【摘要】执法职能的依法保障是监狱民警依法履行职责的前提条件。当前由于法治环境等多重因素的影响，监狱民警的执法职能的依法不能得到保障，严重影响着刑罚的依法实施，弱化了监狱刑罚执行的严厉性和权威性。笔者试从当前监狱民警执法职能实现的现状出来，分析当前监狱民警执法职能实施过程存在的问题，并提出解决的对策，来进一步完善监狱民警执法职能的法律保障。
【关键词】执法职能；实施现状；法治环境；管理理念；责任追究；法律保障研究
【写作年份】2011年


【正文】

　　监狱民警的执法职能是监狱民警依照法律法规的规定履行职责的权力，是执行国家强制力所赋予的权力。当前，由于押犯构成的急剧变化，法治环境和执法理念滞后，权力规制的空白，罪犯过度维权，缺乏必要的执法风险防范机制等新的情况，使监狱民警执法行为缺乏有力的支撑和保障，直接导致民警在日常执法中妥协执法或者因为惧怕出监管事故而“如履薄冰，不敢作为”。进一步健全监狱民警的执法职能法律保障势在必行，也是为了适应新形势下教育改造罪犯和落实监管改造工作“首要标准”的需要。

　　一、当前监狱民警执法职能实施现状

　　（一）职业和对象的特殊性，造成监狱民警执法保障缺失

　　监狱民警是国家刑罚的具体执行者，担负着对罪犯实施惩罚和改造的任务。监狱民警在对罪犯实施惩罚和改造的过程中，必然存在改造与反改造的矛盾，也必然会因为罪犯逃避改造、对抗民警管理而形成执法风险。在这场斗争中，由于罪犯处于暗处，民警处于明处，在具体的管理和应对中，民警明显处于不利境地。由于警力资源配置、警力不足等因素，超负荷工作在监狱一线民警中带有普遍性。按照司法部规范的警囚比例要求，监区的民警的人数不低于押犯总数的8%。近年来，由于监狱押犯人数的逐年增多，加之监狱警察进口机制的不足，警力紧张，基层监区8%的警力配备很难实现，很多监狱监区的警囚比例只有3%-4%，罪犯的生活、学习、劳动三大现场往往两、三名民警面对一两百名罪犯。监狱工作具有特殊性、突然性、不确定性和不可离岗性等特点，每天24小时需有民警在上班，一线民警每天的工作时间超过12小时，每周的工作时间超过60小时，还有大量的阶段性工作和临时性工作。加之节假日、双休日往往是监管安全的重点防范期，2／3以上的一线民警无法安排休息，长期处于超负荷工作状态。由于未能按照《劳动法》的要求落实民警的工作时间和相应的待遇，监狱民警长期面对服刑人员，没有缓冲区和调整空隙，导致很多民警积劳成疾，导致难以很好的体质去应对突发的事件，致使民警受伤牺牲的可能性增大，同时也更容易暴露出监管漏洞，出现监管安全事故。

　　（二）监狱法治环境不够完善，致使民警执法权利保障不力

　　监狱民警的执法行为缺乏必要的法律支撑。任何的执法行为都必须要有强有力的法律制度作为保障，如果在执法中出现无法可依，就无法谈及执法质量的问题。随着《监狱法》的出台，《刑事诉讼法》、《刑法》的修改完善，监狱法制建设较之过去有了明显的进步。但是，由于《监狱法》条文的过于原则、操作灵活性差，法律规模和法律效力，明显低于《刑事诉讼法》、《刑法》，加之很多内容与修订后的《刑事诉讼法》、《刑法》不相协调，甚至有时出现脱节与相互冲突，对于一些长期存在，多次发生的敏感问题在工作中无法可依，影响了执法权威和有效性。另一方面，由于《监狱法》迟迟未能修改完善，《监狱法实施细则》迄今未能出台，监狱执法实践中缺乏具体的执法规范，为此各地监狱管理部门不得不纷纷出台对罪犯管理教育的相关执法规定，规范性规定各有不同，水平参差不齐，科学性、适用性有待商榷。如罪犯的行为规范、处罚规范、奖励考核规范的不配套；处罚规范中的条款过于僵硬、缺乏兜底性条款；一些处罚规定中适用了类比性条款有违法治原则；奖励考核性难以发挥整体的激励作用，特别是对于一些短刑犯缺乏有效的奖惩规范和措施；一些没有制定规范性规定权限的机构擅自违权制规，甚至一些监狱也出台了办理减刑假释案件的规定等。

