在新破产法的起草过程中，其适用范围如何确定，是一个重要的争议问题。所谓破产法的适用范围，就是相关主体的破产能力问题。破产能力是指债务人能够适用破产程序解决债务清偿问题的资格。通常，具有民事权利能力是具有破产能力的前提。但由于破产法是适用于特殊情况下的债务清偿程序，所以其适用主体即具有破产能力者，与具有民事权利能力者的范围可能出现一定差异。各国出于社会政策需要或因立法历史背景不同，在破产法中往往规定某些具有民事权利能力的主体不具有破产能力，如政府公法人。而为保护债权人的利益，维护社会公平，又将破产程序适用于个别不具有民事权利能力的对象，如有的国家破产法规定，自然人的破产能力可以延展到遗产之上，遗产在不足清偿被继承人债务等特定情况下也适用破产程序。
我国现行破产立法规定，破产程序仅适用于企业法人。其中，全民所有制企业法人的破产适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，非全民企业法人的破产适用民事诉讼法第十九章“企业法人破产还债程序”。据此，公法人和公益法人因不属于企业而无破产能力，无法人资格的企业如个人独资企业、合伙企业或其他营利性组织以及自然人也无破产能力。这就使破产法的适用范围过窄，对市场经济活动主体的法律调整出现大幅度空缺，影响经济秩序，而且有违当事人权利平等原则。
从立法角度讲，对破产法适用范围的确定涉及到几方面的问题：第一，自然人应否以及应在何种程度上纳入破产法调整；第二，其他依法设立的非企业营利性组织应否纳入破产法调整；第三，特殊企业是否纳入破产法调整，如何调整，其中主要指商业银行、保险公司等金融企业和公用企业（国有企业政策性破产问题将另文论述）；第四，外国人的破产能力问题。
起草工作组对应扩大破产法的适用范围已形成共识，但对适用范围应扩大到何种程度，意见尚不一致。自然人应否纳入破产法调整是目前争议的焦点；对商业银行等金融企业、非企业营利性组织应纳入破产法调整已无争议，问题只是立法应如何具体规定；对其他问题则尚未来得及充分考虑。
在自然人破产问题上，有的人主张，对自然人均适用破产制度，消费者丧失清偿能力也适用破产法调整；有的人主张，仅对从事营利活动的商自然人即个人独资企业的出资人、合伙企业的合伙人和从事工商经营活动（具有营业执照）的个体工商户（农村承包户、专业户除外）适用破产制度，对消费者则不适用破产法调整；也有的人主张，破产制度只宜扩大适用到自然人企业及其出资人；还有的人主张，破产制度只扩大适用到自然人企业等营利性的经济组织，不包括其出资人。
学术上的争论虽尚未有最终结果，但立法上的倾向性意见已有体现。在本次提交全国人大常委会初次审议的新破产法草案第二条规定：“本法适用于下列民事主体：（一）企业法人；（二）合伙企业及其合伙人；（三）个人独资企业及其出资人；（四）其他依法设立的营利性组织。前款规定的民事主体已解散但未清算或者未清算完毕的，在本法规定的范围内视为存续。”自然人中仅合伙企业的合伙人、个人独资企业的出资人被纳入法律调整范围。
不主张将自然人都纳入破产法调整的观点认为，目前我国的信用体制尚不健全，个人财产的登记公示制度也未建立，将自然人纳入破产法调整时机尚不成熟，可能出现大量破产逃债欺诈行为，反而影响社会秩序。反对意见则认为，目前在许多大城市中，银行贷款一半以上是向自然人发放的，自然人丧失清偿能力需要破产法调整的问题已十分突出。将自然人纳入破产法调整范围，有利于规范解决目前的债务清偿混乱现象，不仅可以保护债权人的利益，也可以保护消费者的利益。诚实而不幸的消费者破产后，符合法定条件的可免除对剩余债务的清偿，使其事业和生活有摆脱债务重负重新开始的机会。破产法上的撤销权制度、严格的免责制度以及法律责任制度等，可以有效地制止目前缺乏法律调整的猖獗逃债欺诈行为，反而有助于推动个人信用等制度的建立，促进整个社会信用体系的完善。
