【出处】《中国法律》2011年第3期
【关键词】食品安全
【写作年份】2011年


【正文】

　　「民以食为天」，食品安全问题频出，已经引起社会广泛关注，国家也於2009年颁布了《食品安全法》。对於食品安全问题，我有以下一些思考：

　　一、为什麽关注食品安全？

　　新世纪的十年，全国乃至全球人民都在关注食品安全问题，这裹有两个大的背景：一是生物恐怖主义。20世纪末，在「911恐怖袭击」之前，在美国等一些西方国家，就已经有生物恐怖主义，如恶意传播炭疽菌。生物恐怖的袭击引发了各国人民的关注和思考。2011年美国农业部15亿科研经费投入中，就包含保障食品安全、防范生物恐怖等项目。二是「疯牛病」事件。20世纪末，疯牛病造成英国400万头牛焚烧和填埋处理，几乎把英国的牛全部杀光，直接经济损失约200亿英镑。「疯牛病」也因此在世界范围内家喻户晓。这两件事情引起了全球对食品安全的高度关注。

　　在这个时期，中国处於快速发展的阶段。2001年，中国正式成为WTO的成员国，更加积极地参与国际分工。本世纪初，每天大约有两亿美元的食用农产品从中国流向世界190多个国家和地区，所以中国的任何一个食品安全事件、食品安全问题在媒体曝光以後，马上就会成为全球性新闻。如2008年的三鹿奶粉事件，就受到了国际媒体的广泛关注。毫不夸张地说，食品安全是关系到国内和国际政治、国际贸易、国家形象和社会稳定的大事。从发展的角度看，高度重视食品安全问题，是人类进步的客观需要，是改革开放30年经济社会水平大幅度提升的必然要求。人们在吃饱、吃好之後，便会开始追求食品健康和安全，因此，食品安全问题越来越受到社会的重视。

　　在立法的层面，重要的一点是要与国情—中国是世界上最大的发展中国家—相适应。在中国，有游艇、豪宅等高端消费和奢侈品消费，但同时在部分地区仍然存在刀耕火种的生产力水平。在发展的不同阶段，人们的消费层次有所不同，对食品也有不同的需求和追求。但不能忽略的是，安全、高质量的食品是需要成本和代价的。打个比方，有多少人愿意买100元／斤的大米、1000元/斤的肉或者10,000元／斤的油？我们的国情是，我国有将近8000万的贫困人口、5000万低保收入的人群、8000万的残疾人和2亿多将出生的人口，然而，我们只有18.3亿亩耕地，因此，吃饱是第一位的。作为一个发展中国家，我们在1993年前关心的是「米袋子」充实起来，在1999年前解决的是「菜篮子」丰富起来。1999年中共中央一号文件关於农业形势定位的新阶段是「丰年有馀，结构性过剩」，即丰年的时候才有馀，结构性过剩—有的过剩有的不够，同时受到两个方面的制约—资源制约和市场制约。进入新世纪，至今不过刚刚十年时间，共识则是要求「餐桌子」方便、营养、安全、健康。这样的发展速度，对於一个有着13多亿人口的国家而言，已经相当不错了。

　　从国外一些国家的立法历程来看，美国的食品安全立法，在20世纪初发展起来，其背景是一部纪实小说—《丛林》(The Jungle)揭露了当时芝加哥屠宰场操作间令人作呕的污秽场面。美国对食品安全立法规制至今已经有百馀年的历史，而中国食品安全问题的发生和规制不过短短十年，但人们对食品安全的要求已经与欧美国家一般严格，甚至更为严格。