　　（三）监狱管理理念和环境滞后，造成监狱民警权利受侵害

　　当前阶段押犯多，关押高度集中，监狱难以根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行严格的分别关押，分类管理，使执法的风险性增加。押犯的高度集中，使得罪犯更容易产生交叉感染。监狱基层民警要面临罪犯改造的问题，还要面临如何预防罪犯间的拉帮结伙，起哄斗殴的安全问题。在监狱执法环境中，改造和反改造的矛盾仍十分尖锐，罪犯自伤自残自杀等非暴力抗改行为时有发生。有的罪犯受到法律制裁后，把怨气对准民警，肆意诬告、造谣中伤、无理纠述、纠访。狱中再次犯罪的危险性较大，对抗民警的管理教育、袭击、辱骂民警，甚至恶性案件等暴力行为时有发生。如福建省某某监狱罪犯林某某和何某某，趁打饭和送开水之机，窜入民警值班室，持凶器报复袭击值班的大队长陈某某，致陈重伤。内蒙古呼和浩特第二监狱4名囚犯杀死一名民警后越狱的事件，手段就极其残忍，被杀害民警身中54刀。此外，一线民警的工作场所普遍条件较差，噪音大、粉尘多。对艾滋病、精神病等特殊罪犯的监管改造，职业暴露风险较大，存在被感染、受攻击等经常性威胁。防逃、防暴狱、防重大恶性事故发生等任务，以及由此可能引起的经济、行政甚至刑事处罚。同时受舆论和外国人权组织的压力，对监狱民警执法的要求和标准也越来越高，都是监狱民警必须承受的压力。同时，不少民警还面临着发展的压力，有的民警工作到一定的年龄，仍然没有长足发展，只能去门卫、岗楼当值班员、车间当带班民警。

　　（四）罪犯过度维权，民警执法权利保障真空

　　近年来，随着监狱法制化、科学化、社会化进程的深入，监狱执法的监督体系的逐步完善，罪犯维权的渠道增多，罪犯通过各种手段和途径，丰富和保障自己的权利，这是罪犯维权意识的增强，也正是监狱依法治监，文明、规范执法的成果的体现。但是，现今能存在较多的罪犯对权利保护的过度的曲解，一些罪犯在主张和诉求基本权利时，不切实际地扩张和滥用自己的权利，直接影响着监狱民警执法权的依法行使。主要表现：一是监狱对于罪犯维权行为的立场不够清晰。对于法律没有规定的享有或者限制的权利，哪些是监狱的公权力，哪些是罪犯的私权利，哪些罪犯应当享有，哪些应受到限制，立场不够清楚。监狱作为权力机关，公权力应当是“法无明文规定不可为”，但往往脱离了自己的立场趋于的私权“法无禁止不可以为”，而附罪犯的权利要求。二是过度强调权利，义务意识淡漠。罪犯在行使权利时表现得积极，履行义务时，表现却尤为消极。把监狱依法、严格管理视为对罪犯权利的侵犯；把监狱对罪犯权利的依法保护视为“让步”。重刑犯、暴力犯及累犯的减刑权或减刑幅度受到一定的限制，甚至使减刑无望，他们更多的注意力转移到其它所谓“权利”的维护上，混刑度日、消极抗改的现象十分突出，对监狱日常的计分考核扣分处理、警告、记过处理没有任何畏惧感，难以形成威慑作用，所犯的错误又得不到禁闭处分，监狱对这部分罪犯缺乏必要的惩罚和强制约束措施，民警的执法权行使受到了极大的挑战。三是押犯结构急剧变化，狱内斗争日趋复杂。随着“二进宫”、“多进宫”、黑社会性质的罪犯增多，以及高智商犯罪等情况的出现，一些罪犯故意扰乱监管改造秩序，制造事端，挑拨民警与罪犯的关系；一些罪犯的反改造手段隐蔽，擅长揣摩监狱民警心理，观察和记录民警言行的（采取记录日记等）方式，再加之利用法律或制度维护、扩张自身的权利，民警执法权行使受到极大阻碍。甚至出现了，罪犯刑释之后，到处上网“维权”或者信访“维权”。

　　二、监狱民警执法职能依法实施法律保障研究

　　（一）提升执法理念

　　一是“责任追究”理念要转变。当前的责任追究理念和当前的监管改造环境相滞后，如监管安全“四无”的提法是很好的，也是很有高度的，但是在当前的监狱环境中，特别是当前的押犯结构复杂、管理模式落后、警囚配备比例过低和监管环境的滞后，导致出现许多监管漏洞和真空。人的思想是很难掌控的，特别是当前押犯数多，警囚配备比例过低，每个民警要管理罪犯过多，无法确实掌握到每一个罪犯的思想动态。而人的思想是千绪万变的，随时有可能因为某个因素而出问题。而一旦出了事故，当事民警就要受到责任追究甚至是要负刑事责任。对于民警在工作中由于不可抗拒的因素出现的监管安全事故和非正常死亡，希望刑罚理念的制定者、立法机关和检察机关合理协调，给予更为明确的责任追究处理规定。只有明确了责任追究处理制度，才能让民警正确定位自己，明确责权，更好的履行职责。二是要确保执法权的充分性。确保监狱民警在执法过程中能够依据法律法规，充分行使或者是必须行使的权力。当前看似强势的监狱民警，在执法的过程中，实际上受到很多约束和限制。而在当前的特别时代环境底下，罪犯及其家属的过度维权或无理缠诉，也导致了民警执法权不能得到充分的执行和体现。对于当前的法制，也造成了很大的危害。保证监狱民警在行使充分性执法权是民警所在的岗位所必须履行的，而且是应当充分发挥监狱民警的执法职能并产生执法效果。三是建立健全民警申诉及复议制度。罪犯在日常的改造中往往钻法律的空子，打着“维权”的幌子对民警的日常管理采取对抗、威胁、谩骂，甚至找检察院告民警，给民警管理带来了新的挑战。而且民警一被犯人告状，由于有很多地方的监狱没有安装闭路监控对民警的执法进行全程监控，民警往往很难拿出证据证明自己是无辜的。所以应建立民警申诉处理机制和行政复议制度，提高对民警合法权利的保障。

