全意义上的分税制，目前实施的分税制财政管理体制法存在着许多制度设计上的问题，导致面临许多现实问题的挑战。在整体市场经济体制改革不断深化的情况下，财政管理体制改革不能再寻求建立过渡性的制度模式了，而应重点推进实质意义上的分税分级财政体制建设。

　　（一）确立科学的分税制模式，实现中央与地方政府权责法治化

　　我国现行的非完全分税制模式是过渡阶段的产物，就长远目标而言，完全分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式，即中央与地方都拥有各自的主体税种，且按税种划分各自的固定收入，地方也有一定的税收管理权，中央与地方都有完善的税收征管体系。而要做到实施这一科学模式，需要一个时间过程，也难以一步到位。故可在现行的非完全分税制模式基础上分两步进行:先实施非完全分税的分率制，即除按税种划分中央与地方各自的固定收入外，仍保留有一部分共享税，但可改原来的分成制为分率制，中央与地方同源课税，各自分率计征。分率制实施一段时间后，待时机成熟，即可过渡到分权程度较高的完全分税的分级财税管理体制。[12]

　　正确界定事权是实施完全分税制的前提。中央和地方政府明确的事权划分需要以法律为基础，实现权责法治化。可以考虑制定《中央与各级地方政府责权关系基本法》和《中央政府与地方政府责权法》，以此作为处理中央与各级地方政府责权关系及地方政府责权的依据。[13]通过这些法律规定保证中央与各级地方政府行为的稳定性和可预测性，增强企业和个人经济行为选择所面临的制度环境的透明性和稳定性，减轻中央政府监督地方政府行为的重负，根除地方政府随意曲解中央政府的“上有政策、下有对策”的行为，破除地方保护主义，形成国内统一大市场。

　　（二）减少政府层级和财政层级

　　管理的链条越长，其成本就越高，而且风险也越大。从行政管理角度看，政府级次的划分应以高效和便利为原则。世界上绝大多数国家都是实行两级或三级政府的框架设置，我国目前实行中央、省（直辖市、自治区）、市、县（区）和乡（镇）五级政府的行政架构设置，层次过多，运行效率降低，体制成本加大。可以考虑在省以下实行市、县财政同级，即实行财政的“省管县”体制，把地一级政府虚化。按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的分级财政模式。省级与县级政府始终是稳定的两个层级，中央之下有了这两级政府，再加上一级（乡镇）或两级（地、乡镇）派出机构，并合理规定派出机构的功能和编制，当可解决好既减少层次，又维护政府体系有效运转的任务。[14]

　　（三）建立和健全科学、规范的财政转移支付制度体系

　　一个有效的转移支付制度应有助于规范中央与地方、上级与下级之间的财政分配关系，调动地方征税积极性。要以科学化、规范化、法制化、公正化、透明化为改革原则逐步对财政转移制度加以完善，选择适当的转移支付形式和办法并加以规范化、法制化。切实推动省以下规范化财政转移支付制度建设，特别是加大对困难地区的转移支付，通过规范而科学的办法来提高地方的支付水平和收入能力，增加一般性转移支付，适当减少和归并专项转移支付，并使之决策过程公开、透明，降低或取消要求地方财政特别是基层财政提供配套资金的先决条件。




【作者简介】
汪媛媛，单位为天津师范大学。


【注释】

[1] 江泽民：《关于财政税收工作问题》，人民出版社，2000年版，第4页。
[2] 转引自张宇燕、何帆：《从计划经济到市场经济》，中国财政经贸出版社，1998年版，第32页。
[3] 参见新浪网：//news.sina.com.cn/c/2011-03-17/055622129864.shtml。
[4] 转引自江庆：《新中国财政体制的变迁与完善》，福建师范大学2002年硕士学位论文。
[5] 翁礼华：《古今中外话财政》，经济科学出版社，2002年版，第480页。
[6] 参见胡书东：《经济发展中的中央与地方关系—中国财政制度变迁研究》，上海三联书店上海人民出版社，2001年版，第41页。
[7] 参见钱弘道：《法律的经济分析》，清华大学出版社，2006年版，第6-7页。
[8] 柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2001年版，第80页。
[9] 李睿鑫：《博弈、制度变迁理论与财政管理体制变革》，载《地方财政研究》，2007年第8期。
[10] 参见平新乔：《财政原理与比较财政制度》，上海三联书店，2006年版。
[11] 李睿鑫：《博弈、制度变迁理论与财政管理体制变革》，载《地方财政研究》，2007年第8期。
[12] 江庆：《新中国财政体制的变迁与完善》，福建师范大学2002年硕士学位论文。
[13] 李睿鑫：《博弈、制度变迁理论与财政管理体制变革》，载《地方财政研究》，2007年第8期。
[14] 吴丽：《当前财政管理体制下的弊端及解决对策》，载《经营管理者》，2010年第4期