　　二、中国食品安全问题的四个层次

　　在上述背景下，中国的食品安全问题可以从四个方面去理解：

　　第一，中国的贫困人口加上未来的新生儿，数量在3亿左右，这些人的「吃饱」问题如何解决？这个问题归根结底是经济力。下面以国内某着名奶制品企业为例，进行数据上的分析：该企业於1999年建厂，当年的产值是4000多万元，现在则达到了二三百亿元。在1999年时，买入一头奶牛的价格是2700元，视为固定资产投入，到 2002年买入一头奶牛则需要15,000元，2003年一头奶牛的价格涨到22,000元。而无论是什麽时候以什麽价格买入的奶牛，产奶的期间都是7—9年。随着饲料价格的上涨（大约一年涨1000多元），兽医出诊费用的增长（几乎涨了上千倍），奶价并没有相应地有太大的增长，那麽，在这样的情形下，以脱贫致富为目的买入奶牛的农民要如何收回这个固定资产投入？於是，便出现了在奶中掺水、加三聚氰胺等不法行为。从这个角度来说，保证食品安全，重要的一点就是统筹城乡发展，让农民富裕起来。

　　第二，中国有大概5亿人口的「吃好」问题需要解决，这部分人属於刚吃饱饭，但「菜篮子」还需要＊富起来。

　　前两个方面都属於营养安全的范畴，即不能让国民营养缺乏，或营养不合理。

　　第三，与前两个方面不同，中国有6亿人属於「吃坏」的范畴。中国有9000万糖尿病人，高血糖、高血脂的人数也是上亿，近10％的儿童患有肥胖症（城市儿童肥胖症的的比例更是超过15％）。这部分人的情形是营养不安全、营养过剩，这又要如何解决？

　　第四，全国13多亿人乃至全球66亿人都面对的问题—食品的卫生安全。食品中是否存在污染，重金属含量是否超标，是否有沙门氏菌等微生物污染、食源性疾病等生物污染、物理污染和化学污染？这都是人们担心的问题。

　　以上四个层面，毫无疑问，是需要监管的，而且一个部门是无法管理好这麽多问题的，那麽多个部门去监管，怎麽管？这是一个值得讨论的问题。

　　三、如何解决食品安全问题

　　面对食品安全问题，我认为至少应该有三个方面需要考虑：

　　首先要立法。《食品安全法》只是个框架，目前还没有和这部法律配套实施的规定，但实践中的问题仅靠一部法律是无法完全解决的，因此，必须在法律层面有更加明确的规定。例如，中国允许使用的食品添加剂有22大类共2500种左右（相对於全世界允许使用的25,000种、美国的6000多种，实际上是比较保守的），而其中的80％按照新规定都必须重新申请，那麽没有受到新的许可之前是不是就是非法生产呢？这是需要法律来明确的。此外，食品安全问题需要多部门监管，立法还需协调好各相关部门的职责权限关系，否则不利於食品安全问题的解决。例如，牛奶从生产到消费，至少关涉四个监管部门：牛奶从被挤出的一刻至收奶站，监管部门是农业部；从收奶站到工厂，监管部门是质监总局；从工厂到商场（流通环节），由工商局监管；从商场到消费者（消费环节），则是卫生部监管。实践中的情况是各部门通常有各自的检测系统和评价系统，而并没有统一的标准。就目前的情况，对於150多种非法添加物的检测，我们没有统一的标准方法，这是不利於保障食品安全的。

　　其次是科技支撑。农药的进步、污染的控制，都有赖於持续的技术革新。某知名消费用品制造商在全球有5000多名科学家、五大研究中心，一年的科研开发经费有10亿欧元。中国「十五」期间食品安全五年的科研经费是1.5亿人民币，「十一五」也是1.5亿人民币，加上食品产业、「863计划」、「973计划」等总共是6亿人民币的科研经费。「十二五」规划，我们食品专家建议提供五年18亿经费，估计比较难实现。

　　最後是消费者维权。食品安全的保障，不能仅仅依靠媒体的曝光，必须依靠每个人的力量，消费者必须提高自身的维权意识，利用法律的手段来维护自己的合法权益。




【作者简介】
胡小松，单位为中国农业大学。