　　（二）规范管理模式

　　一是提高财政保障。由于体制上的因素，监企不分，监狱经费没有实行全额财政预算，特别是监狱建设经费仍需靠监狱生产经营来弥补，造成监狱民警收入总体相对偏低。部分监狱原来制定有改造、风险安全奖，但相关政策规范津补贴后，大部分津补贴基本取消，高风险、高强度岗位的民警只有少量的补贴，没有体现工作的特殊性。同时应逐步推进监狱体制改革，实现监企分开，财政全额保障监狱经费。进一步提高警囚配备比例，并严格按照《监狱法》的要求实行严格的分押分类管理，避免罪犯之间交叉感染，以及警力较少所带来的管理风险。二是合理设置岗位。目前，监狱民警的岗位划分不尽科学、合理，最主要的就是缺少具体、细致的岗位分类，岗位界线模糊。监狱民警承担着教育改造和生产管理的双重任务，在市场经济体制下，这种既要教育改造罪犯，又要管理罪犯从事生产劳动的做法，越来越不适应形势发展的需要，监管和生产给监狱民警带来了两个安全的重压。结合当前我国监狱工作的实际，监狱民警岗位设置宜分为政工类、管教类、生产类和行政后勤类四类岗位。三是明确《劳动法》待遇适用监狱民警。监狱民警是国家公务员，同时也是劳动者，不能因为监狱民警职业的特殊性，不能因为财政及体制问题，而没有办法按规定的警囚比例配备民警，而剥夺了监狱民警作为劳动者应享有的权利。事实证明，封闭的环境和高强度长时间的劳动，导致的是人的身心疲惫和健康受到侵害，同时也将导致监管漏洞的出现。监狱对监狱民警的管理，应严格落实《劳动法》的工作时间规定和相关的规定待遇。只有明确《劳动法》待遇适用监狱民警才能确实保证基层民警的身心健康，调动民警的工作积极性，减小过度疲惫及消极工作所带来可能出现的监管漏洞和风险。

　　（三）优化执法环境

　　一是完善立法。立法机关应早日出台《监狱法实施细则》及《罪犯奖惩实施细则》，明确规定罪犯的权利义务和对罪犯的奖惩考核办法，将罪犯的权利义务具体化，以增强操作性。对那些反改造分子和危险犯，要给予管理这部分特殊罪犯的民警充分的法律保障和行使特殊手段的合法权利，以利于对这部分罪犯进行有效管理。对民警日常执法行为要明确执法条件和程序，做到制度化、法律化、程序化，不留死角空白；要建立执法保障体系，尽快制定对违纪罪犯切实可行、能真正起到震慑效应的约束手段和惩戒、处罚措施。对于罪犯的自伤、自残、自杀、脱逃、打架斗殴、暴力袭警等行为的法律责任界定急需出台相应的法律法规，只有这样才能让民警明确职责，区分权责，更能安心工作。二是完善监狱规章制度。规章制度对监狱警察的行为起到约束作用的同时也起到保护作用。现行的《人民警察法》用列举式的方式对公安机关民警的职权做了具体的规定，《监狱法》在修改时可以参照《人民警察法》，对监狱民警的职权也详细予以规定，明确监狱民警在监管工作中的权力范围，使民警在监管工作实际中能逐条对照实施，减少因行使自由裁量权而带来的执法风险。三是建立健全民警职业保障制度。监狱企业所从事主要是服装加工等行业，存在粉尘多、噪音大、劳动工具多，民警的身体健康受到一定的侵害以及存在受到伤害的可能性增大。尽快建立监狱民警职业风险和职业暴露感染保险制度，并进一步建立健全监狱民警职业法律保障体系。

　　监狱民警是监狱的主体，切关监狱的安全稳定及发展。当前在监狱民警执法职能的法律保障措施还是很薄弱的，需要各个部门互相配合，进一步健全制度和加强立法保障。只有逐步提高监狱民警的执法职能法律保障，才能给监狱民警提供一个更好的执法和工作环境，才能保障监狱民警队伍积极健康发展。以上只是笔者在监狱工作中发现的一些问题和提的一些建议，可能不是很全面，期待同仁一起共同探讨进步。




【作者简介】
邱荣辉，福建省武夷山监狱，二级警员。研究方向：监狱管理学、司法制度等。


【参考文献】
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