笔者认为，普遍实施自然人破产制度是各国破产立法的惯例，也是我国市场经济发展的大势所趋。对自然人破产制度要有正确的理解。第一，自然人破产制度并非可有可无，而是不可或缺。只要存在自然人丧失清偿能力、不能清偿债务的现象，就必须有破产法的调整。原有法律制度无法解决此时对债权人的公平清偿和债务人利益的适当保护问题，一定会出现社会经济秩序的混乱。第二，允许自然人破产，绝非放任逃债欺诈行为，更非无原则地免除债务清偿责任。相反，只有将自然人纳入破产法调整，才能够利用该法的特殊制度规范解决实践中的种种逃债欺诈行为，如行使撤销权撤销债务人在破产案件受理前法定期间内进行的欺诈行为或损害公平清偿行为，并追回财产。而破产法规定可撤销的行为，有一部分依据其他法律是难以撤销的。对债务人的免责更不是无条件，只有那些无违法行为的债务人对法律规定可以免除的债务才能获得免责。新破产法草案还按照债务人对债权人的不同清偿比例，确定其在破产程序终结后可以获得免责的最短年限。如在破产案件终结时，全部破产债权中已获得清偿的部分不足百分之十的，债务人自破产案件终结时起满十年后才能获得免责。在获得免责之前，债务人新取得的全部财产仍要用于清偿债务。笔者认为，对自然人破产制度要把握住适当的实施时机，但是早实施要比晚实施更为主动。当然，这也需要相应的法律制度配合，一定要作为一项科学的工程去设计，否则便会产生副作用。
新破产法草案将商业银行、保险公司等金融机构列入破产法的调整范围。由于金融机构的破产涉及到一些特殊法律问题，如商业银行破产时对公众存款人的优先保护等，起草工作组曾经一度考虑将其放在破产法之外，单独立法调整。但鉴于商业银行法、保险法等法律中对商业银行、保险公司的破产问题已有规定，将其排除在破产法调整范围之外有所不妥。所以，新破产法草案规定商业银行、保险公司等金融机构的破产适用破产法，同时规定，金融机构破产的特殊问题由国务院依据破产法和其他相关法律的规定制订实施办法解决。
此外，随着经济的发展、社会管理体制的变化，原来一些不以营利为目的的公益法人等社会组织也出现了分化，出现众多主要以营利为目的设立的私立学校、医院、社会中介机构（律师事务所、会计师事务所等）及企业化经营的科研院所等非企业营利组织。目前，新破产法草案虽然将非企业营利性组织纳入破产法调整，但对其范围究竟包括哪些组织仍存在不同意见，有待进一步明确。笔者认为，对它们均应当适用破产法调整。
通常认为，对公法人和公益法人不应适用破产法调整，企业法人则应具有破产能力。但有些国家出于社会政策需要，对公用企业如电信、交通、水、电、煤气供应等企业的破产能力，往往在破产法或相应特别法中予以限制或排除。因为这些企业的破产将对国民经济、人民生活和社会秩序产生重大的不利影响，所以不宜宣告破产。
我国现行破产立法对公用企业的破产能力未予排除，仅规定在债权人提出破产申请、政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助其清偿债务的情况下，才不予宣告破产。由于法律并没有禁止此类企业主动申请破产，也没有规定政府对其负有必须资助的义务，故从理论上讲，公用企业被宣告破产事件仍可能发生。在司法实践中，由于公用企业的破产可能产生严重的不利的社会影响，法院对其是难以作出破产宣告的，地方政府也会进行干预。为此，可能出现公用企业不能清偿到期债务时，既无政府资助还债，又不能破产还债，债权人利益受到损害，破产法也难以适用的情况。目前，在新破产立法中对公用企业的破产能力问题尚未作规定。
笔者认为，出于对维护公共利益与社会秩序的考虑，公用企业不应适用破产清算程序。要解决这一问题，首先应根据国情明确规定公用企业的范围。其次，规定其不适用破产清算程序，但是可以适用破产法中的和解与重整程序，为其提供有效解决债务危机的法律手段。最后，规定政府在特定情况下对公用企业负有救助义务，还可设置必要的救助基金或行业保险，以保证公用企业的正常运营，实现其社会职能，并保障债权人的合法权益。
对外国人的破产能力问题，新破产法也应作出相应规定。各国对此往往通过签订国际公约或双边条约的方式解决。在未订立国际公约或双边条约的情况下，一些国家采取对等原则处理，在本国人的破产能力得到对方承认的前提下，承认他国人在本国的破产能力。
作者：王欣新
